RECURSO DE REVISIÓN DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR
EXPEDIENTE: SUP-REP-108/2022
RECURRENTES: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, COORDINADOR GENERAL DE COMUNICACIÓN SOCIAL Y VOCERO DEL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA[1]
AUTORIDAD RESPONSABLE: COMISIÓN DE QUEJAS Y DENUNCIAS DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL
MAGISTRADA PONENTE: MÓNICA ARALÍ SOTO FREGOSO[2]
MAGISTRADA ENCARGADA DEL ENGROSE: JANINE M. OTÁLORA MALASSIS
SECRETARIOS: JOSÉ AARÓN GÓMEZ ORDUÑA Y DIEGO DAVID VALADEZ LAM
Ciudad de México, a primero de abril de dos mil veintidós[3].
La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación[4] emite sentencia en el sentido de confirmar el acuerdo ACQyD-INE-47/2022 aprobado por la Comisión de Quejas y Denuncias[5] del Instituto Nacional Electoral[6], por el que declaró procedente el dictado de medidas cautelares en contra del Titular del Ejecutivo Federal, con motivo de la difusión de presunta propaganda gubernamental en periodo prohibido en el marco del proceso de revocación de mandato actualmente en curso.
ANTECEDENTES
1. Inicio del proceso de revocación de mandato. El cuatro de febrero, el Consejo General del INE aprobó y emitió la Convocatoria para el proceso de revocación de mandato del Presidente de la República electo para el periodo constitucional 2018-2024, cuya jornada consultiva se realizará el próximo domingo diez de abril del presente año.
2. Decreto interpretativo de propaganda gubernamental. El diecisiete de marzo, se publicó en el Diario Oficial de la Federación[7] el Decreto por el que se interpreta el alcance del concepto de propaganda gubernamental, principio de imparcialidad y aplicación de sanciones contenidas en los artículos 449, numeral 1, incisos b), c), d) y e) de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, y 33, párrafos quinto, sexto y séptimo y 61 de la Ley Federal de Revocación de Mandato[8], mismo que entró en vigor al día siguiente de su publicación, de conformidad con su artículo único transitorio.
3. Denuncia y solicitud de medidas cautelares. El dieciocho de marzo, el Partido Acción Nacional[9], presentó queja en contra de Andrés Manuel López Obrador, en su carácter de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos[10] y de quien resulte responsable, por la difusión de propaganda gubernamental en periodo prohibido, en contravención a la normativa constitucional y legal, en materia de la revocación de mandato, con motivo de la difusión de distintos contenidos en el sitio de internet https://www.facebook.com/gobmexico/.
Recibida la denuncia, la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral del INE[11] la registró dentro del procedimiento especial sancionador de clave UT/SCG/PE/PAN/CG/130/2022.
El PAN solicitó el dictado de medidas cautelares, mediante las cuales se ordenara la suspensión inmediata de la propaganda gubernamental denunciada y, bajo la figura de la tutela preventiva, se exhortara al Presidente de la República para que se abstuviera de seguir difundiendo propaganda gubernamental con la intención de influir en la opinión de la ciudadanía, durante el periodo prohibido por la Constitución federal y la Ley.
4. Acuerdo ACQyD-INE-47/2022 (acto impugnado). El día veintiuno de marzo, la responsable declaró procedente la adopción de las medidas cautelares solicitadas por el PAN, ordenando al Presidente de la República, así como a la Coordinación General de Comunicación Social y Vocero del Gobierno de la República que, de manera inmediata, en un plazo no mayor a tres horas contadas desde su notificación, realice las acciones, trámites y gestiones necesarias para eliminar los archivos, que se encuentren contenidas en los siguientes vínculos electrónicos:
https://www.facebook.com/gobmexico/photos/a.330747540856275/1111665599431128/.
https://www.facebook.com/gobmexico/photos/a.331014404162922/1110324502898571/.
https://www.facebook.com/gobmexico/photos/a.331014404162922/1109713452959676/.
https://www.facebook.com/gobmexico/photos/1105429296721425.
Así como de cualquier otra plataforma electrónica bajo su dominio o administración, debiendo informar de su cumplimiento, dentro de las seis horas siguientes a que eso ocurra.
Igualmente, ordenó al Presidente de la República, se abstenga, bajo cualquier modalidad o formato de comunicación oficial, de realizar o emitir manifestaciones, comentarios, opiniones o señalamientos relacionados con logros y actividades de gobierno, que puedan considerarse propaganda gubernamental, salvo que se trate de campañas de información relativas a los servicios educativos y de salud o las necesarias para la protección civil, en periodo comprendido entre el cuatro de febrero y el diez de abril, ambos del año en curso, para lo cual deberá revisar, ajustar, adecuar, modificar o actualizar sus estrategias, programas o políticas públicas para que su actuar, se encuentre ajustado a los principios constitucionales, sin interferir en el proceso de revocación de mandato.
5. Demanda. A fin de controvertir el referido acuerdo, el veinticuatro de marzo siguiente, Claudia Angélica Nogales Gaona, en su carácter de Consejera Adjunta de Control Constitucional y de lo Contencioso de la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, actuando en representación del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, así como en representación del Coordinador General de Comunicación Social y Vocero del Gobierno de la República, interpuso el recurso de revisión del procedimiento especial sancionador al rubro indicado.
6. Recepción, turno y radicación. Recibidas las constancias en este órgano jurisdiccional, el Magistrado Presidente ordenó integrar el expediente SUP-REP-108/2022; y turnarlo a la ponencia de la Magistrada Mónica Aralí Soto Fregoso donde se radicó.
7. Admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, la Magistrada Instructora admitió la demanda; y al no existir diligencias pendientes por desahogar, declaró cerrada la instrucción.
8. Engrose. El primero de abril, el Pleno de esta Sala Superior, en sesión privada, rechazó por mayoría de votos el proyecto que presentó la Magistrada Instructora, por lo que encargó su engrose a la ponencia de la Magistrada Janine M. Otálora Malassis.
RAZONES Y FUNDAMENTOS
PRIMERO. Competencia. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ejerce jurisdicción y esta Sala Superior es competente para resolver el recurso de revisión del procedimiento especial sancionador en el que se controvierte un acuerdo dictado por la CQyD, en relación con las medidas cautelares solicitadas en un procedimiento especial sancionador[12].
SEGUNDO. Procedencia. El recurso satisface los requisitos de procedencia,[13] conforme a lo siguiente:
1. Forma. La demanda se presentó por escrito y en ella consta el nombre del recurrente, así como la firma autógrafa del recurrente, especificando el acto impugnado, los hechos, así como sus agravios.
2. Oportunidad. Se satisface el requisito, toda vez que el recurso se interpuso dentro del plazo de cuarenta y ocho horas, en virtud de que el acuerdo impugnado fue notificado el veintidós de marzo a las diez horas con cuarenta minutos y la prsenteción de la demanda se dio el veinticuatro de marzo a las diez horas con once minutos, por lo que resulta evidente su oportunidad.
3. Legitimación y personería. Los recurrentes cuentan con legitimación para interponer el recurso. El Presidente de la República dado que figura como parte denunciada en el procedimiento especial sancionador de origen, y el Coordinador General de Comunicación Social y Vocero del Gobierno de le República, quien está vinculado al cumplimiento del acuerdo controvertido.
Asimismo, porque quien acude ante esta instancia acredita su calidad de representante de los recurrentes, mediante la exhibición de su nombramiento como Consejera Adjunta de Control Constitucional y de lo Contencioso de la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, lo que es reconocido por la responsable al rendir el informe circunstanciado.
4. Interés Jurídico. Se satisface este requisito, porque la parte recurrente controvierte el acuerdo que declaró la procedencia de las medidas cautelares solicitadas en su contra. De ahí que su pretensión sea la revocación de dicho acuerdo.
5. Definitividad. Para controvertir el acuerdo impugnado procede el recurso de revisión porque en la normativa electoral aplicable no se advierte que se deba agotar algún otro medio de impugnación.
TERCERO. Contexto del caso. El PAN presentó escrito de denuncia en contra del Presidente de la República con motivo de las publicaciones de Facebook relacionadas con las “Mañaneras” del siete, catorce, quince y diecisiete de marzo, solicitando, además, el dictado de medidas cautelares.
Al respecto, la Comisión de Quejas dictó acuerdo en el cual determinó procedentes las medidas cautelares solicitadas, para el efecto de que se dejaran de difundir los videos denunciados, al considerar que su contenido, de manera preliminar, constituía propaganda gubernamental difundida en periodo prohibido, así como para que, en su vertiente de tutela preventiva, se le reiterara al Presidente de la República su obligación y deber de cuidado, absteniéndose de realizar propaganda gubernamental y ajustar su actuar los principios constitucionales sin interferir en el proceso de revocación de mandato, conforme se expone a continuación.
1. Síntesis del acuerdo controvertido.
En la determinación impugnada, la CQyD consideró procedentes las medidas cautelares solicitadas por el PAN, para los efectos siguientes:
Se ordenó al Presidente de la República, así como al Coordinador General de Comunicación Social y Vocero del Gobierno de la República para que, de inmediato, por sí o a través de las personas facultadas para ello, en un plazo que no podrá exceder de tres horas, contadas a partir de la legal notificación de dicha determinación, realizaran las acciones, trámites y gestiones necesarias para eliminar los archivos contenidos en las ligas de internet denunciadas.
Que, ante el riesgo inminente de que las conductas como las denunciadas se repitan en los días siguientes y hasta la conclusión de la jornada del proceso de revocación de mandato, se justificaba el dictado de medidas cautelares, en su vertiente de tutela preventiva, a fin de el Presidente de la República, se abstuviera, bajo cualquier modalidad o formato de comunicación oficial, de realizar o emitir manifestaciones, comentarios, opiniones o señalamientos relacionados con logros y actividades de gobierno del propio Titular del Poder Ejecutivo, así como de otras áreas y dependencias a su cargo, que pudieran considerarse propaganda gubernamental salvo que se tratara de campañas conforme a los criterios de información relativas la presentación de los servicios educativos y de salud o las necesarias para la protección civil, lo anterior, en el periodo comprendido entre la emisión de la Convocatoria para la revocación de mandato (cuatro de febrero), y el cierre de las mesas receptoras de votación que se instalarán el día de la jornada (diez de abril).
Se expuso que, para tales efectos, el Presidente de la República debería revisar, ajustar, adecuar, modificar o actualizar sus estrategias, programas o políticas públicas para que su actuar se encuentre ajustado a los principios constitucionales, sin interferir en el proceso de revocación de mandato actualmente en curso.
Se destacó que, con dicha determinación, la responsable no pretendía paralizar la actividad gubernamental del Ejecutivo Federal, sino llamar al Presidente de México a reforzar su deber de cuidado en la emisión de manifestaciones que pudieran actualizar una violación a la prohibición de difundir propaganda gubernamental, desde la emisión de la convocatoria del proceso de Revocación de Mandato, hasta la conclusión de la jornada electoral de dicho mecanismo de participación ciudadana, en términos de lo establecido en el artículo 35, fracción IX, párrafo 7, de la CPEUM.
En ese sentido, se argumentó que dicha determinación tampoco podía considerarse como censura previa, pues el Presidente de la República mantiene un especial deber de cuidado respecto de las expresiones que emite y que puedan derivar en una afectación de los principios de imparcialidad, neutralidad o disposiciones vinculadas con el proceso de revocación de mandato, obligación que ha sido reiterada por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación al resolver los expedientes SUP-REP-111/2021 y SUP-REP-20/2022.
CUARTO. Estudio de fondo.
1. Planteamiento del caso.
La pretensión de la parte recurrente es que se revoque el acuerdo impugnado al estimar que son contrarias a Derecho las consideraciones que expuso la responsable para su emisión y el sentido de su determinación.
La causa de pedir la sustenta en que la autoridad responsable se extralimitó en sus atribuciones, realizó una indebida inaplicación y un análisis equivocado del Decreto Interpretativo sobre propaganda gubernamental, aplicó incorrectamente disposiciones que exclusivamente rigen a los procesos electorales para la renovación de cargos públicos, así como fundó y motivó indebidamente su resolución.
Por lo anterior, la cuestión por resolver es si el acuerdo controvertido se ajustó a Derecho y, por ende, si su determinación sobre declarar la procedencia de la medida cautelar solicitada fue o no correcta.
2. Decisión de la Sala Superior
A juicio de esta Sala Superior, debe confirmarse el acuerdo controvertido, porque los argumentos hechos valer por la parte recurrente en su escrito de demanda resultan infundados e inoperantes, tal y como se explica a continuación.
3. Síntesis de los agravios.
Los recurrentes alegan la ilegalidad del acuerdo a partir de distintos argumentos, con el fin de alcanzar su pretensión que es revocar el acuerdo impugnado.
Los alegatos planteados en el recurso que aquí se resuelve, confluyen en las temáticas siguientes:
I. - La resolución recurrida es violatoria de los artículos 1, 14, primer párrafo, 16, primer párrafo, 35, fracción IX, 72, inciso F, 133 y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que la autoridad electoral administrativa carece de atribuciones para declarar la inaplicación de un Decreto legislativo expedido por el Congreso de la Unión.
Los recurrentes aluden que la resolución impugnada es violatoria de los artículos 1, 14, primer párrafo, 16, primer párrafo, 35, fracción IX, 72, inciso F, 133 y 134 de la Constitución Federal, ya que, a juicio de los recurrentes, la autoridad responsable carece de atribuciones para declarar la inaplicación de un Decreto legislativo expedido por el Congreso de la Unión.
Señala que la autoridad responsable no respetó los principios de legalidad y estricta aplicación de la ley que rige su actuación, toda vez que, se extralimitó en sus facultades constitucionales y legales al determinar la inaplicación del Decreto por el que se interpreta el Alcance del Concepto de Propaganda Gubernamental, principio de imparcialidad y aplicación de sanciones contenidas en los artículos 449, numeral 1, incisos b), c), d) y e) de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, y 33, párrafos quinto, sexto y séptimo y 61 de la Ley Federal de Revocación de Mandato, el cual entró en vigor el dieciocho de marzo del año en curso. En tal sentido, los recurrentes estiman que la autoridad responsable no tiene facultades para determinar la inaplicación de los decretos legislativos emitidos por el Congreso de la Unión en ejercicio de sus facultades constitucionales.
II. La emisión del Decreto por el que se interpreta el Alcance del Concepto de Propaganda Gubernamental, principio de imparcialidad y aplicación de sanciones contenidas en los artículos 449, numeral 1, incisos b), c), d) y e) de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, y 33, párrafos quinto, sexto y séptimo y 61 de la Ley Federal de Revocación de Mandato[14], no constituye una reforma o “modificación fundamental” a la legislación de la materia, sino que constituye un interpretación auténtica para generar certeza en el proceso de revocación de mandato.
Por otra parte, la parte recurrente estima que la autoridad responsable parte de una premisa errónea al considerar que la emisión del Decreto interpretativo emitido por el Congreso de la Unión y publicado en el DOF, representa una modificación fundamental a la LFRM, toda vez que, a su juicio, dicha consideración es inexacta en virtud de que dicho acto interpretativo de las normas generales no constituye una reforma a la ley, sino la atribución de significado de normas preexistentes, vulnerando los derechos y principios previstos en los artículos 1, 6, 7, 14, primer y cuarto párrafo, 16, primer párrafo, 17, segundo párrafo, 29, párrafo segundo, 41, base III, apartado C, párrafo segundo, 72, inciso F, y 133 de la Constitución Federal, en relación con las normas de derechos humanos reconocidas en los artículos 1, 2, 13.1, 19, 23, 24, 27, párrafo segundo, y 29 del Pacto de San José.
Añade que es ilegal lo establecido por la autoridad responsable al señalar que dicho Decreto legislativo no puede ser aplicado en el caso en concreto al considerar que se actualiza la hipótesis prevista en el artículo 105, fracción II, párrafo penúltimo, de la Constitución Federal, toda vez que, de forma errónea, refiere que una interpretación legislativa supone una “modificación fundamental” a la legislación correspondiente.
Por tanto, sostiene que el Decreto no modificó ningún elemento esencial de la LGIPE o de la LFRM, ya que, únicamente cumple con la naturaleza de interpretación, sin modificar su esencia, pues no introduce una nueva figura, no aumenta requisitos, ni altera sustancialmente el contenido original de la norma.
Menciona que la Constitución Federal no exige que una interpretación auténtica del Congreso de la Unión sea emitida noventa días antes del proceso o procesos electorales o de revocación de mandato en los que vaya a aplicarse, por lo que dicha prohibición se refiere a leyes y no decretos de interpretación, los cuales no tienen por objeto modificar o derogar una norma jurídica, sino establecer su sentido acorde con la intención de su creador.
Finalmente, sostiene que el acuerdo controvertido, de forma indebida, establece que el Decreto Interpretativo representa una modificación fundamental a la legislación electoral, toda vez que, a su juicio, es una interpretación accesoria, necesaria y legítima, cuya única finalidad es precisar y dar claridad a los supuestos normativos correspondientes desde su aspecto formal al requerirse establecer, de forma previa a que se resuelvan los procedimientos sancionatorios, qué debe entenderse por “propaganda gubernamental” en el proceso de revocación de mandato y cómo se debe de aplicar este concepto en los procesos electorales locales en curso.
Lo recurrentes refieren que, contrario a lo señalado por la autoridad responsable, la limitante para difundir propaganda gubernamental durante el proceso de revocación de mandato, de conformidad con lo establecido en el artículo 35, fracción IX, numeral 7, párrafo cuarto, de la Constitución Federal y el numeral 33, párrafo quinto, de la LFRM, se refiere únicamente a las campañas de publicidad oficial pagadas con recursos públicos específicos para difundirse en los medios de comunicación social.
Considera que, en lo referente a las cuatro publicaciones denunciadas y que se vinculan con las conferencias de prensa matutina del siete, catorce y diecisiete de marzo de este año, es evidente que las expresiones emitidas en dichos actos constituyen un legítimo ejercicio de transparencia y rendición de cuentas conforme a lo establecido en los artículos 6 y 7 de la Constitución federal.
Estima que la autoridad responsable parte de consideraciones incorrectas debido a que, de las constancias que obran en autos, no existen elementos de pruebas que acrediten, aún de forma indiciaría, que el Presidente de la República participara en la colocación de las publicaciones materia del procedimiento, mismas que presuntamente están alojadas en redes sociales oficiales.
Destaca que la autoridad responsable debió tomar en consideración lo establecido por el artículo 7 de la Ley General de Comunicación Social y 10 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio Fiscal 2022, ya que la restricción para difundir propaganda gubernamental durante el proceso de revocación de mandato se refiere únicamente a las campañas de comunicación social pagadas con recursos públicos y que sea trasmitida en el territorio nacional.
Aunado a ello, consideran que el presente caso se debe resolver aplicando la interpretación auténtica realizada por el Congreso de la Unión en relación con el significado del concepto de “propaganda gubernamental” de conformidad con el contenido del Decreto por el que se interpreta el Alcance del Concepto de Propaganda Gubernamental contenido en la LGIPE y la LFRM, publicado en el DOF el diecisiete de marzo.
IV. La responsable viola lo dispuesto en los artículos 1, 14, 16 y 35, fracción IX, de la CPEUM, por la indebida fundamentación y motivación de su resolución al invocar normas, principios y criterios aplicables a los procesos electorales, cuando el proceso de revocación de mandato no es materia electoral de acuerdo con lo resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación[15], ya que se trata de un mecanismo de participación ciudadana.
Los recurrentes estiman que se viola las garantías de fundamentación y la debida motivación, toda vez que, a su juicio, la autoridad responsable sustenta su determinación en el artículo 41, tercer párrafo, Base III, Apartado C), de la Constitución federal, que determina que, durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental. Señalan que la autoridad responsable parte de una premisa equivocada al pretender fundar y motivar el acto impugnado en los principios aplicables a los procesos electorales.
Finalmente, sostienen que la autoridad responsable es omisa en considerar que el pasado tres de febrero, la SCJN resolvió la acción de inconstitucionalidad 151/2021, en la que determinó que la LFRM no tiene el carácter de electoral.
V. Se transgrede los artículos 14 y 16 de la CPEUM por la indebida motivación de la responsable al concluir que se acredita el peligro en la demora, ya que no se demuestra la forma en la que, las publicaciones materia de la queja, puedan influir en la intensión de la ciudadanía para votar a favor o en contra de su representado durante el proceso de Revocación de Mandato y que con ello se rompa el principio de imparcialidad.
La parte recurrente estima que la medida cautelar dictada por la autoridad responsable no cumple el requisito de procedencia de peligro en la demora, ya que ni el partido quejoso ni la autoridad responsable, aportan pruebas que demuestren que las expresiones vertidas por el Presidente de la República puedan influir en el ánimo de la ciudadanía para votar en un sentido u otro, dentro del proceso de revocación de mandato.
Señala que la autoridad responsable debió realizar un análisis de los hechos denunciados con base en el Decreto Interpretativo, a fin de garantizar el ejercicio pleno de los derechos políticos constitucionales, sin establecer mecanismos prohibitivos injustificados e innecesarios, como el que se pretende establecer al prohibir de forma absoluta realizar o emitir manifestaciones, comentarios, opiniones o señalamientos relacionados con el estado que guarda la administración en curso, lo que resulta inquisitorial, por ser restrictivo del derecho de acceso a la información y rendición de cuentas.
Por último, sostiene que el acuerdo impugnado, no indica la forma en la que las expresiones del Presidente de la República influyen en el sentido en que debe votar la ciudadanía, máxime que a la fecha no se ha declarado que el Presidente de la República haya violentado la normativa electoral durante el proceso de participación ciudadana en curso.
4. Metodología de estudio.
Ahora bien, por la vinculación que guardan los conceptos de agravio anteriormente señalados, su estudio se dividirá en dos apartados: en el primero, se analizarán los argumentos del recurrente relacionados con la supuesta incompetencia de la responsable para pronunciarse sobre la inaplicabilidad del Decreto Interpretativo, así como lo relativo a la calificativa de si su contenido constituye o no una reforma o modificación sustancial a la legislación en la materia (agravios I y II). Mientras que, en el segundo apartado, se analizarán los conceptos de agravio que se relacionan con una supuesta indebida fundamentación y motivación del acuerdo controvertido (agravios III, IV y V).
Sin que dicha metodología le genere perjuicio alguno al recurrente, porque lo trascendente es que se estudien todos sus argumentos[16].
4. Explicación jurídica de la decisión.
4.1 En concepto de esa Sala Superior, los agravios identificados con los numerales I y II se consideran infundados, conforme a lo siguiente:
Devienen infundados, en tanto que el inconforme parte de una premisa equivocada al señalar que fue la Comisión de Quejas la que determinó oficiosamente la inaplicación del Decreto Interpretativo, excediéndose de las atribuciones que la legislación electoral vigente le concede dentro de la instauración e instrucción de los procedimientos administrativos sancionadores.
Por el contrario, del análisis del acuerdo combatido es posible desprender que la determinación de la responsable se ciñó, en un primer momento, a establecer el marco jurídico que actualmente rige al proceso de revocación de mandato. Dentro de este análisis preliminar, la responsable analizó que en la Constitución federal y en la LFRM existe un mandamiento expreso que prohíbe la difusión de propaganda gubernamental durante el plazo que abarca del proceso de revocación de mandato, iniciando con la emisión de la convocatoria respectiva (aprobada el pasado cuadro de febrero) y que culmina con la jornada electiva correspondiente (prevista para llevarse a cabo el próximo domingo diez de abril). De dicha prohibición constitucional quedan excluidas, también por mandato expreso, la difusión de campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos o de salud, así como las necesarias para la protección civil de la población en casos de emergencia.
Acto seguido, la responsable procedió a fijar el alcance y contenido que a la fecha ha venido construyéndose en torno al concepto de propaganda gubernamental, apoyándose en distintos criterios jurisdiccionales que se han adoptado tanto por parte de esta Sala Superior, así como de la Sala Regional Especializada, por ser ambas autoridades jurisdiccionales competentes en el conocimiento y resolución de los asuntos vinculados con infracciones relacionadas a este tópico.
Dentro de este enmarcamiento del contenido y alcance del concepto de propaganda gubernamental, la Comisión de Quejas refirió distintos precedentes judiciales como fue el sostenido por esta Sala Superior en el recurso de revisión del procedimiento especial sancionador SUP-REP-33/2022 y su acumulado, en el que, por ejemplo, se apoyó para encuadrar la metodología que debería de abordarse para el análisis de las manifestaciones y mensajes denunciados, a fin de determinar si son o no susceptibles de configurar, en sede cautelar, la posible emisión de propaganda gubernamental durante el desarrollo del actual proceso de revocación de mandato.
En este mismo análisis, la responsable también se apoyó en la cita de otros criterios jurisdiccionales de esta misma Sala Superior[17], para guiar su análisis sobre el significado y alcance del concepto de propaganda gubernamental y el principio de imparcialidad, a partir de la interpretación sistemática que este Tribunal ha hecho de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que rigen el actual proceso de revocación de mandato.
Ahora bien, fue en este mismo análisis y enmarcamiento del ordenamiento jurídico vigente, que la Comisión de Quejas hizo referencia a la determinación que sostuvo la Sala Regional Especializada —órgano jurisdiccional al que el artículo 475 de la LGIPE le reconoce competencia para resolver sobre el procedimiento especial sancionador—, al resolver el expediente SRE-PSC-33/2022. Apoyándose en el mismo para seguir delimitando el marco jurídico a partir del cual analizó la posible comisión de conductas infractoras relacionadas con la difusión de propaganda gubernamental durante periodo prohibido, como parte del estudio preliminar que se aborda en sede cautelar.
En lo que interesa, la responsable destacó dicho precedente jurisdiccional para orientar el sentido de su determinación sobre los alcances e impacto que el Decreto Interpretativo puede tener en los procesos electorales y participativos que actualmente se encuentran en curso.
Así pues, en primer término, razonó que, aunque la argumentación esgrimida por la Sala Regional Especializada se centró en los procesos electorales locales que actualmente se encuentran en curso, sus consideraciones cobraban también vigencia en el actual proceso de revocación de mandato, en virtud de que esta Sala Superior ha sostenido la homologación de los principios rectores de los procesos electorales a los procesos de democracia directa[18].
En segundo lugar, advirtió que la Sala Regional Especializada había determinado la inaplicación del referido Decreto Interpretativo en los procesos electorales que actualmente se están llevando a cabo en distintas entidades federativas, ya que su publicación y entrada en vigor se habría dado con una antelación menor a la exigida por el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución federal, en el que se prevé que las leyes electorales, federal y locales, deberán promulgarse y publicarse por lo menos 90 días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales.
De este modo, fue que la responsable se apoyó en dicho precedente jurisdiccional para extraer un principio jurídico propuesto por un órgano judicial, como es la Sala Regional Especializada, a fin de zanjar, por un lado, el marco jurídico vigente para el análisis preliminar y en sede cautelar de los hechos denunciados, y así determinar, por otro lado, si el Decreto Interpretativo tenía o no aplicabilidad en el marco de los procesos electorales locales y participativo federal que actualmente se encuentran en curso, con motivo de la tramitación, instrucción y resolución de los procedimientos especiales sancionadores electorales.
A juicio de esta Sala Superior, tal proceder se encuentra ajustado conforme a Derecho, ya que al tratarse de medidas cautelares, no puede perderse de vista que las mismas constituyen instrumentos que puede decretar la autoridad competente —en este caso, la Comisión de Quejas—, a solicitud de parte interesada o de oficio, para conservar la materia del litigio, así como para evitar un grave e irreparable daño a las partes en conflicto o a la sociedad, con motivo de la sustanciación de un procedimiento.
Por tanto, como esta misma Sala Superior lo ha reconocido en otros asuntos[19], las medidas cautelares son resoluciones que se caracterizan, generalmente, por ser accesorias y sumarias. Ya que su finalidad es prever la dilación en el dictado de la resolución definitiva, así como evitar que el perjuicio se vuelva irreparable, asegurando la eficacia de la resolución que se dicte.
En consecuencia, contrario a lo argumentado por el recurrente, se advierte que la razón decisoria que conllevó a la inaplicación del multicitado Decreto Interpretativo derivó de los argumentos jurídico-racionales expuestos por una autoridad jurisdiccional encargada de resolver de fondo los procedimientos especiales sancionadores que se susciten con motivo de infracciones a la normativa electoral y de procesos participativos. Quien, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, determinó, mediante un control de constitucionalidad concreto, inaplicar el referido Decreto para los procesos comiciales que actualmente se encuentran en curso, a partir de la aplicación de los principios rectores de seguridad, certeza y previsibilidad que deben regir en los procesos democráticos de nuestro país. Siendo que, en la especie, tal argumentación cobraba también vigencia tratándose de un proceso participativo como el que actualmente se está desarrollando con motivo de la revocación de mandato para el ejecutivo federal.
Por lo que, se estima válido el que la responsable haya fijado un andamiaje legal y judicial sobre el que elaboró el análisis de las conductas denunciadas, apoyándose en distintos precedentes para la construcción de este marco jurídico aplicable, citando para tal efecto el referido SRE-PSC-33/2022, así como otros tantos de esta Sala Superior, los cuales han contribuido a que en este, como en otros casos, las autoridades administrativas y judiciales, tanto locales como del ámbito federal, puedan guiar el sentido de sus determinaciones.
Sobre este punto, también resulta orientador el criterio sostenido por la Segunda Sala de la SCJN, en su tesis 2a. CXII/2016 (10a.), de rubro “PRECEDENTES JURISDICCIONALES. PARA DETERMINAR SU APLICACIÓN Y ALCANCE, DEBE ATENDERSE A SU RAZÓN DECISORIA”, en el que abordó la forma de determinar la correcta aplicación y alcance de los precedentes jurisdiccionales, estableciendo que es necesario diferenciar entre las razones propiamente decisorias del asunto y las que son utilizadas únicamente para complementar la resolución jurisdiccional secundaria.
Siendo que, en el caso que ahora nos ocupa, se considera que los criterios jurisdiccionales que guiaron la determinación de la responsable guardan el carácter de accesorios, porque los mismos constituyeron, precisamente, enfoques hermenéuticos sobre el dispositivo constitucional que prohíbe la difusión de propaganda gubernamental durante el proceso de revocación de mandato.
También resultan infundados los motivos de agravio relativos a que la autoridad responsable parte de una premisa errónea al considerar que la emisión del Decreto Interpretativo constituye una reforma o “modificación fundamental” a la legislación de la materia, cuando, desde la perspectiva de la parte recurrente, constituye una interpretación auténtica para generar certeza en el proceso de revocación de mandato actualmente en curso.
Por lo que también devienen infundados los argumentos relacionados con la presunta ilegalidad de la determinación combatida, respecto a que el Decreto Interpretativo no puede ser aplicado al caso concreto por considerar que se actualiza la hipótesis prevista en el artículo 105, fracción II, párrafo penúltimo de la Constitución federal.
Además, los recurrentes argumentan que el artículo 72, inciso f) de la Constitución federal faculta al Congreso de la Unión a realizar la interpretación auténtica de la norma, tal y como ocurrió con la emisión del Decreto en comento, cuya finalidad fue determinar en qué consiste el concepto “propaganda gubernamental”, contenido en los artículos 449, numeral 1, incisos c), d) y e) de la LGIPE y 33, párrafo quinto de la LFRM.
Señalan además que no asiste la razón a la responsable cuando afirma la existencia de un impedimento constitucional temporal para aplicar al caso concreto el Decreto Interpretativo, respecto a que no se promulgó y publicó con la anticipación requerida por la Constitución federal para ese efecto.
Al respecto, para esta Sala Superior, como lo consideró la Comisión de Quejas, el mencionado Decreto Interpretativo resulta inaplicable al caso que se analiza, como se explica a continuación. [20]
En primer término, constituye un hecho notorio para esta Sala Superior que el pasado diecisiete de marzo se publicó en el DOF el “Decreto por el que se interpreta el alcance del concepto de propaganda gubernamental, principio de imparcialidad y aplicación de sanciones contenidas en los artículos 449, numeral 1, incisos b), c), d) y e) de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, y 33, párrafos quinto, sexto y séptimo y 61 de la Ley Federal de Revocación de Mandato”, el cual entró en vigor al día siguiente, en términos de su artículo único transitorio.
En segundo lugar, conviene precisar que de conformidad con el Dictamen[21] que se sometió a discusión y votación durante la sesión del Senado de la República, del pasado diecisiete de marzo, la emisión del referido Decreto Interpretativo obedeció a que, entre otras cosas:
“Es indispensable que el Poder Legislativo realice la interpretación solicitada debido a la presencia de criterios contradictorios utilizados por el Tribunal electoral del Poder Judicial de la Federación respecto de las normas mencionadas en casos concretos. Preocupan fundamentalmente aquellos criterios que han ignorado el significado que el Constituyente y el Poder Legislativo dieron a determinados conceptos: que han actualizado consecuencias no previstas en la norma por interpretaciones extensivas; que han determinado límites al ejercicio de derechos humanos no establecidos en la norma jurídica; que han determinado la aplicación de sanciones por analogía, tasando montos, ordenando su aplicación a autoridades no competentes y reconociendo la adopción de medidas cautelares no previstas en ninguna ley, y los que, además, contravienen los principios de legalidad y seguridad jurídica que deben guiar la actuación de toda autoridad” (sic)
Es decir, que con la emisión del Decreto Interpretativo el legislador pretendió definir, con carácter vinculatorio, la correcta interpretación jurídica del concepto de “propaganda gubernamental”, ante lo que identificó como una desviación del concepto originalmente previsto en las normas jurídicas que hacen alusión a la misma. Para ello, el Congreso de la Unión hizo uso de su facultad para interpretar leyes, prevista en el artículo 72, inciso f), de la Constitución federal, a fin de establecer una “interpretación auténtica”[22] sobre el alcance de dicho concepto para su correcta aplicación en la LFRM (en lo relativo a la prohibición de difusión de propaganda gubernamental durante el tiempo que comprende el proceso de revocación de mandato), así como en la LGIPE (en lo relativo a las infracciones electorales que pueden cometer las autoridades y/o personas servidoras públicas por la difusión de propaganda gubernamental).
Establecido lo anterior, esta Sala Superior, como máximo tribunal en materia electoral, está obligado a analizar el contenido y alcance del citado Decreto, a fin de pronunciarse sobre su correcta aplicación dentro del marco jurídico que rige los procesos comiciales y participativos que actualmente están en curso, pues con ello podrá garantizarse, tanto a justiciables como a las autoridades competentes, la certeza y seguridad jurídica de la que debe estar revestido todo proceso democrático.
Así pues, un ejercicio de interpretación auténtica de preceptos legales constituye una atribución sustancialmente distinta a la facultad de modificación y reforma que tiene encomendado el Poder Legislativo, sin perjuicio de que para ambos procesos se siga un idéntico trámite legislativo[23]. En ese sentido, la naturaleza del proceso interpretativo exige que su resultado no exceda ni transgreda el contenido de la norma que se desea interpretar, ya que lo único que se busca es, precisamente, que el legislador opte por alguna de las alternativas interpretativas jurídicamente viables contenidas en el texto que analiza.
Por ello, para llevar a cabo una correcta interpretación de la norma original no puede sustraerse de manera aislada su contenido, sino que debe partir de una concepción sistémica de la norma, entendiéndola como parte de un sistema normativo más amplio y en el que se encuentra inserta.
Bajo estas premisas, para la SCJN, la interpretación auténtica de textos legales tiene, por tanto, dos limitaciones claras: “a) Las posibilidades semánticas del texto tomado de manera aislada, elaborando una serie de alternativas jurídicamente viables para el texto a interpretar, y b) estas posibilidades iniciales pero contrastadas con el sentido sistémico del orden jurídico a aplicar para el caso concreto, tomando en cuenta no solamente las normas que se encuentran en una posición normativa horizontal a la norma interpretada (i.e. artículos del mismo código en el cual se encuentra el artículo a interpretar), sino también aquellas normas relevantes de jerarquía superior o vertical (i.e. Constitución Local y Federal), y aquellos principios y valores expresados en éstas, tanto de manera explícita como implícita, establecidos por la jurisprudencia del máximo órgano encargado de la interpretación del orden jurídico nacional”[24].
Retomando el análisis del contenido del Decreto Interpretativo, también debe considerarse que la prohibición general de difusión de propaganda gubernamental durante el periodo de revocación de mandato se incrusta dentro de un mandato constitucional previsto en su artículo 35, fracción IX, apartado 7º[25]. Por lo que al acudir al texto de este dispositivo constitucional se advierte que se trata de una orden dirigida a los distintos entes de gobierno y autoridades, incluyendo a los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias, las entidades de la administración pública y cualquier otro ente de gobierno, y dentro de cuya configuración el constituyente permanente solo estableció tres excepciones que autorizan la difusión de este tipo de propaganda, léase: cuando se trate de información relativa a los servicios educativos, de salud y/o protección civil. Disposición constitucional que se recoge, sin variación alguna, en el artículo 33, párrafos sexto y séptimo, de la LFRM.[26]
Lo anterior es importante, ya que el Decreto que aquí se analiza propone incluir, dentro del significado interpretativo propuesto, dos nuevas excepciones a la prohibición de difusión de propaganda gubernamental que no está comprendida ni por el texto constitucional ni por el texto que pretende interpretar. A saber:
No constituyen propaganda gubernamental las expresiones de las personas servidoras públicas, las cuales se encuentran sujetas a los límites establecidos en las leyes aplicables.
Tampoco constituye propaganda gubernamental la información de interés público, conforme al artículo 3, fracción XII, de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, que debe ser difundida bajo cualquier formato por las personas servidoras públicas.
De lo anterior, este órgano jurisdiccional estima que al pretender hacer una “interpretación auténtica” del concepto de propaganda gubernamental, el legislador transgredió los dos límites que la jurisprudencia de la SCJN ha establecido para esta acción legislativa.
El primero, porque el término “propaganda gubernamental” no presenta, desde el punto de vista estrictamente semántico, alguna duda que sea necesario disipar en torno a quién puede emitirla, pues desde el propio texto constitucional se lee de manera clara y expresa que se trata de un mandato dirigido a servidores públicos y autoridades de cualquier orden de gobierno, incluyendo cualquier poder público, órgano autónomo, dependencia, entidad de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, sin introducir distinción alguna como son las denominadas “expresiones de las personas servidoras públicas” que invoca el Decreto Interpretativo.[27]
El segundo límite se trastoca cuando el legislador propone desvirtuar el mandato recogido por la propia Constitución en su artículo 35, fracción IX, apartado 7º, el cual, como ya se evidenció, no reconoce que la propaganda gubernamental pueda ser difundida durante la revocación de mandato en atención a la fuente de la cual emana –personas servidoras públicas– o el contenido de dicha propaganda –que el Decreto denomina como “información de interés público”–, que no se incruste en alguna de las tres excepciones constitucionalmente previstas (educación, salud y protección civil en casos de emergencia).
En este sentido, esta Sala Superior advierte que, contrario a lo que se señala en el Decreto Interpretativo, lo realizado por el legislador no fue un mero ejercicio de interpretación que buscara aclarar el sentido de los textos legislativos que cita, sino introducir en el marco jurídico vigente nuevas reglas de excepción en materia de propaganda gubernamental, introduciendo dos nuevos supuestos normativos que se desea que no sean considerados como tal. Y que, además, busca que comiencen a aplicarse estas nuevas excepciones de manera inmediata, para que tengan un impacto diferenciado en los procesos electorales locales y participativo federal que actualmente se encuentran en curso.
Sin embargo, a pesar de la voluntad del legislador ordinario por introducir nuevos supuestos normativos de excepción a las reglas electorales vigentes, no puede perderse de vista que el Constituyente Permanente fijó un andamiaje para los procesos democráticos buscando evitar, precisamente, la alteración espontánea del marco jurídico que los rige. Este blindaje se encuentra previsto en el artículo 105, fracción II de la Constitución federal que establece, en su penúltimo párrafo, que las leyes electorales (federal y locales) deben promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá́ haber modificaciones legales fundamentales.
La jurisprudencia de la SCJN ha reconocido que las modificaciones legales fundamentales, para efectos de esa disposición constitucional, son aquellas que tienen por objeto, efecto o consecuencia, producir en las bases, reglas o algún otro elemento rector del proceso electoral, una alteración al marco jurídico aplicable a dicho proceso, a través de la cual se otorgue, modifique o elimine algún derecho u obligación de hacer, de no hacer o de dar, para cualquiera de los actores políticos, incluyendo a las autoridades electorales.[28]
Bajo esta premisa, esta Sala Superior considera que el Decreto Interpretativo, al haber excedido los límites que la jurisprudencia de la SCJN impone a la facultad interpretativa reservada al Congreso federal, constituye materialmente una modificación fundamental al marco jurídico vigente y con el que dieron inicio los procesos electorales locales y de revocación de mandato actualmente en curso. Motivo por el cual resulta aplicable la regla constitucional prevista en el citado artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, a fin de que, sin cuestionar o pronunciarse sobre la constitucionalidad del referido Decreto, se inapliquen los supuestos normativos introducidos por el legislador hasta en tanto concluyan los procesos comiciales que ya se encuentran en marcha, lo que incluye a las controversias que surjan en el desarrollo del actual proceso, ya sea en sede cautelar o en el análisis de fondo.
Similares consideraciones fueron sostenidas por esta misma Sala Superior, al resolver los recursos de revisión del procedimiento especial sancionador SUP-REP-96/2022, así como SUP-REP-151/2022 y sus acumulados.
Conforme a lo expuesto, como se adelantó, resultan infundados los motivos de agravio que han sido materia de análisis.
4.2 En concepto de esa Sala Superior, los agravios identificados con los numerales III, IV y V se consideran infundados e inoperantes, conforme a lo siguiente:
Con relación al motivo de inconformidad identificado en el tercer agravio, se estima infundado, porque los recurrentes parten del supuesto inexacto de que la prohibición para difundir propaganda gubernamental durante el proceso de revocación de mandato se refiere únicamente a las campañas de publicidad oficial pagadas con recursos públicos; sin embargo, la prohibición prevista en el artículo 35, fracción IX, párrafo segundo, apartado 7o., cuarto párrafo, de la Constitución federal, abarca todo tipo de propaganda gubernamental, emitida por cualquier ente de gobierno o servidor público, salvo las excepciones expresamente señaladas en la previsión constitucional mencionada.
En efecto, el mencionado artículo 35 constitucional establece que, en el proceso de revocación de mandato del Presidente de la República, queda prohibido el uso de recursos públicos con fines de promoción y propaganda relacionados con los procesos de revocación de mandato.
Mandato que también se recoge en el artículo 37 de los Lineamientos del INE para la organización de la Revocación de Mandato se indica que queda prohibido el uso de recursos públicos con fines de promoción y propaganda relacionados con la revocación de mandato.
En este sentido, la revocación de mandato representa un instrumento de participación, por el que, mediante un proceso de votación democrático y transparente, se somete a consideración de la ciudadanía, la decisión para determinar la conclusión anticipada en el desempeño del cargo de la persona titular de la Presidencia de la República, a partir de la pérdida de confianza.
Lo anterior, en el entendido que, con base en los principios reconocidos, el desarrollo de este mecanismo debe encontrarse libre de influencia y coacción indebida de todo tipo que pueda desvirtuar o inhibir la libre expresión de la voluntad de las y los electores, quienes deberán poder formarse una opinión de manera independiente, libres de toda violencia, amenaza de violencia, presión o manipulación de cualquier tipo.
En ese contexto, el constituyente permanente ordenó la suspensión de la difusión de propaganda gubernamental durante el tiempo que comprende el proceso de revocación de mandato, desde la convocatoria y hasta la conclusión de la jornada, con excepción de:[29]
Las campañas información de las autoridades electorales.
Las relativas a servicios educativos y de salud.
Las necesarias para la protección civil en casos de emergencia.
Así, resulta aplicable, en la medida que interpreta excepciones similares en el caso de propaganda gubernamental durante procesos electorales, la jurisprudencia 18/2011, de rubro PROPAGANDA GUBERNAMENTAL. LOS SUPUESTOS DE EXCEPCIÓN A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 41, BASE III, APARTADO C, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, DEBEN CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE EQUIDAD E IMPARCIALIDAD.[30]
En dicho criterio jurisprudencial, la Sala Superior sostuvo que la restricción a la difusión en medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental durante las campañas electorales tiene como fin evitar que los entes públicos puedan influir en las preferencias electorales de los ciudadanos y, en consecuencia, los supuestos de excepción deben cumplir con los principios de equidad e imparcialidad, dado que de ninguna manera pueden considerarse como exentos de cumplir con la normativa constitucional y legal en la materia.[31]
Ahora bien, en la sentencia dictada en el expediente SUP-REP-37/2022, esta Sala Superior sostuvo que el alcance de la prohibición constitucional de referencia, la cual establece que se actualicen los aspectos siguientes:
a) Se difundiera propaganda gubernamental.
b) Que la propaganda de referencia no encuadre en los supuestos constitucionales de excepción.
c) Su difusión se lleve a cabo durante el periodo comprendido entre la convocatoria y hasta la jornada de la revocación de mandato.
En ese sentido, se expuso lo que debía entenderse como “propaganda gubernamental” en el contexto de la disposición constitucional de referencia, por lo que si la prohibición aludida se dirigía a impedir la exposición de información ajena a la que difunde el INE, para que no incida en la decisión de la ciudadanía y garantizarle las condiciones para que cuente con elementos objetivos e imparciales para reflexionar el sentido de su voto, resultaba evidente que esta debía entenderse en su acepción más común.
De ahí que tampoco le asista la razón a los recurrentes cuando aducen que la responsable debió tomar en cuenta lo previsto en el artículo 7 la Ley General de Comunicación Social y 10 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2022, ya que la prohibición para difundir propaganda gubernamental durante el proceso de revocación de mandato se refiere únicamente a las campañas pagadas con recursos públicos y difundida solo en territorio nacional. Sin embargo, tal y como se expuso en párrafos precedentes, la prohibición constitucional de referencia, abarca todo tipo de propaganda gubernamental, emitida por cualquier ente de gobierno o servidor público, con independencia del medio en que se difunda, salvo las excepciones expresamente señaladas en la previsión constitucional mencionada.
Máxime que el objeto de la norma constitucional se dirige a garantizar a la ciudadanía las condiciones para que en los procesos de revocación de mandato pueda emitir una decisión personal y libre, a partir de información imparcial y objetiva que se difunda por la autoridad encargada de la organización del procedimiento.
Por otra parte, se estiman inoperantes los agravios relativos a que, en lo referente a las cuatro publicaciones denunciadas, que se vinculan con las conferencias de prensa matutina del siete, catorce, quince y diecisiete de marzo del año en curso, constituyen un legítimo ejercicio de transparencia y rendición de cuentas.
Dicha calificativa radica en que las partes recurrentes no controvierten lo aducido por la responsable respecto a que en las publicaciones denunciadas se hizo referencia a distintos logros del gobierno, mediante síntesis de las conferencias del presidente, en las que se advirtieron referencias a temas relacionados con sistema de seguridad, de obra pública, estímulos fiscales e inversiones públicas, por lo que se consideró que se encuadraba dentro de la categoría de propaganda gubernamental.
La autoridad responsable mencionó que, en la conferencia de prensa del jueves diecisiete de marzo, se expusieron temas relativos a que por nueve meses se mantuvo a la baja el delito de homicidio doloso; los delitos del fuero federal, como fiscales, financieros, contra la salud y relacionados con armas de fuego y explosivos disminuyeron; que en febrero de la presente anualidad disminuyó el feminicidio y la violencia familiar; así, como el combate al narcotráfico, donde se ha decomisado marihuana, amapola, cocaína, metanfetaminas, entre otros.
Refirió que, en la conferencia de prensa del quince de marzo, se aludieron temas como el programa de #MejoramientoUrbano; la generación de espacios para la recreación de la población; así como más de dos millones de metros cuadros construidos en canchas de futbol, basquetbol, voleibol, béisbol, natación, entre otros y espacios deportivos. También se aludió de la construcción de 751 obras, más de 190 mil viviendas, más de 27 mil escrituras, así como más de 300 mil empleos.
Por otra parte, señaló que, en la conferencia de prensa del catorce de marzo, se habló de temas como el Programa de Mejoramiento Urbano a cargo de la SEDATU[32], con el cual esta administración ha construido 158 espacios con uso deportivo en 93 municipios de 21 estados; el beneficio hasta del dieciocho de marzo de la presente anualidad para los consumidores con un estímulo fiscal de 100% en el pago IEPS para la gasolina y la rehabilitación de 2500 km de vías férreas en el sureste mexicano, para trenes de pasajeros y carga, así como la inversión en el plan de modernización de hidroeléctricas.
Concluyó que, en la conferencia de prensa del siete de marzo, se abordaron temas como el programa de entrega gratuita de fertilizantes, el cual beneficiará a más de 700 mil pequeños agricultores de 9 estados de la República con la entrega de 352 toneladas; el beneficio hasta el once de marzo del año en curso, para los consumidores con un estímulo fiscal para la gasolina.
Por otra parte, la autoridad responsable consideró procedente el dictado de medidas cautelares, en su vertiente de tutela preventiva, ya que, en el caso del Presidente de la República al ser el encargado de ejecutar las políticas públicas aprobadas por el Poder Legislativo y de los asuntos del orden administrativo federal o nacional, tiene un especial deber de cuidado respecto de las expresiones que emite y que puedan derivar en una afectación de los principios de imparcialidad, neutralidad o disposiciones vinculadas con el proceso de revocación de mandato.
Destacó que, se tuvo presente al resolver diversos precedentes como el SUP-REP-202/2022, SUP-REP-496/2021 y acumulados, entre otros; en los cuales se observaba que, en reiteradas ocasiones el Presidente de la República ha desplegado conductas consideradas preliminarmente ilegales, que han derivado en el dictado de medidas cautelares en su vertiente de tutela preventiva, por medio de las cuales se ordenó al servidor público denunciado, conducirse con mesura al momento de emitir comentarios, opiniones o señalamientos que pudieran incidir en la formación de un voto libre de la ciudadanía en el contexto de procesos democráticos, ya sean electivos o participativos, así como mantenerse dentro de los límites de la Constitución federal.
A partir de lo expuesto, para esta Sala Superior, lo inoperante de los motivos de disenso deriva, por una parte, de que la parte recurrente no controvierte frontalmente las consideraciones por las que, a partir de un análisis preliminar, la Comisión de Quejas determinó que los hechos denunciados pudieran ser contrarios a las disposiciones constitucionales y legales, debido a que, aparentemente, se está en presencia de la promoción indebida del proceso de revocación de mandato.
Aunado a lo anterior, los planteamientos que formula la parte recurrente rebasan la naturaleza del análisis preliminar a efecto de determinar si procede o no conceder una medida cautelar, porque corresponden al análisis de fondo de la queja, momento en el cual se determinará si las publicaciones denunciadas constituyen o no infracciones a la normativa sobre la prohibición de difundir propaganda gubernamental en el proceso de revocación de mandato y si corresponde a un ejercicio sobre transparencia y rendición de cuentas; de ahí también la inoperancia de tales argumentos.
Por otra parte, se desestiman los agravios relativos a que no existían elementos de prueba que acreditaran, aún de forma indiciaría, que el Presidente de la República participó en la colocación de las publicaciones denunciadas, ya que el Titular del Ejecutivo Federal al ser, en términos generales, el encargado de ejecutar las políticas públicas aprobadas por el Poder Legislativo y de los asuntos del orden administrativo federal o nacional, tiene una presencia protagónica en el marco histórico-social mexicano y dispone de un poder de mando respecto de los recursos financieros, materiales y humanos de la administración pública, por lo que tiene un especial deber de cuidado respecto de las expresiones que emite y que puedan derivar en una afectación de los principios de imparcialidad, neutralidad o disposiciones vinculadas con el proceso de revocación de mandato[33].
Máxime que debe observarse en todo momento, el ámbito y la naturaleza de los poderes públicos a los que pertenecen los servidores como un elemento relevante para observar el especial deber de cuidado que con motivo de sus funciones debe ser observado por cada persona del servicio público.
Sobre los argumentos que hacen valer los recurrentes en el agravio IV, a juicio de esta Sala Superior también resultan infundados en razón de que si bien el proceso de revocación de mandato no se trata como tal de un proceso electoral ordinario, en el que se eligen a las personas que deberán ocupar puestos de elección popular; lo cierto es que se trata de un proceso comicial en el que fue voluntad tanto del constituyente, como del legislador ordinario limitar expresamente el uso de recursos públicos para la recolección de firmas, así como para fines de promoción y propaganda relacionados con los procesos de revocación de mandato, conforme a lo dispuesto por el referido artículo 35, fracción IX, párrafo séptimo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
Por tanto, en el artículo 33 de la LFRM, se establece una regla expresa respecto de la prohibición de difundir propaganda gubernamental desde que se emita la convocatoria hasta la conclusión de la jornada de votación, de donde se observa la vigencia jurídica de los principios de imparcialidad y neutralidad, que buscan sustancialmente evitar el uso de recursos públicos en la promoción de dicho ejercicio democrático[34].
De ahí que se considere que en el procedimiento de revocación de mandato exista la prohibición sobre la difusión de propaganda gubernamental, máxime cuando ello podría incidir en un proceso democrático cuya organización corresponde al INE, autoridad que, además, es competente para conocer de la comisión de ilícitos con motivo de la difusión de cualquier tipo de propaganda gubernamental tendente a incidir en los procedimientos democráticos como son los electorales y los de democracia directa como la consulta popular.
Además, la definición que la Sala Superior ha realizado de lo que se debe entender por propaganda gubernamental no está exclusivamente referida a la materia electoral, sino al ámbito especial propio de la naturaleza de ese tipo de propaganda, es decir, la definición y alcance de la conceptualización de la propaganda gubernamental refiere a la calidad y cualidad que debe reunir esa forma de comunicación.
Por tanto, se estima que los recurrentes citan de manera descontextualizada lo señalado por la SCJN en cuanto a que supuestamente se indicó que se trata de un ejercicio que no es electoral, pues ello fue señalado por ese Alto Tribunal (a propósito del diseño legal de la figura de revocación de mandato), en el sentido únicamente de que no representa un ejercicio de ratificación de mandato, sino de revocación del mismo, lo que evita justamente que tenga alguna incidencia en la equidad de los procesos electorales partidistas, sin que ello implique su exclusión en la aplicación y vigencia del marco constitucional y legal antes referido, aspecto que ya fue analizado por este órgano colegiado en los recursos de revisión del procedimiento especial sancionador SUP-REP-20/2022 y acumulados, así como SUP-REP-37/2022.
Finalmente, también se consideran infundados las alegaciones hechas valer en el punto de agravio V, porque para la prohibición establecida en el artículo 35, fracción IX, párrafo segundo, apartado 7o., párrafo cuarto, de la Constitución federal, basta con acreditarse la difusión de propaganda gubernamental dentro del periodo comprendido entre la convocatoria y hasta la conclusión de la jornada, sin que se exija la presencia de alusiones vinculadas con el proceso de revocación de mandato.
Por ende, tratándose del periodo comprendido desde la expedición de la convocatorio hasta la jornada de la revocación de mandato, como se ha precisado, existe una prohibición dirigida a cualquier ente de gobierno —los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno—y a las servidoras y los servidores públicos de difundir propaganda gubernamental, pero sólo durante ese periodo, con la finalidad de que no se afecten las condiciones bajo las que debe celebrarse el procedimiento democrático.
En ese sentido, se evidencia que la calidad del sujeto que comete la infracción de difundir propaganda gubernamental en el periodo comprendido desde la expedición de la convocatoria hasta la jornada de la revocación de mandato resulta un elemento fundamental, ya que esa prohibición se dirige a sujetos específicos. El otro aspecto fundamental es el periodo en que rige la prohibición, debido a que impone un deber reforzado para evitar influencias indebidas en el ánimo de la ciudadanía.
En esa lógica argumentativa, resulta evidente que no es necesario acreditar algún elemento de intencionalidad de influir en el ánimo de la ciudadanía, sino que se está en presencia de una prohibición temporal de no difusión de propaganda gubernamental, por lo que resulta que al ser exigible únicamente que se tenga por acreditado, en el dictado de una medida cautelar los elementos propios de la propaganda gubernamental y el periodo de difusión, en apariencia del buen derecho y de forma preliminar, se considera ajustado a derecho el dictado de la medida cautelar, sin que sea necesario acreditar un elemento volitivo de influencia indebida.[35]
Aunado a lo anterior, el cumplimiento textual de la Norma Constitucional no puede considerarse como un acto de censura previa, pues no se está limitando la posibilidad de difundir propaganda gubernamental en absoluto, sino atendiendo al marco constitucional aplicable, en términos de lo establecido en la tesis XII/2009 de rubro: “CENSURA PREVIA. EXISTE CUANDO LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA SUJETA, DE MANERA ANTICIPADA, LAS EXPRESIONES QUE SE HACEN EN LA PROPAGANDA POLÍTICA, A UNA RESTRICCIÓN DISTINTA A LAS PREVISTAS EN EL ORDEN CONSTITUCIONAL Y LEGAL.”[36]
En efecto, de conformidad con dicha tesis, el ejercicio del derecho a la libertad de expresión no es absoluto, tiene límites reconocidos en el propio orden constitucional y legal, en el caso de la revocación de mandato, según lo previsto en el artículo 35, fracción IX, de la Constitución federal, a saber: -durante el tiempo que comprende el proceso de revocación de mandato, desde la convocatoria y hasta la conclusión de la jornada- deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación de toda propaganda gubernamental de cualquier orden de gobierno, salvo aquellas que tengan como fin difundir campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a los servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia.
Por tanto, siguiendo dicho criterio, las autoridades administrativas sólo pueden limitar dicho derecho en estricto apego a lo previsto en la Constitución, como sucedió en el caso, de ahí que se considere que no les asiste la razón a los recurrentes en cuanto a que el acuerdo impugnado configura un acto de censura previa, ya que la responsable constriñó su determinación a los supuestos y excepciones previstas constitucionalmente.
Por último, se estima inoperante el agravio relativo a que la autoridad responsable debió realizar un análisis de los hechos denunciados con base en el Decreto Interpretativo, ya que, como se ha expuesto en la parte considerativa de esta sentencia, dicho ordenamiento resulta inaplicable.
En consecuencia, ante lo infundado e inoperante de los motivos de inconformidad, procede confirmar el acuerdo controvertido.
Por lo expuesto y fundado, se
RESUELVE:
ÚNICO. Se confirma el acuerdo controvertido.
Notifíquese en términos de ley.
En su oportunidad, devuélvanse los documentos respectivos, y archívese el asunto como total y definitivamente concluido.
Así, por mayoría de votos, lo resolvieron las Magistradas y los Magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con los votos en contra de la Magistrada Mónica Aralí Soto Fregoso y del Magistrado José Luis Vargas Valdez, quienes emiten voto particular, ante el Secretario General de Acuerdos que autoriza y da fe, así como de que la presente sentencia se firma de manera electrónica.
Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.
VOTO PARTICULAR CONJUNTO QUE FORMULAN LA MAGISTRADA MÓNICA ARALÍ SOTO FREGOSO Y EL MAGISTRADO JOSÉ LUIS VARGA VALDEZ, EN LA RESOLUCIÓN DICTADA EN EL RECURSO DE REVISIÓN DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR SUP-REP-108/2022.[37]
Con la debida consideración de la Magistrada y los Magistrados que integran el Pleno de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, formulamos VOTO PARTICULAR en relación con el asunto en comento.
Introducción.
Lo anterior por que aun cuando compartimos que se debe confirmar el acuerdo ACQyD-INE-47/2022 emitido por la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral en el que se declaró procedente el dictado de medidas cautelares en contra del Titular del Ejecutivo Federal, con motivo de la difusión de presunta propaganda gubernamental en periodo prohibido en el marco del proceso de revocación de mandato actualmente en curso, nos apartamos del análisis que se realiza sobre los conceptos de agravios relacionados con la inaplicación del “Decreto por el que es interpreta el alcance del concepto de propaganda gubernamental principio de imparcialidad y aplicación de sanciones contenidas en los artículos 449, numeral 1, incisos b), c), d) y e) de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, y 33, párrafos quinto, sexto y séptimo y 61 de la Ley Federal de Revocación de Mandato”.
II. RAZONES DEL DISENSO.
Lo anterior, porque consideramos que en relación a los motivos de inconformidad identificados con los agravios primero y segundo, relativos a que la autoridad electoral administrativa carece de atribuciones para declarar la inaplicación de un Decreto legislativo expedido por el Congreso de la Unión, y que el referido Decreto por el que se interpreta el alcance del concepto de propaganda gubernamental, principio de imparcialidad y aplicación de sanciones no constituye una reforma o “modificación fundamental” a la legislación de la materia, se deben estimar infundados, en razón de que, con independencia de que la autoridad responsable, haya hecho mención a la sentencia emitida por la Sala Regional Especializada de este Tribunal identificada con la clave SRE-PSC-33/2022, a fin de señalar que el ejercicio de interpretación legislativa no podía ser válidamente aplicado al tratarse de una modificación fundamental al marco normativo una vez que han iniciado los procesos electorales en los que tiene aplicación, en términos del artículo 105 constitucional, lo cierto es que señaló, en principio, que en el presente caso no se aplicaría el citado Decreto, ya que el análisis del caso en la instancia cautelar, debía regir la normativa expuesta en el apartado correspondiente del acuerdo impugnado, porque las conductas denunciadas se había realizado con anterioridad a la publicación y entrada en vigor del referido Decreto, esto es, antes del dieciocho de marzo de este año[38], criterio que compartimos.
Por tanto, fue conforme a derecho que la responsable haya determinado que el presente asunto debía de analizarse a la luz de los parámetros fijados en la normativa vigente al momento en que ocurrieron los hechos denunciados, consistentes en publicaciones difundidas en diversos vínculos electrónicos del gobierno federal, en donde se hizo referencia a distintos logros de este gobierno, mediante síntesis de las conferencias del presidente de los días siete, catorce, quince y diecisiete de marzo pasado, esto es, antes de la entrada en vigor de dicho Decreto.
Es por ello, que hizo mención del marco normativo constitucional, legal y reglamentario aplicable a la revocación del mandato en el tiempo en que sucedieron los hechos, tal y como es el artículo 35, fracción IX, numeral 7 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 33, párrafo quinto de la Ley Federal de Revocación de Mandato, así como 38 de los Lineamientos del Instituto Nacional Electoral para la organización de la revocación de mandato
Lo anterior, para señalar que de dicha normativa se desprendía la existencia de la prohibición de difusión de propaganda gubernamental, independientemente de su contenido, por cualquier medio, durante el procedimiento de revocación del mandato, en concreto desde la emisión de la convocatoria y hasta la conclusión de la jornada de votación, con excepción de la información relativa a servicios educativos y de salud, o la necesaria para la protección civil en casos de emergencia.
Por tanto, la autoridad responsable actuó en instancia cautelar con base en las probanzas e indicios respecto de los hechos denunciados y el sistema normativo aplicable en la época en que sucedieron los hechos, atendiendo a los principios y valores que informan dicho sistema en torno a la prohibición constitucional y legal de difundir propaganda electoral[39].
En ese sentido, se considera que el análisis del actuar de dicha autoridad debía ceñirse a los elementos con que contaba al momento de emitir la resolución respectiva, máxime que esta se circunscribe a determinar la procedencia de las medidas cautelares solicitadas y no a la determinación sobre si las normas aplicables al caso fueron efectivamente vulneradas por las conductas denunciadas.
Es por ello que no le asistía la razón a los recurrentes sobre que la autoridad electoral administrativa carece de atribuciones para declarar la inaplicación de un Decreto legislativo y que la interpretación realizada no constituía una reforma o “modificación fundamental” a la legislación de la materia, ya que el análisis respectivo debe realizarse atendiendo a las circunstancias que la autoridad responsable debía considerar para efectos de determinar si resultaban procedentes las medidas cautelares, específicamente, si se tenían por cumplidos los elementos que esta Sala Superior ha definido para dictar dichas medidas: La existencia de una posible violación a un derecho o principio tutelado, y el peligro en la demora.
Ante ello, la autoridad realizó el análisis preliminar necesario en relación con los principios que tutelan la prohibición constitucional de difundir propaganda gubernamental en periodo prohibido por la revocación de mandato y el peligro de un daño a dichos principios como bienes jurídicamente tutelados, sin que para ello fuera necesaria una determinación de fondo que implicara la subsunción de la conducta a la norma supuestamente conculcada.
Por tanto, la definición sobre si los hechos denunciados constituyen difusión de propaganda gubernamental en periodo prohibido corresponde a la determinación de fondo que en su momento emita la autoridad electoral, y no a un análisis preliminar, propio de las medidas cautelares, ya que éste se efectuó de acuerdo con los elementos probatorios contenidos en el expediente, las normas vigentes al momento de los actos o hechos denunciados.
En ese contexto es que diferimos sobre la decisión mayoritaria de pronunciarse sobre la inaplicación del decreto de interpretación auténtica.
Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdo, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.
Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdo, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.