recurso de revisión del procedimiento especial sancionador.

EXPEDIENTE: SUP-rep-80/2016.

recurrente: partido REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL

autoridad RESPONSABLE: comisión de quejas y denuncias del instituto nacional electoral.

MAGISTRADA PONENTE: MARÍA DEL CARMEN ALANIS FIGUEROA

SECRETARIO: RAÚL ZEUZ ÁVILA SÁNCHEZ

Ciudad de México, a veinte de mayo de dos mil dieciséis.

Vistos para resolver los autos del expediente del recurso de revisión del procedimiento especial sancionador identificado con la clave SUP-REP-80/2016, interpuesto por el Partido Revolucionario Institucional, en contra del acuerdo ACQyD-INE-66/2016, de dieciséis de mayo del presente año, emitido por la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral, dentro del expediente UT/SCG/PE/PRI/CG/93/2016, por el que, entre otras cuestiones, declaró improcedente la adopción de la medida cautelar solicitada por el Partido Revolucionario Institucional, y

R E S U L T A N D O

I. Denuncia. El 13 de mayo de dos mil dieciséis, en la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral del Instituto Nacional Electoral, se recibió escrito de queja suscrito por el Representante suplente del Partido Revolucionario Institucional ante el Consejo General del señalado instituto, mediante el cual denunció la presunta difusión del promocional denominado “Yunes educación”, identificado con la clave RV01333-16 (Versión televisión) por considerar que contenía expresiones calumniosas en contra del Gobernador del Estado de Veracruz Javier Duarte de Ochoa. En el referido escrito solicitó el dictado de medidas cautelares.

II. Propuesta de Medida Cautelar. El quince de mayo del presente año, se acordó remitir la propuesta sobre la solicitud de medidas cautelares formulada por el Titular de la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral a la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral para que en el ámbito de sus atribuciones determine lo que en Derecho corresponda respecto de dichas medidas.

III. Acto impugnado. Acuerdo ACQyD-INE-66/2016. El dieciséis de mayo de dos mil dieciséis, la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral emitió el acuerdo “RESPECTO DE LA SOLICITUD DE ADOPTAR MEDIDAS CAUTELARES FORMULADA POR EL PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL, DENTRO DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR UT/SCG/PE/PRI/CG/93/2016, POR LA PRESUNTA DIFUSIÓN DE PROPAGANDA CALUMNIOSA, ATRIBUIBLE AL PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA Y A MIGUEL ÁNGEL YUNES LINARES, CANDIDATO A GOBERNDOR DEL ESTADO DE VERACRUZ, POSTULADO POR LA COALICIÓN UNIDOS PARA RESCATAR VERACRUZ”, por el que declaró improcedente la adopción de medidas cautelares solicitadas por el Partido Revolucionario Institucional. El mismo día se notificó al ahora actor.

IV. Medio de impugnación. El dieciocho de mayo del presente año, en la Oficialía de Partes del Instituto Nacional Electoral, se recibió escrito signado por el representante suplente del Partido Revolucionario Institucional ante el Consejo General del señalado instituto, por medio del que interpuso recurso de revisión del procedimiento especial sancionador en contra del acuerdo precisado en el resultando inmediato anterior.

V. Recepción. El diecinueve de mayo de dos mil dieciséis, en la Oficialía de Partes de esta Sala Superior, se recibió el oficio número INE-UT/STCQyD/31/2016, suscrito por el Secretario Técnico de la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral, por medio del que remitió la documentación relacionada con el recurso de revisión del procedimiento especial sancionador presentado por el partido político recurrente.

VI. Turno. En la misma fecha, el Magistrado Presidente de esta Sala Superior acordó integrar el expediente SUP-REP-80/2016, así como turnarlo a la Magistrada María del Carmen Alanis Figueroa, para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. El proveído de referencia se cumplimentó mediante oficio de la misma fecha, suscrito por la Secretaria General de Acuerdos de esta Sala Superior.

VII. Radicación, admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad la Magistrada Instructora acordó radicar y admitir el recurso al rubro citado y, al no existir prueba alguna pendiente de desahogar ni diligencia alguna que realizar, declaró cerrada la instrucción, quedando el asunto en estado de dictar sentencia; y

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Jurisdicción y competencia. Esta Sala Superior es competente para conocer y resolver el presente asunto, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 109, apartado 2 y 3, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por tratarse de recursos de revisión del procedimiento especial sancionador, mediante el cual se impugna un Acuerdo de la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral que negó el otorgamiento de medidas cautelares.

SEGUNDO. Procedencia. El medio de impugnación satisface los presupuestos procesales y los requisitos de procedencia previstos en los artículos 7, apartado 1, 9, apartado 1, 13, apartado 1, 45, 109 apartado b) y 110, apartado 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, en los términos siguientes:

1. Forma. La demanda se presentó por escrito, en ella se hace constar el nombre del recurrente, su domicilio para oír y recibir notificaciones, así como las personas autorizadas para ello; se identifica el acto impugnado y la autoridad responsable; se mencionan los hechos en que se basa la impugnación; los agravios que causa el acto impugnado y los preceptos presuntamente violados; asimismo, se hace constar, tanto el nombre, como la firma autógrafa de quien interpone el recurso.

2. Oportunidad. El medio de impugnación se presentó de manera oportuna, toda vez que el recurrente fue notificado del acto reclamado el dieciséis de mayo del presente año a las quince horas con cincuenta y tres minutos, y la demanda que originó el recurso de revisión de procedimiento especial sancionador que se resuelve se presentó el dieciocho de mayo siguiente, a las doce horas con cincuenta y dos minutos, lo que permite válidamente concluir que se presentó dentro del plazo de cuarenta y ocho horas previsto en el artículo 109, apartado 3, de la ley citada, conforme a los criterios asumidos por esta Sala Superior.

Lo anterior es así, porque el término para presentar el medio de impugnación citado al rubro transcurrió de las quince horas con cincuenta y cuatro minutos del dieciséis de mayo de dos mil dieciséis, a las quince horas con cincuenta y tres minutos del dieciocho de mayo del presente año.

3. Legitimación y personería. El presente medio de impugnación fue interpuesto por parte legítima, porque lo presentó un partido político, a través de su representante suplente ante el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, de conformidad con lo previsto en el artículo 45, apartado 1, fracción I, y 110, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

En la especie, el recurso es promovido por el Partido Revolucionario Institucional, a través de Alejandro Muñoz García, quien es su representante suplente ante el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, situación que se encuentra reconocida por la autoridad responsable, al rendir su informe circunstanciado, en términos del artículo 18 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

4. Interés jurídico. Este requisito también se encuentra satisfecho, considerando que el partido político recurrente fue quien presentó la denuncia y solicitó la medida cautelar, sin que la Comisión responsable hubiera actuado en ese sentido, pues como se advierte en autos, la estimó improcedente.

En tal virtud, si la pretensión del recurrente no fue colmada y ese partido fue quien la formuló al presentar la denuncia primigenia, en obvio de razones, se considera suficiente para tener por cubierto el presente requisito de procedencia, en la medida que este medio de impugnación es la vía conducente para que, en su caso, se obsequie la pretensión fundamental del recurrente.

5. Definitividad. También se estima colmado el requisito de procedencia de referencia, pues del análisis de la normativa aplicable se advierte que no existe otro medio de impugnación previo que sea procedente para combatir la sentencia impugnada.

Al no advertirse de oficio la actualización de alguna causa de improcedencia del recurso de revisión citado al rubro, lo procedente es analizar el fondo de la cuestión planteada.

TERCERO. Síntesis de agravios. El partido político recurrente manifiesta que el acuerdo ACQyD-INE-66/2016, emitido por la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral, es ilegal, carente de congruencia, motivación, y fundamentación; al negar la adopción de medidas cautelares por la transmisión en los tiempos asignados al Partido de la Revolución Democrática como parte de sus prerrogativas en tiempo de radio y televisión en los que calumnia al Partido Revolucionario Institucional y al Gobernador del Estado de Veracruz Javier Duarte de Ochoa.

Aduce que el promocional de televisión identificado como “Yunes educación” con clave “RV1333-16”, contiene imputaciones falsas con impacto en el proceso electoral local de Veracruz.

Señala que la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral realizó una valoración incompleta, parcial, sesgada, errónea y equivocada del contenido de los promocionales denunciados.

Lo anterior, porque a decir del partido recurrente, la citada comisión debió vincular y analizar en su conjunto las imágenes y expresiones en las que de forma directa se imputa al Gobernador del Estado de Veracruz que “existía un monto que se debía invertir en el mantenimiento de una escuela que beneficiaría a los niños veracruzanos…” “cuyo cumplimiento presuntamente Duarte dolosamente omitió” lo que implica la imputación de incumplimiento en que incurrió el referido servidor público, aunado a que también implica una calumnia, consistente en que “aquél desvió recursos públicos para aumentar su hacienda adquiriendo bienes inmuebles para disfrute privado en Houston, Valle de Bravo e Ixtapa”.

Con base en lo anterior, el recurrente considera que la responsable analizó indebidamente el contenido del promocional de referencia, toda vez que, si bien reconoce que se presenta en dos momentos –el primero de ellos en que se refieren juicios de valor o convicciones propias y subjetivas respecto de la educación en Veracruz-, omite tomar en consideración que implica la imputación de hechos o delitos falsos, lo que desde su perspectiva, resulta contrario a lo previsto en los artículos 443, párrafo 1, inciso j), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Por otra parte, expone el justiciable que la autoridad responsable fue omisa en otorgar respuesta al pliego de preguntas que le formuló, tendentes a demostrar la falta de veracidad de lo afirmado en el promocional denunciado, con lo que, desde su perspectiva, transgredió el principio de exhaustividad.

CUARTO. Estudio de los agravios. A efecto de dar respuesta a los agravios expuestos por el Partido Revolucionario Institucional resulta pertinente señalar que las medidas cautelares y su cumplimiento se pueden decretar por parte de la autoridad competente, a solicitud de parte interesada o de oficio, para conservar la materia del litigio, así como para evitar un grave e irreparable daño a las partes en conflicto o a la sociedad, con motivo de la sustanciación de un procedimiento.

Las medidas cautelares están dirigidas a garantizar la existencia y el restablecimiento del derecho que se considera afectado, cuyo titular considera que puede sufrir algún menoscabo. Bajo esa lógica, las medidas cautelares, tienen como propósito tutelar el interés público, porque buscan restablecer el ordenamiento jurídico conculcado, desapareciendo, provisionalmente, una situación que en una apreciación preliminar puede calificarse como ilícita.

En ese sentido, al proveer respecto de una medida cautelar, la autoridad competente debe ponderarse lo siguiente:

a) La probable violación a un derecho, del cual se pide la tutela en el proceso, y;

b) El temor fundado de que, mientras llega la tutela jurídica efectiva, desaparezcan las circunstancias de hecho necesarias para alcanzar una decisión sobre el derecho o bien jurídico, cuya restitución se reclama.

En ese sentido, las medidas cautelares tienen como fin primordial proteger un derecho o un bien jurídico tutelado por la normatividad electoral, sea constitucional, convencional, legal o estatutaria, puesto que su finalidad consiste en hacer prevalecer principios rectores del derecho electoral, como sucede con el principio de la equidad en la contienda, que aplica al caso que nos ocupa.

Lo anterior encuentra sustento en la doctrina procesal contemporánea que concibe a la tutela diferenciada como un derecho del justiciable frente al Estado a que le sea brindada una protección adecuada y efectiva para solucionar o prevenir de manera real y oportuna cualquier controversia y, asimismo, a la tutela preventiva, como una manifestación de la primera que se dirige a la prevención de los daños, en tanto que exige a las autoridades la adopción de los mecanismos necesarios de precaución para disipar el peligro de que se realicen conductas que a la postre puedan resultar ilícitas, por realizarse en contravención a una obligación o prohibición legalmente establecida.

Así, la tutela preventiva se concibe como una protección contra el peligro de que una conducta ilícita o probablemente ilícita continúe o se repita y con ello se lesione el interés original, considerando que existen valores, principios y derechos que requieren de una protección específica, oportuna, real, adecuada y efectiva, por lo que para garantizar su más amplia protección las autoridades deben adoptar medidas que cesen las actividades que causan el daño, y que prevengan o eviten el comportamiento lesivo.

En consecuencia, las medidas cautelares que tengan una tutela preventiva, en aras de tener una protección específica que eviten un comportamiento lesivo, al ser determinaciones de las autoridades electorales con la finalidad de salvaguardar derechos o bienes jurídicos tutelados, los mismos deben ser cumplidos por los destinatarios de esa medida, así como los vinculados para que exista un respeto material de dicha decisión.

Por lo tanto, las mismas son susceptibles de cumplirse con los lineamientos precisados al efecto, en la medida propia de la responsabilidad fincada y lograr suspender los actos que se consideran lesivos de algún derecho, mediante acciones necesarias, idóneas y suficientes para lograr el cumplimiento de dichas determinaciones. De realizarse lo contrario, la persona o partido político que sea contumaz con el cumplimiento de la medida cautelar, o bien, no realice las acciones u omisiones eficaces para lograr el cumplimiento, podrán ser acreedores a sanciones, de conformidad con la normatividad electoral.

Lo anterior guarda estrecha relación con lo establecido en la jurisprudencia 14/2015 de rubro: "MEDIDAS CAUTELARES. SU TUTELA PREVENTIVA."

Por la estrecha relación que guardan los agravios hechos valer, se procederá al estudio conjunto de los mismos, sin que esto se traduzca en una afectación al accionante, tal y como se establece en la jurisprudencia de esta Sala Superior identificada 4/2000 de rubro: "AGRAVIOS, SU EXAMEN EN CONJUNTO O SEPARADO, NO CAUSA LESIÓN".

Esto es así, porque del análisis conjunto se advierte que la pretensión última del accionante consiste en revocar el acuerdo impugnado a fin de que se dicten medidas cautelares respecto de los promocionales denunciados por considerar que su contenido calumnia al Gobernador del Estado de Veracruz y, en consecuencia, al Partido Revolucionario Institucional.

El partido recurrente aduce que el acuerdo impugnado se encuentra indebidamente fundado y motivado, porque la responsable dejó de considerar que en el promocional se imputa la comisión de hechos y delitos falsos, consistentes en:

        El incumplimiento administrativo de destinar presupuesto a un inmueble de un centro educativo.

        Desvío de recursos públicos para su beneficio personal, al no destinar el presupuesto al mantenimiento de una escuela y utilizarlo para la adquisición de bienes inmuebles en Houston, Valle de Bravo e Ixtapa.

En otro orden de ideas, refiere el recurrente que la responsable incumplió con el principio de exhaustividad, toda vez que fue omisa en dar respuesta al pliego de preguntas que formuló en el escrito de denuncia, dirigidas a demostrar la falsedad de las imputaciones contenidas en el promocional.

Los agravios son infundados.

En primer término, y dada la naturaleza del litigio que se somete a consideración de esta Sala Superior, es importante hacer un breve pronunciamiento respecto de la naturaleza de las medidas cautelares.

Como ya se indicó, las medidas cautelares constituyen instrumentos que puede decretar la autoridad competente, a solicitud de parte interesada o de oficio, para conservar la materia del litigio, así como para evitar un grave e irreparable daño a las partes en conflicto o a la sociedad, con motivo de la sustanciación de un procedimiento.

Por tanto, se tratan de resoluciones que se caracterizan, generalmente, por ser accesorias y sumarias. Asimismo, es importante destacar, que las medidas cautelares son discrecionales, característica que queda evidenciada cuando no se otorgan porque la voluntad jurisdiccional decide en contrario con los intereses planteados. La libertad para decidir se da en dos planos: el de la seguridad del justiciable y el de la eficacia del servicio jurisdiccional. Por tanto, la directriz que encomienda este principio admite que las medidas cautelares que se requieren deben ajustarse a sus límites precisos, sin ocasionar daños innecesarios a la contraparte, y preservando la materialización de la ejecución en el supuesto hipotética que fuera necesaria[1].

Su finalidad, se insiste, es prever la dilación en el dictado de la resolución definitiva así como evitar que el perjuicio se vuelva irreparable, asegurando la eficacia de la resolución que se dicte.

Ahora bien, la procedencia de las medidas cautelares depende, como ya se explicó, de dos presupuestos generales que objetivan el requerimiento: a) la verosimilitud del derecho y b) el peligro en la demora.

La verosimilitud consiste en dar apariencia de razón fundada (fumus bonis juris), y se obtiene analizando los hechos invocados con las demás circunstancias que rodean la causa.

Esto es, sólo basta "la apariencia fundada del derecho", que equivale a responder afirmativamente a la viabilidad jurídica de la pretensión, pero sin que ello signifique adelantar opinión alguna sobre el fondo del problema.

Por su parte, el peligro en la demora (periculum in mora) es aquel presupuesto que justifica otorgar una medida cautelar para disipar el peligro que significaría dejar que las cosas sigan el curso normal del proceso. En tal caso, el estado de peligro debe radicar en el derecho principal, al punto de constatar que la demora en otorgar la medida cautelar crearía un serio riesgo a la tutela que el requirente tiene preliminarmente, sin perjuicio de la condición instrumental que asume la cautela para robustecer el carácter ejecutivo de las decisiones judiciales.

A partir de lo anterior, se puede concluir que las medidas cautelares no son el instrumento adecuado para prejuzgar sobre el fondo del asunto, por lo que, en la revisión del acuerdo que las otorgó, esta Sala Superior se concretará a determinar si bajo los principios del "buen derecho" y el "peligro en la demora", era procedente su otorgamiento, ya que el determinar si el promocional cuya suspensión se decretó configura calumnia o si al impedirse su transmisión se está coartando la libertad de expresión del partido recurrente, son temáticas que corresponde resolver en el fondo.

Ahora bien, el promocional primigeniamente denunciado es del contenido siguiente:

Del análisis al contenido del promocional, este órgano jurisdiccional advierte, esencialmente, los siguientes elementos:

        El promocional inicia con la imagen de Miguel Ángel Yunes Linares conduciendo un vehículo y expresa que “Veracruz tiene las mejores maestras y maestros, pero hoy por la corrupción estamos muy mal en aprovechamiento y calidad, la infraestructura escolar está totalmente abandonada como lo vamos a ver ahora”.

        Se observa en la mayor parte de la imagen un inmueble, así como el referido candidato expresando “Lo que debía invertirse en esta escuela en beneficio de los niños veracruzanos”

        Se aprecia un inmueble en un plano horizontal y se escucha la frase “Se fue a las casas de Duarte en Houston”.

        Se aprecia diverso inmueble desde una vista aérea y se escucha la frase “En Valle de Bravo”.

        Se observa una zona costera con un peñasco, sobre el que hay inmuebles, y se escucha “En Ixtapa”.

        Posteriormente aparece la imagen del referido candidato y en la parte posterior un inmueble.

        Luego se aprecia nuevamente el inmueble y la imagen del ciudadano Miguel Ángel Yunes Linares expresando: “Vamos a rescatar la educación. Hagámoslo ya, ya, ya!.

        Se insertan los emblemas de los Partidos Acción Nacional y de la Revolución Democrática con la leyenda “UNIDOS PARA RESCATAR VERACRUZ”.

        Se inserta el emblema del Partido de la Revolución Democrática con la leyenda en colores azul y amarillo “MIGUEL ÁNGEL YUNES GOBERNDOR”.

        Cabe señalar, que durante la mayor parte del promocional se visualiza la frase “PRD YA! MIGUEL ÁNGEL YUNES LINARES, GOBERNADOR DE VERACRUZ 2016, CANDIDATO DE LA COALICIÓN UNIDOS PARA RESCATAR VERACRUZ”.

Al emitir el acuerdo impugnado la responsable declaró improcedente la medida cautelar, a partir de las consideraciones que, en esencia, son las siguientes:

        Expuso que ni las expresiones, ni las imágenes del promocional, bajo la apariencia del buen derecho constituyen la imputación de hechos o delitos falsos en contra del Gobernador de Veracruz o de algún otro actor político.

        Que el contenido del promocional se limita a expresar una visión sobre el aspecto educativo de Veracruz y una crítica al Gobernador de esa entidad federativa.

        Estimó que, de un análisis preliminar, las expresiones no rebasan los límites de la libertad de expresión prevista en el artículo 6 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que se trata de una crítica dirigida a un Gobernador, quien se encuentra sujeto al escrutinio público, y sobre aspectos que se encuentran dentro del debate público, por lo que resultaba aplicable el criterio emitido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación consistente en que “la protección a la privacidad o intimidad, e incluso al honor o reputación, es menos extensa en personas públicas que tratándose de personas privadas o particulares, porque aquéllas han aceptado voluntariamente, por el hecho de situarse en la posición que ocupan, exponerse al escrutinio público y recibir, bajo estándares más estrictos, afectación a su reputación o intimidad.[2]

        Que las expresiones del candidato Miguel Ángel Yunes Linares, constituyen opiniones en materia de educación, las que en su contexto, se presentan dentro del proceso electoral local, en el que deben de maximizarse la libertad de expresión a fin de presentar ideas sobre los temas de interés general, así como el derecho a la información, a fin de que el electorado cuente con elementos para emitir un voto razonado.

        Estimó que al tratarse de opiniones, no implican necesariamente la imputación de un hecho o delito falso en contra del Gobernador de Veracruz, como pueden ser el peculado o enriquecimiento ilícito, ya que al ser meras opiniones no son susceptibles de considerarse verdaderas o falsas.

        Que las opiniones contenidas en el promocional pueden ser incomodas, pero no prohibidas en el contexto del debate democrático.

        También expuso que, desde una perspectiva preliminar, el contenido del promocional no utiliza términos que, por sí mismos, constituyan calumnias, ya que no se advierten frases que imputen hechos o delitos falsos en contra del Gobernador de Veracruz, sino que se trata de referencias y cuestionamientos críticos a la administración del señalado servidor público.

        Por otra parte, señaló que desde una perspectiva integral, el promocional pretende transmitir una opinión en materia de educación en el Estado de Veracruz, y la forma en que, considera, ha sido empleado por el actual Gobernador.

        Preciso que estimar lo contrario implicaría dejar al margen del debate público, hechos trascendentes y sus connotaciones políticas relacionadas con el desempeño de cargos públicos, en un contexto del propio derecho a la información.

        Por último, refirió que con la determinación, se fomenta el derecho de la ciudadanía a formarse una opinión pública informada, sobre temas de dominio público, de manera que las consecuencias o reflexiones que resulten, no pueden estimarse, por sí mismos, calumniosos.

A efecto de justificar la calificativa de los agravios expuestos por el Partido Revolucionario Institucional, es necesario precisar el marco normativo aplicable.

En el artículo 41, fracción III, apartado C, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se dispone que los partidos políticos nacionales cuentan con el derecho a utilizar, de manera permanente, los medios de comunicación social, pero que en la propaganda político o electoral que difundan deberán abstenerse de realizar expresiones que calumnien a las personas.

La disposición constitucional citada fue objeto de una modificación  sustancial el diez de febrero de dos mil catorce, en la cual se suprimió el concepto normativo de denigrar a las instituciones en la propaganda política, que había sido incorporado en la reforma constitucional de dos mil siete, con motivo de la reforma política de esa época.

La prohibición normativa precisada, de conformidad con su objeto y fin constitucional se enmarca en lo dispuesto por los artículos 6 y 7, párrafo primero, del propio ordenamiento fundamental, en los que se establece:

"Artículo 6°. La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de tercero, provoque algún delito, o perturbe el orden público; el derecho de réplica será ejercido en los términos dispuestos por la ley. El derecho a la información será garantizado por el Estado.

Artículo 7°. Es inviolable la libertad de escribir y publicar escritos sobre cualquier materia. Ninguna ley ni autoridad pueden establecer la previa censura, ni exigir fianza a los autores o impresores, ni coartar la libertad de imprenta, que no tiene más límites que el respeto a la vida privada, a la moral y a la paz pública. En ningún caso podrá secuestrarse la imprenta como instrumento del delito".

Ahora bien, en los tratados internacionales en materia de derechos humanos, que forman parte integral de orden jurídico nacional, se concibe de manera homogénea que el derecho a la libertad de expresión encuentra sus límites en el pleno goce de otras libertades, con las que se relacionan, tal y como se advierte de las disposiciones siguientes:

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

"Artículo 19

1. Nadie podrá ser molestado a causa de sus opiniones.

2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.

3. El ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2 de este artículo entraña deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones, que deberán, sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para:

a) Asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás;

b) La protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas."

Convención Americana de Derechos Humanos

“Artículo 13. Libertad de Pensamiento y de Expresión.

1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.

2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar:

a. el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o

b. la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.

3. No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones.

4. Los espectáculos públicos pueden ser sometidos por la ley a censura previa con el exclusivo objeto de regular el acceso a ellos para la protección moral de la infancia y la adolescencia, sin perjuicio de lo establecido en el inciso 2.

5. Estará prohibida por la ley toda propaganda en favor de la guerra y toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra acción ilegal similar contra cualquier persona o grupo de personas, por ningún motivo, inclusive los de raza, color, religión, idioma u origen nacional."

En ese orden de ideas, la libertad de expresión constituye uno de los fundamentos esenciales de la sociedad democrática, en ese tenor, las informaciones o ideas que son favorablemente recibidas o consideradas como inofensivas o indiferentes en el contexto del debate político devienen válidas, de ahí que sin las demandas del pluralismo, la tolerancia y el espíritu de apertura no existe una ‘sociedad democrática’.

De ese modo, el alcance del Derecho a la libertad de pensamiento y expresión y su rol dentro de una sociedad democrática engloba dos dimensiones: la individual, que se realiza a través del derecho de expresar pensamientos e ideas y el derecho a recibirlas, y la social, como medio de intercambio de ideas e información para la comunicación masiva entre los seres humanos.

Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos en su Opinión Consultiva OC-5/85, hizo referencia a la estrecha relación existente entre democracia y libertad de expresión, al establecer que esta última es un elemento fundamental sobre la cual se basa la existencia de una sociedad democrática; indispensable para la formación de la opinión pública; una condición para que los partidos políticos que deseen influir en la sociedad puedan desarrollarse plenamente y para que la comunidad a la hora de ejercer sus opciones esté suficientemente informada[3].

De igual modo, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos se ha manifestado sobre la importancia que reviste la libertad de expresión al señalar que constituye uno de los pilares esenciales de una sociedad democrática y una condición fundamental para su progreso y desarrollo personal de cada individuo; por lo que refiere, no sólo debe garantizarse la difusión de información o ideas que son recibidas favorablemente o consideradas como inofensivas o indiferentes, sino también aquellas que ofenden, resultan ingratas o perturban al Estado[4].

De ese modo, la necesidad de un control completo y eficaz sobre el manejo de los asuntos públicos como garantía para la existencia de una sociedad democrática requiere que las personas que tengan a su cargo el manejo de los mismos, cuenten con una protección diferenciada, de frente a la crítica, con relación a la que tendría cualquier particular que no esté involucrado en asuntos de esa naturaleza.

Así, en principio, quienes tienen la calidad de servidores públicos están sujetos a un margen mayor de apertura a la crítica y a la opinión pública, -en algunos casos dura y vehemente- en el contexto de un esquema democrático, en atención al deber social que implican las funciones que les son inherentes.

En la perspectiva del sistema interamericano, el derecho a la libertad de expresión e información también constituyen algunos de los principales mecanismos con que cuenta la sociedad para ejercer un control democrático sobre las personas que tienen a su cargo asuntos de interés público.

Así, la confección de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, integradora de nuestro orden jurídico, en los términos que lo orienta el artículo 1°, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos -posición que ha seguido la Suprema Corte de Justicia de la Nación-, ha establecido que en el marco de una campaña electoral, la libertad de pensamiento y de expresión en sus dos dimensiones constituyera bastión fundamental para el debate durante el proceso electoral, debido a que se transforma en herramienta esencial para la formación de la opinión pública de los electores, fortalece la contienda política entre los distintos candidatos y partidos que participan en los comicios y se transforma en un auténtico instrumento de análisis de las plataformas políticas planteadas por los distintos candidatos, lo cual permite una mayor transparencia y fiscalización de las futuras autoridades y de su gestión[5].

Por su parte, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha reafirmado la posición exteriorizada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos ya que al asumir la jurisprudencia 1a./J. 38/2013 (10a.), determinó que de conformidad con el sistema dual de protección, los límites de crítica e intromisión son más amplios si refieren a personas que por dedicarse a actividades públicas o por el rol que desempeñan en una sociedad democrática, están expuestas a un control más riguroso de sus actividades y manifestaciones que aquellos particulares sin proyección pública alguna, ya que consideró que en un sistema inspirado en los valores democráticos la sujeción a esa crítica es inseparable de todo cargo de relevancia pública.

Al efecto, estableció la jurisprudencia que lleva por título: “LIBERTAD DE EXPRESIÓN. SUS LÍMITES A LA LUZ DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN DUAL Y DEL ESTÁNDAR DE MALICIA EFECTIVA”[6].

Asimismo, el Máximo Tribunal del país ha estimado que la libertad de expresión y el derecho a la información, relacionados con funcionarios públicos o con candidatos a ocupar cargos públicos, e incluso particulares involucrados voluntariamente en asuntos públicos, cuentan con menor grado de protección, en tanto que por la naturaleza pública de las funciones que desempeñan, se encuentran sujetos a un tipo diferente de protección de su reputación o de su honra frente a las demás personas.

Lo anterior, se aprecia de las tesis 1ª. CLII/2014 (10ª) y 1ª. XLI/2010, cuyos rubros son: "LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y DERECHO A LA INFORMACIÓN. CONCEPTO DE INTERÉS PÚBLICO DE LAS EXPRESIONES, INFORMACIONES, IDEAS Y OPINIONES SOBRE FUNCIONARIOS Y CANDIDATOS"[7] así como "DERECHOS A LA PRIVACIDAD, A LA INTIMIDAD Y AL HONOR. SU PROTECCIÓN ES MENOS EXTENSA EN PERSONAS PÚBLICAS QUE TRATÁNDOSE DE PERSONAS PRIVADAS O PARTICULARES"[8].

De ese modo, la libertad de expresión en el debate político constituye el cimiento de cualquier sistema democrático, porque es importante que las opiniones y la información de toda clase circulen libremente para que los ciudadanos estén informados.

El ejercicio de la libertad de expresión en el debate político electoral contribuye a la formación de la decisión ciudadana, al permitir el análisis de las opciones que representan los partidos políticos y los servidores públicos emanados de sus filas.

De ese modo, debe permitirse la circulación de ideas e información por parte de los partidos políticos y cualquier persona que desee expresar su opinión o brindar información, siempre y cuando no transgreda las limitantes previstas en la normatividad constitucional, convencional y legal.

Como ya se señaló, una de las limitaciones a la libertad de expresión prevista en el marco normativo precisado, lo constituye que no se calumnie a las personas.

En el artículo 471, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales se señala que "se entenderá por calumnia la imputación de hechos o delitos falsos con impacto en un proceso electoral".

La disposición de referencia refleja que el legislador nacional ha dado contenido, para los efectos de la reforma política que se gestó mediante las reformas constitucional y legal –diez de febrero y veintitrés de mayo- de dos mil catorce, al concepto de calumnia en el contexto electoral, circunscribiéndolo a la imputación de hechos falsos o delitos con impacto en un proceso electoral.

El esquema normativo establecido por el legislador debe representar la estructura esencial que debe seguirse por los operadores jurídicos a efecto de establecer si un determinado mensaje efectivamente constituye calumnia.

En este orden, esta Sala Superior ha reconocido que en las sociedades democráticas el debate político adquiere su manifestación más amplia y los límites de la libertad de expresión se ensanchan en temas de interés público, debiendo generar un verdadero debate democrático, en el que se privilegia la libertad de expresión necesaria para generar una opinión pública libre e informada.

Además, debe resaltarse que en el orden jurídico nacional se inserta la réplica como posibilidad jurídica de responder o desmentir una imputación falsa.

En ese orden de ideas, los agravios son infundados, porque el análisis preliminar que debe efectuarse a través de la apariencia del buen Derecho, del promocional primigeniamente denunciado, y respecto del que la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral determinó negar la medida cautelar solicitada, no rebasa los límites previstos de la libertad de expresión, conforme se señaló por la autoridad responsable.

Como se ha mencionado, en la emisión de este tipo de mensajes se debe considerar que los límites de la crítica son más amplios con respecto a la materia política, asuntos de interés social y cuestiones gubernamentales, ya que éstas deben sujetarse al examen riguroso de la opinión pública atendiendo a que la tolerancia en el ejercicio de la libertad de expresión abarca una realidad sensible.

Al apreciarse el contexto integral de los mensajes, bajo la apariencia del buen Derecho se advierte que el partido denunciado realiza una crítica aguda, severa y rígida dirigida a la situación educativa en que se encuentra el Estado de Veracruz, como a los actos realizados al respecto por el Gobernador de esa entidad federativa.

Así, la crítica se inscribe en contra de un funcionario público, respecto de un aspecto que está en el debate público, en tanto importa a la sociedad el comportamiento político de los funcionarios emanados de procesos comiciales, como el punto referente a los problemas que, según los spots en cuestión, ha ocasionado el actual gobierno veracruzano.

En las relatadas condiciones, el mensaje del promocional bajo estudio representa la opinión crítica y aguda del ciudadano Miguel Ángel Yunes Linares, en su calidad de candidato a Gobernador del Estado de Veracruz postulado por la coalición integrada por los Partidos Acción Nacional y de la Revolución Democrática, quien los emite, sin configurar calumnia, por no reunir los elementos sustanciales de esa figura.

Lo anterior, porque aun cuando implican una crítica aguda, severa y dura contra el funcionario público, el ámbito de protección disminuye respecto a la materia política, asuntos de interés social y cuestiones gubernamentales, al estar sujetos a un margen mayor de apertura a la detracción y a la opinión pública, tal y como ocurre en el caso bajo estudio, al tratarse de la materia educativa.

Ello, porque según se apuntó en párrafos precedentes, los límites de invectiva hacia personas con actividades públicas son más amplios –que los particulares que realizan actividades alejados de ese ámbito- al desempeñar un papel visible en la sociedad democrática, esto es, estar expuestos a un control más riguroso de sus actividades y manifestaciones en los que la exposición a la crítica es mayor.

Así, se juzga que en un análisis preliminar y bajo la apariencia del buen Derecho no existe la transgresión planteada por la recurrente, dado que la libertad de expresión como pilar esencial de una sociedad democrática, constituye condición fundamental para la formación de la opinión pública que emerge de una comunidad informada, plural, abierta y tolerante, de ahí que no sólo deba garantizarse la difusión de expresiones o ideas consideradas inofensivas o indiferentes, sino incluso aquellas que puedan llegar a ofender o estimarse inadecuadas, a fin de dar la viabilidad del ejercicio en cuestión.

En ese orden de ideas, es de mencionarse que, los elementos gráficos y auditivos que integran el contenido del promocional, no aluden de manera directamente a un hecho concreto, que implique la imputación de un ilícito como es el desvío de recursos públicos –en los términos expuestos por el recurrente-, ya que, en principio, respecto del inmueble que se refiere en el promocional, es una escuela, no se precisa si es pública o privada.

Ahora bien, tampoco se refiere cual es la naturaleza y origen de los recursos que, desde la óptica del ciudadano Miguel Ángel Yunes Linares, debieron destinarse al inmueble cuya imagen se presenta, lo que quiere decir que no se alude a recursos públicos o de origen privado.

En ese orden de ideas, tampoco se presenta alguna afirmación en la que se indique que los recursos del erario público se desviaron para formar parte del patrimonio del actual Gobernador del Estado de Veracruz Javier Duarte de Ochoa, ya que sólo se indica “lo que debió invertirse”.

Conforme con lo anterior, y desde una perspectiva preliminar, esta Sala Superior, advierte que de un análisis integral del promocional bajo estudio, tampoco se advierte la imputación de un hecho o delito al señalado Gobernador del Estado de Veracruz, toda vez que la asociación de las frases pronunciadas con las imágenes mostradas, no implican necesariamente que se le atribuya el uso de recursos públicos para fines personales, ya que, como se refirió, se muestra un inmueble que se señala como “escuela”, respecto del que no es posible determinar si es de naturaleza pública o privada, y por consiguiente, el origen de los recursos que debían destinarse.

En ese orden de ideas, el contenido del promocional presenta una variedad de interpretaciones, respecto de las que, corresponde a la ciudadanía formarse una o varias opiniones, a fin de analizar y reflexionar en torno al tema que se presenta, lo que, desde luego, no puede ser objeto de censura desde una perspectiva preliminar, precisamente porque, como ya se dijo, en las contiendas políticas relacionadas con la renovación de los poderes públicos, debe permitirse el debate vigoroso en un contexto que permita a la ciudadanía reflexionar sobre los temas de interés general, como es el de educación, y formarse una opinión propia, a fin de que el sufragio que emita sea, entre otros, informado.

Bajo esa perspectiva, debe destacarse que se ha orientado una posición amplia respecto al carácter preferencial de la libertad de expresión al estimar que un ejercicio genuino permite que de acuerdo al contexto, sea dable difundir contenidos vinculados con hechos del conocimiento público.

En esas condiciones, esta Sala Superior considera que la responsable, al negar la medida precautoria solicitada efectúo una ponderación que se ajusta al orden jurídico, al juzgar en un primer acercamiento, a los derechos que están en juego de frente a los valores y bienes jurídicos que se protegen en una sociedad democrática al someter a escrutinio riguroso la materia política, asuntos de interés social y cuestiones gubernamentales

En esas circunstancias es claro que el contenido del promocional en cuestión no es utilizado para imputar algún delito a alguien en específico, sino que utiliza locuciones e imágenes tendentes a mostrar la perspectiva del emisor del mensaje relacionada con la situación educativa del Estado de Veracruz, la falta de inversión en los inmuebles destinados a ese efecto, una crítica a la situación patrimonial del Gobernador de la señalada entidad federativa, así como una frase tendente a solucionar la problemática que se presenta.

Por tanto, se considera que dado el contexto y la integralidad del mensaje, si bien este puede ser motivo de ambigüedad, lo cierto es que, bajo apariencia de buen Derecho, se debe garantizar y salvaguardar la libertad de expresión y con ella la crítica de la cual forma parte la expresión bajo estudio.

Ello, sin perjuicio de que al resolverse el fondo del asunto se pueda arribar a una conclusión diversa a partir de la valoración conjunta y adminiculada de las pruebas que llegaren a aportarse al sumario, en tanto, debe tenerse presente, que en las medidas cautelares se resuelve con base en la apariencia del buen Derecho, esto es, con una visión preliminar sobre las posiciones enfrentadas y el bien jurídico que se debe tutelar mientras se resuelve la cuestión principal de la controversia.

Por último, también es infundado el planteamiento del recurrente por el que señala que la autoridad responsable incumplió con el principio de exhaustividad, ya que omitió dar respuesta a las diversas preguntas que le formuló en el escrito de denuncia, y que se encontraban dirigidas a demostrar que las imputaciones expuestas en el promocional resultan contrarias a la verdad.

Lo infundado del agravio reside en que, tal y como se señaló con antelación, la determinación sobre la adopción de medidas cautelares debe derivar de un análisis preliminar del contenido de la propaganda denunciada, el cual debe sustentarse en el estudio y valoración de los elementos que integran el promocional, en relación con los motivos, razones y fundamentos por los que se estima que transgrede la normativa de la materia.

En ese sentido, el análisis de aspectos diversos, relativos a los juicios de valor, completitud y veracidad de elementos externos al contenido del promocional, que sean planteados por el quejoso, constituyen aspectos que deben ser analizados al resolver el fondo del procedimiento especial sancionador, precisamente, porque la premura tendente a garantizar la regularidad constitucional del proceso electoral, impone que, en un primer momento, se analicen los hechos denunciados a partir de sus características propias y no de aspectos que deben ser analizados, y en su caso, probados, pues ello implicaría prejuzgar, sobre la materia que debe ser resuelta en la determinación final que al efecto de emita.

Además, es de precisarse que el recurrente se abstiene de señalar cuales fueron las preguntas que no se analizaron por la autoridad responsable, dirigidas a evidenciar la falta de veracidad del contenido del promocional, y ello no daría lugar a revocar la determinación de negar las medidas cautelares.

No pasa inadvertido que el instituto político recurrente afirma que en el artículo 471, párrafo segundo de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, se prohíbe, además de la expresión que contengan calumnias, la difusión de hechos falsos.

Ello en atención a que, conforme se ha analizado en la presente ejecutoria, el contenido del promocional primigeniamente denunciado, no imputa hechos específicos a persona alguna, sino que refiere opiniones sobre la situación educativa en que se encuentra el Estado de Veracruz, presenta una crítica al gobernador de la señalada entidad federativa y refiere la falta de inversión –pública o privada- en un inmueble, sin que ello implique, por sí mismo, un juicio de valor respecto de los recursos empleados en cada uno de los rubros mencionados.

En atención a que los agravios han resultado infundados, lo procedente es confirmar el acuerdo impugnado.

Por lo expuesto y fundado se:

R E S U E L V E

Único. Se confirma el acuerdo controvertido.

Notifíquese en términos de Ley.

Lo anterior, con fundamento en los artículos 26 y 28, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

En su oportunidad, devuélvanse los documentos atinentes y archívese el expediente como asunto total y definitivamente concluido.

Así, por unanimidad de votos lo resolvieron y firmaron los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con el voto concurrente del Magistrado Flavio Galván Rivera, y la ausencia del Magistrado Pedro Esteban Penagos López ante la Secretaria General de Acuerdos, que autoriza y da fe.

MAGISTRADO PRESIDENTE

CONSTANCIO CARRASCO DAZA

SECRETARIA GENERAL DE ACUERDOS

LAURA ANGÉLICA RAMÍREZ HERNÁNDEZ

VOTO CONCURRENTE QUE EMITE EL MAGISTRADO FLAVIO GALVÁN RIVERA, AL DICTAR SENTENCIA EN EL RECURSO DE REVISIÓN DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR SUP-REP-80/2016.

No obstante que el suscrito coincide con lo determinado en el punto resolutivo de la sentencia que se dicta en el recurso de revisión del procedimiento especial sancionador SUP-REP-80/2016, al no estar de acuerdo con las consideraciones que lo sustentan, formulo VOTO CONCURRENTE, en los términos siguientes:

En el caso se controvierte el acuerdo de la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral que determinó negar la medida cautelar solicitada, porque del análisis preliminar en apariencia del buen derecho, el contenido del promocional objeto de denuncia no rebasa los límites previstos de la libertad de expresión.

El criterio asumido por la mayoría es en el sentido de confirmar la negativa de otorgar la medida cautelar solicitada por el Partido Revolucionario Institucional, al presentar queja en contra del Partido de la Revolución Democrática y de Miguel Ángel Yunes Linares, candidato a Gobernador del Estado de Veracruz, porque en apariencia del buen derecho, el promocional objeto de denuncia no rebasa los límites de la libertad de expresión, sino que constituye una crítica aguda, severa y rígida, dirigida a la situación educativa que prevalece en el Estado de Veracruz, así como a los actos realizados al respecto por el Gobernador de esa entidad federativa.

El suscrito considera que se debe confirmar la negativa de otorgar la medida cautelar solicitada, pero en razón de que en el promocional objeto de denuncia no se hace alusión al Partido Revolucionario Institucional, cuyo representante ante el Consejo General del Instituto Nacional Electoral fue quien presentó la denuncia por la presunta difusión de propaganda calumniosa, atribuible al Partido de la Revolución Democrática y al candidato a Gobernador de la mencionada entidad federativa, postulado por la Coalición Unidos para rescatar Veracruz.

Por otra parte, se debe precisar que el Gobernador Constitucional de ese Estado, quien, en su caso, pudiera ser el directamente afectado, con motivo de la difusión del promocional aludido, no presentó denuncia alguna con relación a la difusión del promocional en estudio, por lo que aun cuando fuera antijurídica la conducta imputada a los denunciados, no procedería otorgar la medida cautelar solicitada.

Por lo expuesto y fundado, el suscrito emite el presente VOTO CONCURRENTE.

MAGISTRADO

FLAVIO GALVÁN RIVERA