RECURSO DE REVISIÓN DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR
EXPEDIENTE: SUP-REP-130/2019
RECURRENTE: MOVIMIENTO CIUDADANO
autoridad responsable: Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral del Instituto Nacional Electoral
MAGISTRADO PONENTE: FELIPE ALFREDO FUENTES BARRERA
secretariO: PEDRO ANTONIO PADILLA MARTÍNEZ
Ciudad de México, veintitrés de octubre de dos mil diecinueve.
Sentencia de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que confirma el acuerdo emitido por la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral del Instituto Nacional Electoral, que resolvió desechar las denuncias presentadas por Movimiento Ciudadano y el Partido Acción Nacional, al considerar que no existieron los elementos mínimos que permitieran demostrar, siquiera de manera indiciaria, la existencia de las infracciones materia de las denuncias.
ANTECEDENTES
1. Evento del Gobierno Federal. El dos de marzo de dos mil diecinueve[1], el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos asistió a la ciudad de Chihuahua, con motivo de un evento del Gobierno Federal en el que, entre otras cuestiones, se habló sobre el programa de gobierno denominado “Tandas para el Bienestar”.
2. Denuncias interpuestas por los partidos políticos Movimiento Ciudadano y Acción Nacional. Con motivo del mencionado evento, el cuatro de marzo, Movimiento Ciudadano denunció ante el Instituto Estatal Electoral de Chihuahua, la presunta comisión de conductas contrarias a la normativa electoral sobre propaganda política y electoral.
El seis de marzo, el Partido Acción Nacional presentó denuncia de hechos ante dicho Instituto, en contra del Presidente de la República y el partido MORENA, por la presunta comisión de actos violatorios de los párrafos séptimo y octavo del artículo 134 constitucional, consistentes en la difusión de propaganda gubernamental personalizada y uso indebido de recursos públicos durante ese evento.
3. Primera resolución del Instituto Electoral local. El quince de abril, el Consejo Estatal del Instituto Estatal Electoral de Chihuahua aprobó la resolución IEE/CE14/2018, en la que declaró improcedentes las denuncias presentadas.
4. Primer recurso de apelación local. En contra de esa resolución, el veintitrés de abril, Movimiento Ciudadano interpuso recurso de apelación, el cual fue radicado con el expediente RAP-14/2019.
5. Primera sentencia del Tribunal Estatal Electoral de Chihuahua. El veinte de mayo, el Tribunal local resolvió el aludido recurso, en el sentido de revocar la resolución IEE/CE14/2018, para efectos de que la autoridad administrativa electoral emitiera una nueva, en la que de no advertirse otra causal de improcedencia, se pronunciara sobre los hechos denunciados.
6. Segunda resolución del Instituto Electoral local. El trece de julio, el Consejo Estatal del Instituto Electoral emitió nueva resolución, identificada con la clave IEE/CE28/2019, por medio de la cual declaró inexistentes las infracciones denunciadas.
7. Segundo recurso de apelación local. En contra de esa resolución, el dieciocho de julio, Movimiento Ciudadano interpuso recurso de apelación, que se radicó en el expediente RAP-31/2019.
8. Sentencia del Tribunal Estatal Electoral de Chihuahua. El veintitrés de agosto, el Tribunal local resolvió el mencionado recurso de apelación, en el sentido de confirmar la resolución impugnada.
9. Promoción del medio de impugnación. El treinta de agosto, Movimiento Ciudadano promovió ante el Tribunal Estatal Electoral de Chihuahua, juicio de revisión constitucional electoral para impugnar la resolución emitida en el expediente RAP-31/2019.
10. Remisión del medio de impugnación a la Sala Regional Guadalajara. El dos de septiembre, el Tribunal Estatal Electoral de Chihuahua remitió a la Sala Regional de este Tribunal, correspondiente a la Primera Circunscripción Plurinominal Electoral, con sede en Guadalajara, Jalisco[2], entre otros documentos, la demanda del citado juicio, así como el informe circunstanciado.
11. Cuestión competencial. El tres siguiente, la citada Sala Regional remitió la demanda y demás constancias a esta Sala Superior, por considerar que la materia de impugnación podía actualizar la competencia de este órgano jurisdiccional.
12. Reencauzamiento a JE. Por proveído de cinco de septiembre, la Sala Superior consideró que, si bien el partido promovió juicio de revisión constitucional electoral, lo cierto era que la controversia planteada no encuadraba en algún supuesto para la procedencia de juicio o recurso de los previstos en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral; razón por la cual se estimó que lo procedente era integrarlo como juicio electoral.
14. SUP-JE-87/2019. El veinticinco de septiembre, la Sala Superior revocó la resolución impugnada emitida por el Tribunal Estatal Electoral de Chihuahua y, por consiguiente, la del Consejo Estatal del Instituto Estatal Electoral de Chihuahua, ya que consideró que esas autoridades no eran competentes para pronunciarse sobre los hechos denunciados por los partidos Acción Nacional y Movimiento Ciudadano.
En consecuencia, determinó enviar el asunto al Instituto Nacional Electoral, para que, con plenitud de atribuciones, determinara lo correspondiente conforme a Derecho.
15. Acto impugnado. En consecuencia, la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral del Instituto Nacional Electoral radicó el procedimiento especial sancionador con el expediente UT/SCG/PE/PAN/CHIH/113/2019.
El dos de octubre, esa autoridad resolvió desechar las denuncias presentadas por Movimiento Ciudadano y el Partido Acción Nacional, al considerar que no existieron los elementos mínimos que permitieran demostrar, siquiera de manera indiciaria, la existencia de las infracciones materia de las denuncias.
16. Demanda. Inconforme, el nueve de octubre, Movimiento Ciudadano presentó recurso de revisión del procedimiento especial sancionador para controvertir el desechamiento de su denuncia.
17. Turno. Mediante acuerdo de once de octubre, se turnó el expediente a la ponencia del Magistrado Felipe Alfredo Fuentes Barrera para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
18. Radicación, admisión y cierre. En su oportunidad, el Magistrado Instructor ordenó radicar, admitir y cerrar instrucción en el medio de impugnación aludido.
CONSIDERACIONES
Y
FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Lo anterior, por tratarse de un recurso de revisión del procedimiento especial sancionador cuya resolución corresponde de manera exclusiva a este órgano jurisdiccional.
SEGUNDO. Procedencia.
El recurso de revisión del procedimiento especial sancionador al rubro indicado, reúne los requisitos previstos en los artículos 8, párrafo 1; 9, párrafo 1; 45, párrafo 1, inciso b); 109, párrafo 3 y 110, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, como a continuación se analiza:
1. Forma. El recurso se interpuso por escrito, en el que se hace constar el nombre y firma autógrafa del recurrente, así como su domicilio para oír y recibir notificaciones, se identifica el acuerdo impugnado, se mencionan los hechos en que se basa su impugnación, los agravios que le causa y los preceptos presuntamente violados.
2. Oportunidad. El recurso se interpuso dentro del plazo legal de cuatro días, pues de la cédula de notificación personal, se advierte que el jueves tres de octubre se notificó al partido recurrente el acuerdo impugnado.
De ahí que, el plazo de cuatro días para impugnar el desechamiento emitido por la responsable trascurrió del viernes cuatro al miércoles nueve de octubre, sin contar los días sábado cinco y domingo seis, al no estar vinculada la controversia con ningún proceso electoral.
En tanto que la demanda se presentó el nueve de octubre, de ahí que sea evidente que se presentó de manera oportuna.
Sirve de apoyo a lo expuesto, por las razones esenciales que la conforman y por identidad jurídica sustancial, la tesis jurisprudencial sustentada por esta Sala Superior, número 11/2016, de rubro: RECURSO DE REVISIÓN DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR. EL PLAZO PARA IMPUGNAR LOS ACUERDOS DE DESECHAMIENTO O INCOMPETENCIA PARA CONOCER DE UNA DENUNCIA, ES DE CUATRO DÍAS.
3. Legitimación. Este requisito se encuentra satisfecho en virtud de que el recurso fue interpuesto por Movimiento Ciudadano, por conducto de Javier Alejandro Gómez Vidal, quien tuvo el carácter de denunciante en el procedimiento especial sancionador cuyo desechamiento se impugna.
4. Personería. Se cumple este requisito, porque en su informe circunstanciado, la responsable reconoce expresamente que Javier Alejandro Gómez Vidal, es el representante de Movimiento Ciudadano ante el Consejo Estatal del Instituto Estatal Electoral del Estado de Chihuahua.
Además, es él quien en representación del aludido partido político presentó la denuncia que la responsable determinó desechar.
5. Interés jurídico. Se surte en la especie, porque el acto impugnado es el acuerdo dictado por la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral del Instituto Nacional Electoral en el procedimiento especial sancionador UT/SCG/PE/PAN/CHIH/113/2019, que determinó desechar las denuncias presentadas por el ahora recurrente y por el Partido Acción Nacional.
6. Definitividad. Está colmada en el caso porque de la normativa aplicable no se advierte que exista algún medio de impugnación que debiera agotarse antes de acudir a la presente instancia, a través del cual se pueda modificar o revocar el acuerdo controvertido.
TERCERO. Delimitación de la controversia.
El recurrente señala como acto impugnado el acuerdo dictado por la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral del Instituto Nacional Electoral en el procedimiento especial sancionador UT/SCG/PE/PAN/CHIH/113/2019, por el cual determinó desechar las denuncias presentadas por Movimiento Ciudadano y el Partido Acción Nacional, al considerar que no existieron los elementos mínimos que permitieran demostrar, siquiera de manera indiciaria, la existencia de las infracciones materia de las denuncias.
A fin de tener claridad sobre las razones que motivaron el acto impugnado, es necesario precisar lo siguiente:
Denuncia de Movimiento Ciudadano
El partido político Movimiento Ciudadano denunció que el dos de marzo de dos mil diecinueve, tuvo lugar un evento en la ciudad de Chihuahua, Chihuahua, en el que participó el Presidente de la República, con motivo del inicio del programa del Gobierno federal denominado “Tandas para el Bienestar”.
El partido político manifestó, en esencia, que en el mencionado evento se difundió propaganda política de MORENA y del Presidente de la República, consistente en gorras, playeras y tazas, lo cual tuvo como propósito realizar una campaña fuera de los plazos legales.
Expresó que los mencionados hechos eran violatorios de la normativa electoral, en particular de lo previsto en el artículo 209, apartado 1, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, que se refiere a la prohibición para difundir propaganda gubernamental durante las campañas electorales, así como del artículo 197 de la Constitución de Chihuahua, que establece la prohibición de la propaganda personalizada de los servidores públicos.
Consideraciones del acuerdo impugnado
La Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral sustentó el desechamiento de la denuncia con base en las siguientes consideraciones:
En los procedimientos administrativos sancionadores el denunciante tiene la carga de ofrecer y aportar pruebas que sustenten su denuncia dados los breves plazos que se tienen para su tramitación, por lo que es necesario que otorgue datos y elementos de convicción idóneos para acreditar, por lo menos de manera indiciaria, los hechos materia de la denuncia.
Se actualizó la causa de improcedencia porque de los medios de prueba aportados por el denunciante, así como de la investigación preliminar no era posible desprender que en el evento denunciado se hayan entregado materiales utilitarios como gorras, paraguas, chalecos, entre otros.
No se tuvieron elementos ni indiciarios para establecer que en el evento gubernamental de carácter público se haya realizado promoción personalizada del Presidente, actos anticipados de campaña o una aparente vulneración de disposiciones relacionadas con propaganda electoral o principio de imparcialidad en el uso de recursos públicos.
Al no haber elementos de convicción suficientes a partir de los cuales se pueda inferir la distribución de productos utilitarios señalados en la denuncia o elementos que acrediten los hechos denunciados, lo procedente es el desechamiento de la denuncia, máxime que las autoridades que confirmaron haber sido parte del evento negaron el uso de recursos públicos, sin que al efecto exista prueba alguna que contradiga las afirmaciones realizadas por sus titulares.
Las imágenes aportadas por el denunciante en las que aparentemente se observan diversos artículos utilitarios que al parecer se relacionan con el Titular del Ejecutivo, no pueden constituir prueba a partir de la cual se puedan atribuir de manera presuntiva los hechos referidos en la queja, pues no se aporta elemento alguno de convicción que permita advertir que tales artículos se distribuyeron en el evento, máxime que de la investigación preliminar realizada no se advierte elemento alguno que permita señalar tal circunstancia.
Si lo acreditado en el expediente es la existencia de un evento de gobierno, sin que medie indicio sobre uso indebido de recursos públicos o que el evento fue utilizado por Morena para realizar proselitismo político, lo procedente es desechar las denuncias.
Pretensión, causa de pedir y litis
En este contexto, la pretensión del recurrente es que se revoque el acuerdo impugnado y se continúe la investigación del procedimiento especial sancionador.
Su causa de pedir la sustenta en las siguientes premisas:
En primer lugar, manifiesta que fue indebida la determinación de la responsable de acumular los procedimientos sancionadores que se integraron con motivo de las denuncias presentadas por los partidos políticos Acción Nacional y Movimiento Ciudadano.
Precisa que la responsable, sin hacer un análisis del fondo de su denuncia, determinó desechar con base en lo expuesto por el Partido Acción Nacional en su queja, lo que considera incorrecto porque los motivos de queja expuestos por ambos partidos son distintos.
Asimismo, expone que la resolución impugnada es incongruente porque no denunció al Presidente de la República sino al partido político MORENA, por la entrega de propaganda utilitaria en un evento del Gobierno federal.
En este sentido, expone que ello tuvo como consecuencia que la responsable resolviera desechar la denuncia de Movimiento Ciudadano, con elementos que no fueron denunciados.
Por otra parte, considera que fue indebido el desechamiento de su denuncia a partir de la consideración de que no se contaron con elementos, ni siquiera indiciarios, que permitieran advertir elementos que conllevaran a acreditar los hechos denunciados.
Estima que es incorrecto que la responsable determinara que no se contaba con los elementos necesarios para admitir el procedimiento sancionador, porque aportó diversos elementos probatorios que no fueron debidamente analizados.
Manifiesta que las pruebas aportadas a través del CD adjunto a la denuncia no fueron analizadas por la responsable a pesar de que sustentan y guardan relación con los hechos denunciados en los que se muestra que el evento fue realizado por la Delegación de Programas para el Desarrollo en el Estado de Chihuahua, así como las circunstancias de modo, tiempo y lugar.
Aduce que en términos de las jurisprudencias 36/2014 y 4/2014, al tener como origen una fuente periodística como lo es que fue grabado por Excélsior TV, con ella se puede advertir con certeza la existencia de los hechos materia de la denuncia, los cuáles configuran la propaganda denunciada.
Por tanto, la litis consiste en determinar si el acuerdo impugnado fue dictado conforme a Derecho, a la luz de los aludidos motivos de agravio.
CUARTO. Estudio de fondo
Indebida acumulación
El recurrente considera que fue indebida la determinación de la responsable de acumular los procedimientos sancionadores que se integraron con motivo de las denuncias presentadas por los partidos políticos Acción Nacional y Movimiento Ciudadano.
Precisa que la responsable, sin hacer un análisis del fondo de su denuncia, determinó desechar con base en lo expuesto por el Partido Acción Nacional en su queja, lo que considera incorrecto porque los motivos de queja expuestos por ambos partidos son distintos.
Tesis de la decisión
A juicio de esta Sala Superior, es infundado el planteamiento, ya que la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral del INE tiene la atribución de acordar la acumulación de los procedimientos administrativos sancionadores cuando advierta que existe litispendencia o conexidad.
En el caso se considera correcto que la autoridad responsable determinara resolver de manera acumulada las quejas, en virtud de que ambas denuncias versan sobre los mismos hechos y se exponen motivos de queja similares.
Consideraciones que sustentan la decisión
La acumulación es una institución jurídica procesal por la cual es posible analizar y resolver de manera conjunta distintos procedimientos que guarden vinculación entre sí, con el fin primordial de evitar el dictado de resoluciones contradictorias.
Esta Sala Superior ha sostenido de manera reiterada que la acumulación de autos o de expedientes únicamente tiene como consecuencia que la responsable se pronuncie de manera conjunta, sin que tal determinación pueda configurar la adquisición procesal de las pretensiones en favor de las partes de uno u otro expediente, porque cada proceso es independiente y debe resolverse de acuerdo con los planteamientos de los respectivos actores.
Al respecto, se ha considerado que los efectos de la acumulación son meramente procesales y en modo alguno pueden modificar los derechos sustantivos de las partes que intervienen, pues las finalidades que se persiguen son única y exclusivamente la economía procesal y evitar sentencias contradictorias.
Dicho criterio motivó la integración de la jurisprudencia 2/2004, de rubro: ACUMULACIÓN NO CONFIGURA LA ADQUISICIÓN PROCESAL DE LAS PRETENSIONES.
En igual sentido se ha pronunciado el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al considerar que la acumulación es una institución procesal que sólo otorga derechos adjetivos a las partes, con la finalidad de evitar el dictado de sentencias contradictorias, por lo que, si bien la decisión de acumular diversos juicios pudiera afectar sus derechos, tal afectación no tiene el carácter de afectación material a derechos sustantivos[3].
En este contexto, la acumulación solamente tiene efectos de carácter intraprocesal o intraprocedimental, según sea el caso, lo cual no implica la fusión de los distintos juicios, recursos o procedimientos acumulados, pues cada uno conserva su individualidad y corresponde a la autoridad pronunciarse de manera completa y exhaustiva de los planteamientos de los actores o denunciantes.
Ahora bien, en materia del procedimiento administrativo sancionador electoral federal se debe tener en consideración que en el artículo 463 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales se detalla que para la resolución expedita de las quejas o denuncias y con el objeto de determinar en una sola resolución sobre dos o más de ellas, procederá decretar la acumulación por litispendencia, conexidad, o cuando exista vinculación de dos o más expedientes de procedimientos por que existan varias quejas o denuncias contra un mismo denunciado, respecto de una misma conducta y provengan de una misma causa.
Asimismo, en el artículo 13, numeral 1, del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral, se establece lo siguiente:
“1. A fin de resolver en forma expedita las quejas y denuncias que conozca la autoridad electoral, y con el objeto de determinar en una sola resolución respecto de dos o más de ellas, de oficio o a petición de parte, la Unidad Técnica decretará la acumulación de expedientes desde el momento de acordar la admisión y hasta antes de cerrar instrucción, siempre y cuando exista litispendencia o conexidad en la causa.
I. La Unidad Técnica atenderá a lo siguiente:
a) Litispendencia, entendida como la relación existente entre un procedimiento que aún no resuelve la autoridad competente y otro que recién ha sido iniciado en los que existe identidad de sujetos, objeto y pretensión, y
b) Conexidad, entendida como la relación entre dos o más procedimientos que provienen de una misma causa e iguales hechos, aunque los sujetos sean distintos, de tal suerte que sean resueltos en el mismo acto a fin de evitar resoluciones contradictorias, se prevé”:
De lo anterior, se advierte que la Unidad Técnica tiene la atribución de acordar la acumulación de los procedimientos administrativos sancionadores, cuando exista litispendencia o conexidad.
Del análisis de las quejas presentadas por los partidos Movimiento Ciudadano y Acción Nacional, se observa que derivan de los mismos hechos denunciados, pues ambas se refieren al evento que tuvo lugar en la ciudad de Chihuahua, el dos de marzo de dos mil diecinueve, en el que participó el Presidente de la República, con motivo del inicio del programa del Gobierno federal denominado “Tandas para el Bienestar”.
Al respecto, en ambas denuncias se hace referencia a una supuesta entrega de propaganda utilitaria con el nombre y colores del partido político MORENA, así como propaganda con el nombre del Presidente de México.
Si bien se advierten diferencias en la exposición de los motivos de denuncia, ello no implica que tales procedimientos deban resolverse de manera separada, pues en términos de lo establecido en el artículo 13 del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral, existe conexidad entre ambas denuncias al provenir de los mismos hechos y exponer una temática similar.
De ahí que se considere correcto que la responsable se haya pronunciado de manera conjunta para evitar el dictado de resoluciones contradictorias y por economía procesal.
Finalmente, es inoperante el argumento del recurrente en el que señala que la responsable basó su decisión en la denuncia del Partido Acción Nacional, sin hacer un análisis de fondo de ambas denuncias, pues se trata de una alegación genérica e imprecisa, ya que no expone cuál fue el tema de su denuncia sobre el que la responsable supuestamente omitió pronunciarse.
Tampoco señala cuál es la diferencia sustancial entre las dos denuncias que hubiera permitido a la responsable resolver de manera diferenciada, sino que se limita a expresar de manera dogmática que no se hizo un estudio de fondo de ambas denuncias.
Incongruencia y falta de exhaustividad
El recurrente expone que la resolución impugnada es incongruente porque no denunció al Presidente de la República sino al partido político MORENA, por la entrega de propaganda utilitaria en un evento del Gobierno federal.
En este sentido, expone que ello tuvo como consecuencia que la responsable resolviera desechar la denuncia de Movimiento Ciudadano, con elementos que no fueron denunciados.
Tesis de la decisión
Es infundado el motivo de disenso expuesto por el recurrente, ya que, en principio, de su denuncia se advierte que no solo pretendió denunciar a MORENA, sino también al Presidente de la República.
Por otra parte, del análisis de la denuncia del Partido Acción Nacional, que fue resuelta de manera acumulada por la responsable, se observa que este instituto político denunció a MORENA y al Presidente Andrés Manuel López Obrador, por supuestas infracciones a la normativa electoral, de ahí que sea correcto que la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral se haya pronunciado sobre las infracciones atribuidas al Titular del Ejecutivo Federal, aun considerando que Movimiento Ciudadano no lo hubiera denunciado.
Consideraciones que sustentan la decisión
La denuncia de Movimiento Ciudadano se formuló en los siguientes términos:
“LIC. GUILLERMO SIERRA FUENTES
SECRETARIO EJECUTIVO DEL CONSEJO ESTATAL
DEL INSTITUTO ESTATAL ELECTORAL DE CHIHUAHUA
Presente.-
JAVIER ALEJANDRO GOMEZ VIDAL, en mi carácter de representante propietario de Movimiento Ciudadano, personalidad debidamente acreditada ante ese Instituto, con domicilio para oír y recibir notificaciones el de Periférico Antonio Ortiz Mena número 2016-2° piso, Fraccionamiento Las Palmas, de este Ciudad de Chihuahua, Chih., ante Usted con el debido respeto y atención, comparezco con fundamento en los artículos 280, 281 y demás relativos y aplicables de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, para interponer Queja y/o Denuncia por infracciones a disposiciones Constitucionales y Electorales atribuible al Partido Político MORENA, para el efecto de la determinación y aplicación de las sanciones que corresponden y las demás consecuencias jurídicas que deriven.
Por lo anterior, me permito manifestar los siguientes:
HECHOS
Con fecha tres de marzo de dos mil diecinueve, en la Ciudad de Chihuahua, se llevó a cabo una visita del Presidente de la República Andrés Manuel López Obrador, emanado del Partido Político MORENA y dentro del evento realizado en la Plaza del Ángel que inició a las 9:00 horas, se encontraba propaganda política del citado partido político, así como del propio Andrés Manuel López Obrador.
La propaganda difundida consiste en gorras, playeras y tazas, entiéndase esto como lo establece el apartado 1) del artículo 128 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua que cita:
LEE
Articulo 128
1) Para efectos de esta Ley se entenderá por artículos promocionales utilitarios aquellos que se contengan imágenes, signos, emblemas y expresiones que tengan por objeto difundir la imagen y propuestas del partido político, colisión o candidato que lo distribuye.
Lo anterior, es evidente que es una campaña fuera de los plazos legales, como así lo establece el apartado 1) del artículo 209 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, que cita:
LEGIPE
Artículo 209.
1. Durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales, y hasta la conclusión de las jornadas comiciales, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación social de toda la propaganda gubernamental, tanto de los poderes federales y estatales, como de los municipios, órganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente público. Las únicas excepciones a lo anterior serán las campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia.
De igual manera, se actualiza la violación flagrante al artículo 197 de la Constitución del Estado de Chihuahua, en lo relativo a:
La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública estatal y municipal, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombre, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.
Por lo tanto, resulta una violación flagrante a la Ley Electoral y, en consecuencia, es motivo suficiente para ser sancionado en los términos previsto por la ley de la materia, así también, como lo establece el apartado 6, del artículo 209 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, que cita:
LEGIPE
Artículo 209.
6. el partido político, candidato registrado o simpatizante que viole lo dispuesto en este artículo, será sancionado en los términos previstos en la presente Ley.
Lo anterior, tiene sustento legal conforme a lo señalado por el apartado 1) del artículo 208 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua que cita:
LEE
Articulo 208
1) El procedimiento para el conocimiento de las faltas y aplicación de sanciones administrativas podrá iniciar a instancia de parte o de oficio, cuando cualquier órgano del Instituto tenga conocimiento de la comisión de conductas infractoras.
Y conforme a lo señalado en el siguiente precedente que cita:
Tesis XXV/2012
ACTOS ANTICIPADOS DE PRECAMPAÑA Y CAMPAÑA. PUEDEN DENUNCIARSE EN CUALQUIER MOMENTO ANTE EL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL.- De la interpretación sistemática y funcional de los artículos 41, párrafo segundo, bases IV y V, primer párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 109, 211, 212, párrafo 1, 217, 228, 342, párrafo 1, inciso e), 344, párrafo 1, inciso a), 354, párrafo 1, inciso a), 367, párrafo 1, inciso c) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y 7, párrafo 1, inciso c) del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, se advierte que la prohibición de realizar actos anticipados de precampaña y campaña busca proteger el principio de equidad en la contienda, para evitar que una opción política obtenga ventaja en relación con otra. Por ello, tomando en consideración que esos actos pueden realizarse antes de las etapas de precampaña o campaña, incluso antes del inicio del proceso electoral, debe estimarse que su denuncia puede presentarse ante el Instituto Federal Electoral, en cualquier tiempo.
No pasa desapercibido, el señalamiento que hace el apartado 1) inciso c) del artículo 263 de la Ley Electoral del Estado de Chihuahua que establece:
LEE
ARTÍCUO 263.-
1) Constituyen infracciones a la presente Ley de las autoridades o los servidores públicos, según sea el caso, de cualquiera de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos autónomos, y de cualquier otro ente público:
c) El incumplimiento del principio de imparcialidad establecido por el artículo 134 de la Constitución Federal, cuando tal conducta afecte la equidad de la competencia entre los partidos políticos, entre los aspirantes, precandidatos o candidatos durante los procesos electorales;
Respecto a la proporcionalidad que tiene la finalidad de lograr la protección del valor que se estima de mayor importancia para la sociedad frente al menor sacrificio del otro bien jurídico que pudiera afectarse el dictado de la medida, ya que de no ser así, causaría un perjuicio irreparable a los principios de equidad, imparcialidad y neutralidad, dado que los efectos o el impacto que puede tener la propaganda denunciada y de seguirse generando consecutivamente, lo cual por tratarse de tracto sucesivo y de ejecución continuada, imposibilitarían la restitución del derecho, porque los efectos producidos ya no podrán retrotraerse en el tiempo.
[…]”
Como se advierte, al narrar los hechos, el partido político denunciante hace una clara referencia al Presidente de la República, Andrés Manuel López Obrador, precisando que en el evento objeto de la denuncia se encontraba propaganda política de MORENA, así como del Titular del Ejecutivo Federal.
Posteriormente, señala que la entrega de la propaganda contravino la normativa electoral y transcribe diversas normas jurídicas locales que establecen la prohibición de difundir propaganda personalizada de los servidores públicos y la restricción a su difusión durante las campañas electorales.
En este sentido, es correcto considerar que la denuncia no se formuló exclusivamente en contra de MORENA, como aduce el recurrente, sino que se enderezó también en contra del Presidente Andrés Manuel López Obrador.
Incluso, mediante escrito de seis de marzo de este año, el promovente ratificó su denuncia y precisó la fecha del evento denunciado, reiterando en sus términos el señalamiento en contra del Presidente de la República, por la supuesta propaganda a su favor.
En este contexto, no asiste la razón al partido político recurrente, sobre que existe una incongruencia en la resolución impugnada porque exclusivamente denunció a MORENA.
Además, como se precisó, la denuncia de Movimiento Ciudadano se resolvió de manera conjunta con la denuncia del Partido Acción Nacional, puesto que las supuestas infracciones denunciadas derivan de los mismos hechos y se exponen consideraciones similares.
Por tanto, fue correcto que la responsable se pronunciara sobre las infracciones atribuidas a MORENA y al Titular del Ejecutivo, ya que el Partido Acción Nacional, en su denuncia, claramente señaló a ambos sujetos como probables responsables de supuestas violaciones a la normativa electoral.
Finalmente, es igualmente infundado el señalamiento que hace el recurrente sobre que la supuesta incongruencia en el sujeto denunciado propició que la responsable no se pronunciara sobre los hechos que atribuyó a MORENA.
Ello, porque de la simple lectura del acto impugnado, se advierte que la responsable tuvo como denunciado al partido político MORENA.
Incluso, de las diligencias previas de investigación, se observa que se formularon cuestionamientos relacionados con la posible participación de ese instituto político en el evento denunciado y se requirió al Presidente del Comité Ejecutivo Estatal de MORENA en Chihuahua, para tener mayores elementos sobre los hechos denunciados.
En este contexto, es evidente que la responsable no tuvo como denunciado exclusivamente al Presidente de la República, sino que también consideró con tal carácter al partido político MORENA, de ahí que las diligencias de investigación que llevó a cabo se dirigieron a ambos sujetos.
Cabe precisar que el recurrente se limita a hacer una afirmación genérica en el sentido de que existió una supuesta falta de exhaustividad porque no se analizó su denuncia correctamente; sin embargo, no precisa qué fue lo que considera que no se estudió puntualmente o qué se dejó de analizar, por lo que tal afirmación es igualmente ineficaz.
Indebido análisis probatorio
El promovente considera que fue indebido el desechamiento de su denuncia a partir de la consideración de que no se contaron con elementos, ni siquiera indiciarios, que conllevaran a acreditar los hechos denunciados.
Estima que es incorrecto que la responsable determinara que no se contaba con los elementos necesarios para admitir el procedimiento sancionador, porque aportó diversas pruebas que no fueron debidamente analizadas.
Manifiesta que las pruebas aportadas a través del CD adjunto a la denuncia no fueron analizadas por la responsable a pesar de que sustentan y guardan relación con los hechos denunciados en los que se muestra que el evento fue realizado por la Delegación de Programas para el Desarrollo en el Estado de Chihuahua, así como las circunstancias de modo, tiempo y lugar.
Aduce que en términos de las jurisprudencias 36/2014 y 4/2014, al tener como origen una fuente periodística como lo es que fue grabado por Excélsior TV, con ella se puede advertir con certeza la existencia de los hechos materia de la denuncia, los cuáles configuran la propaganda denunciada.
Tesis de la decisión
Es infundado su agravio, porque se considera acertada la determinación de desechar su denuncia, puesto que, del análisis del acervo probatorio del expediente del procedimiento especial sancionador, no se advierte que exista elemento alguno del que se desprenda que en el evento objeto de la denuncia se distribuyó propaganda utilitaria a favor de MORENA o del Presidente de la República.
Consideraciones que sustentan la decisión
Marco de referencia
Los procedimientos sancionadores, se rigen preponderantemente por el principio dispositivo, el cual remite a la concepción de que, desde el punto de vista procesal, la tarea de iniciación e impulso del procedimiento está en manos de las partes y no del encargado de su tramitación.
La razón de ser de ese principio descansa en el hecho de que por regla general, los derechos e intereses jurídicos que se discuten son del dominio absoluto de las partes y, por ende, es en ellos en quienes recae la obligación de iniciar e impulsar el procedimiento; no obstante, en razón de que el artículo 17 constitucional exige prontitud en la justicia, dicha obligación, se rige además, por el diverso principio de oportunidad que se deriva de los plazos y términos que fijen las leyes.
Este principio ha sido asimilado por esta Sala Superior al procedimiento especial sancionador, al determinar que el denunciante tiene la carga de ofrecer y aportar las pruebas que sustenten su denuncia, dado los plazos brevísimos, por lo que tratar de emprender una investigación sin contar con indicios de los hechos denunciados sería inadecuado; por lo que los medios de prueba se circunscriben, en gran medida, a los aportados por las partes y la decisión del órgano judicial se debe limitar a lo alegado y probado por ellas.
Así las cosas, a diferencia del proceso inquisitorio, en el proceso dispositivo, la litis es claramente cerrada y se fija a partir de los hechos aducidos y las pruebas que acompaña el denunciante en su primer escrito, al cual, el Juez está impedido para modificar o ampliar la litis a partir de esos elementos[4].
En contraste, si bien el procedimiento especial sancionador es preponderantemente dispositivo, se debe tener en cuenta que se encuentra también la facultad de la autoridad de allegarse de los elementos de convicción indispensables para estar en condiciones de integrar el expediente y remitirlo a la Sala Regional Especializada, para que ésta resuelva sobre la actualización o no de infracciones y la sanción que corresponda imponer.
El artículo 61, numeral 2, del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral, prevé que si del análisis de las constancias aportadas por el denunciante, se advierte la falta de indicios suficientes para iniciar la investigación, la Unidad Técnica dictará las medidas necesarias para llevar a cabo una investigación preliminar, atendiendo al objeto y al carácter sumario del procedimiento, debiendo justificar para tal efecto su necesidad y oportunidad.
En este caso, el plazo para la admisión se computará a partir de que la autoridad cuente con los elementos necesarios.
Dicha disposición permite advertir que sólo cuando existen indicios suficientes es posible admitir el procedimiento de investigación.
En ese sentido, cabe destacar que la doctrina ha definido a los indicios como “todo rastro, vestigio, huella, circunstancia y, en general, todo hecho conocido, mejor dicho, debidamente comprobado, susceptible de llevarnos por vía de inferencia al conocimiento de otro hecho desconocido”[5].
Así, una vez precisado que en el procedimiento especial sancionatorio rige preponderantemente el principio dispositivo, resulta necesario destacar que, entre otros requisitos, que en la denuncia presentada se aporten elementos de convicción, de los cuales de forma indiciaria pueda desprenderse la probable violación a la normativa electoral.
Es decir, para la procedencia de la queja e inicio del procedimiento administrativo sancionador es necesaria la existencia de elementos de convicción que permitan considerar objetivamente que los hechos objeto de la denuncia tienen racionalmente la posibilidad de constituir una infracción a la ley electoral.
Así se advierte del artículo 23, numeral 1, del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral, que establece como regla para las pruebas que deben:
1. Ofrecerse en el primer escrito que presenten las partes en el procedimiento.
2. Expresar con toda claridad cuál es el hecho o hechos que se pretenden acreditar y las razones por las que se estima que demostrarán las afirmaciones vertidas.
Como se aprecia, en principio, el denunciante debe acreditar, aunque sea de manera indiciaria, los hechos en los que basa su denuncia, lo cual debe encontrar un justo balance con la potestad investigadora de la autoridad, sin que deba soslayarse que corresponde al denunciante aportar datos precisos y elementos de convicción idóneos para acreditar, al menos de manera indiciaria, los hechos denunciados.
Ello, para estar en posibilidad de identificar a los eventuales responsables de los hechos que se dicen infractores de la norma, tal como lo ha precisado esta Sala Superior en la jurisprudencia 16/2011 de rubro: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. EL DENUNCIANTE DEBE EXPONER LOS HECHOS QUE ESTIMA CONSTITUTIVOS DE INFRACCIÓN LEGAL Y APORTAR ELEMENTOS MÍNIMOS PROBATORIOS PARA QUE LA AUTORIDAD EJERZA SU FACULTAD INVESTIGADORA.
Lo anterior, en consonancia con lo sustentado por esta Sala Superior, en la tesis XVII/2015, de rubro: PROCEDIMIENTO SANCIONADOR EN MATERIA ELECTORAL. PRINCIPIO DE INTERVENCIÓN MÍNIMA, en el sentido de que la autoridad administrativa debe llevar a cabo su facultad investigadora cumpliendo, entre otros, con dicho principio (previsto en el artículo 17 del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral) mismo que busca el respeto de otros derechos fundamentales indispensables en la dinámica de la investigación, de tal manera que se invada de menor forma el ámbito de los derechos de las partes involucradas y se encuentra enmarcado a partir de los diversos principios de legalidad, profesionalismo, exhaustividad, concentración de actuaciones, idoneidad, eficacia y expeditez, que deben regir los actos de la autoridad administrativa electoral.
De lo expuesto, es posible concluir que para la ponderación inicial relativa a la admisión o desechamiento de la queja, es pertinente considerar objetiva y razonablemente que los hechos que dan origen a la denuncia y las pruebas aportadas y recabadas son de la entidad necesaria para estar en posibilidad de, cuando menos indiciariamente, dar curso o servir de base a la investigación de una conducta que se dice transgrede a la ley electoral.
En esa medida, para dar esencia al contenido y razonabilidad al contenido legislativo en estudio y al criterio jurisprudencial de este Tribunal, se debe partir de la base de que, las pruebas exigidas al denunciante deben proporcionar elementos indiciarios sobre los hechos aducidos en el escrito respectivo, a efecto de sostener su admisión, de otro modo, si se exime al actor de un principio de prueba, se contravendría la preponderancia dispositiva del procedimiento.
De manera que, para valorar la suficiencia de indicio, por regla general, basta con elementos mínimos para iniciar e instaurar la investigación; pero, esa carga puede cobrar una relevancia especial en el contexto de determinados hechos, en los que el inicio del proceso requiere de indicios más consistentes, dada la dificultad del asunto.
Análisis del caso
El recurrente parte de la base de que las pruebas que aportó en la denuncia son indicios suficientes para que la autoridad responsable admita la denuncia e inicie una investigación respecto de la presunta violación a la normativa electoral que denunció.
Como se ha precisado, el partido recurrente denunció la entrega de propaganda utilitaria en un evento del Gobierno federal, con el nombre del partido MORENA y del Presidente de la República, lo cual consideró violatorio de la normativa electoral.
Como medio de prueba exhibió la siguiente imagen:
En la imagen principal se observa a una persona que aparentemente se encuentra vendiendo diversos artículos con las siglas “AMLO”, sin que se pueda advertir alguna circunstancia de modo, tiempo y lugar.
En las imágenes que se ubican del lado derecho, se observa a una persona portando un chaleco con el nombre de MORENA y debajo a otra persona sosteniendo un chaleco con el nombre ese partido político.
Posteriormente a su denuncia, el seis de marzo, el ahora recurrente presentó un escrito en alcance, en el que exhibió como prueba un disco compacto que contiene un video obtenido del portal de noticias de Excelsior, que da un seguimiento noticioso del evento denunciado.
El denunciante manifestó que en el segundo cuarenta y cinco del video (0:45) se observa a una persona con una playera de MORENA, también que en el minuto dos con cincuenta segundos (2:50) se ve a una persona con una gorra color blanco del mismo partido; de igual forma, precisó que en el minuto tres con cinco segundos (3:05) se observaba a una persona sosteniendo una lona que dice AMLO y MORENA, así como la leyenda utilizada en la campaña “Juntos haremos Historia”.
Las imágenes del video, en las partes que mencionó el denunciante, son las siguientes:
Minuto 0:45
Minuto 2:50
Minuto 3:05
Como se observa, el alcance de dicho video lleva a advertir que dos personas, en un evento al que acudieron cientos de ellas, portaban indumentaria con aluciones al partido MORENA; también que una persona mostraba una lona que aparentemente hacía alusión a la campaña presidencial de dos mil dieciocho del ahora Presidente de la República.
Como la responsable no advirtió indicio alguno de que hubo distribución de propaganda utilitaria o de la propaganda personalizada, con base en lo dispuesto por el artículo 61, numeral 2, del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral, ordenó la práctica de diversas diligencias de investigación preliminar.
En este sentido, formuló diversos requerimientos, de los que obtuvo la siguiente información:
a) La Consejería Jurídica informó que no localizó datos relacionados con los hechos materia de las denuncias.
b) La Secretaría de Bienestar del Gobierno Federal no guarda vínculo alguno con el programa social “Tandas para el bienestar”, su operación está a cargo de la Secretaría de Economía.
c) La Secretaría de Economía señaló que no convocó ni realizó el evento, mucho menos entregó propaganda, sino que, se limitó a la entrega de dos tarjetas y citó a un número potencial de beneficiarios del Programa de microcréditos para el bienestar, por lo que al efecto rentó una camioneta para el operador.
d) El Titular de la Delegación de Programas para el desarrollo de Chihuahua estableció que para la realización del evento, no erogó recurso alguno, sino que se encargó de su organización y logística.
e) El Comité Ejecutivo Estatal de MORENA manifestó que no recibió órdenes de acudir al evento ni reportó gasto alguno relacionado con propaganda institucional.
En este contexto, se considera correcta la determinación de la responsable de desechar las denuncias, pues efectivamente, de los elementos probatorios aportados por el denunciante y de los datos obtenidos de las diligencias preliminares de investigación, no se advierte indicio alguno de que en el evento objeto de la denuncia se hubiere distribuido propaganda utilitaria a favor de MORENA o del Titular del Ejecutivo.
Tampoco se advierte, ni siquiera de manera indiciaria, que hubiera existido propaganda personalizada del Presidente de la República.
En efecto, del análisis de las pruebas aportadas por Movimiento Ciudadano, se advierte cuatro personas portando indumentaria de MORENA, en un evento en el que se observan cientos de personas.
También se observa una persona que aparentemente está comercializando distintos artículos en los que se aprecian las siglas “AMLO” y la leyenda “Me canso ganso”.
De igual manera se observa una persona sosteniendo un cartel que hace referencia a la campaña presidencial del ahora Titular del Ejecutivo.
Las imágenes aportadas no arrojan datos de modo, tiempo y lugar de donde se observaron a esas personas, por lo que no es posible sostener que se encontraban en el evento objeto de las denuncias y, aun cuando tuvieran este alcance, no prueban, ni de modo indiciario, que existió distribución de propaganda utilitaria en el evento.
Por lo que hace al video aportado, el hecho de que dos personas portaran indumentaria con referencia al partido político MORENA y una sostuviera un mensaje de apoyo, no permite concluir, al menos como indicio, de que hubo distribución de propaganda política a favor de ese partido o del presidente de la República.
Por otra parte, del análisis de la información obtenida de los requerimientos formulados como diligencias preliminares de investigación, tampoco se obtienen datos que permitan establecer, al menos de manera indiciaria, que existió una distribución de propaganda en favor de MORENA o del Presidente de la República.
Incluso, la responsable consideró el informe de la Unidad Técnica de Fiscalización que indicaba que del primer informe trimestral de gasto ordinario presentado por MORENA en 2019, no reportaba gastos relacionados con la propaganda objeto de las quejas.
De ahí que válidamente concluyera que no existían indicios de las infracciones denunciadas y, por tanto, desechara las denuncias.
Cabe destacar que si bien, esta Sala Superior, en la jurisprudencia 20/2009, ha establecido que el desechamiento de las denuncias no deben formularse sobre la base de juicios de valor acerca de la legalidad de los hechos o la atribución de responsabilidades, a partir de la ponderación de los elementos que rodean esas conductas o a partir de una interpretación novedosa de la normativa electoral, es dable afirmar que para la procedencia de la queja e inicio del procedimiento sancionador es suficiente la existencia de elementos que permitan considerar objetivamente que los hechos base de la denuncia tienen racionalmente la posibilidad de constituir una infracción a la ley electoral.
Lo anterior adquiere relevancia, considerando que en el procedimiento especial sancionador (regulado, en lo que interesa, en los artículos 470 a 477 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales) la Unidad Técnica funge como autoridad sustanciadora, mientras que la autoridad resolutora es la Sala Especializada, la cual califica y, en su caso, sanciona las irregularidades conforme a la investigación realizada por la Unidad Técnica, ello implica una valoración inicial de la conducta y los sujetos denunciados, así como las circunstancias alegadas y los elementos probatorios aportados, sin que ello implique un análisis indebido del fondo del asunto.
Al respecto, esta Sala Superior, en la jurisprudencia 45/2016 de rubro “QUEJA. PARA DETERMINAR SU IMPROCEDENCIA SE DEBE REALIZAR UN ANÁLISIS PRELIMINAR DE LOS HECHOS PARA ADVERTIR LA INEXISTENCIA DE UNA VIOLACIÓN EN MATERIA DE PROPAGANDA POLÍTICO-ELECTORAL”, ha destacado que la autoridad administrativa electoral debe, por lo menos de forma preliminar, analizar los hechos denunciados a través de las constancias que se encuentran en el expediente con motivo de la queja, para determinar si existen elementos indiciarios que revelen la probable existencia de una infracción.
De ahí, que la admisión del procedimiento especial sancionador estará justificada en caso de que, del análisis preliminar de los hechos denunciados, existan suficientes elementos para avanzar la indagación sobre la legalidad o ilegalidad de los actos supuestamente realizados por el denunciado; es decir, sólo en ese caso la autoridad competente deberá, en un pronunciamiento de fondo, valorar de forma minuciosa y exhaustiva las pruebas recabadas, con la finalidad de estar en condiciones de determinar si se acredita la infracción denunciada y la responsabilidad de los sujetos y, en su caso, la propia autoridad competente fijar la sanción correspondiente.
En suma, el desechamiento o admisión para posterior estudio de fondo de la denuncia por parte de la autoridad correspondiente dependerá del análisis previo a la admisión, de las pruebas que se encuentran en el expediente, y si de ello se advierte con claridad o no la supuesta infracción denunciada.
En el caso, como ha quedado demostrado, la responsable, a partir del análisis preliminar que realizó de los hechos, de las diligencias de investigación y de las constancias, no advirtió elementos mínimos que de manera si quiera indiciaria dotara de elementos de convicción para acreditar una infracción a la normativa electoral a partir de los hechos materia de la denuncia.
Situación que constató esta Sala Superior, al llevar a cabo el análisis preliminar de los elementos con que contó la responsable.
Por tanto, al resultar infundados los planteamientos de agravio expuestos por el recurrente, lo procedente conforme a Derecho es confirmar la determinación impugnada.
Similares consideraciones se sustentaron al resolver los recursos de revisión del procedimiento especial sancionador SUP-REP-3/2019, SUP-REP-284/2018, SUP-REP-277/2018, SUP-REP-224/2018 y SUP-REP-16/2018.
Por lo expuesto y fundado, se
R E S U E L V E
ÚNICO. Se confirma el acuerdo impugnado.
NOTIFÍQUESE; como en Derecho corresponda.
En su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido.
Así lo resolvieron por unanimidad de votos, las Magistradas y los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ante la Secretaria General de Acuerdos, quien autoriza y da fe.
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