Ciudad de México, a veintiuno de septiembre de dos mil diecisiete.

VISTOS, para resolver el recurso de revisión del procedimiento especial sancionador interpuesto por MORENA contra el acuerdo ACQyD-INE-109/2017, de quince de septiembre de dos mil diecisiete, dictado por la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral dentro del procedimiento especial sancionador identificado con la clave alfanumérica UT/SCG/PE/MORENA/CG/164/PEF/3/2017; y

GLOSARIO

R E S U L T A N D O S :

De los antecedentes narrados en la demanda y de las constancias de autos, se desprende lo siguiente:

1. Denuncia. El trece de septiembre de dos mil diecisiete, MORENA denunció ante el Instituto Nacional Electoral, la difusión de diversos promocionales relacionados con el 5º Informe de Gobierno de Miguel Ángel Mancera Espinosa, Jefe de Gobierno de la CDMX.

La queja de referencia dio lugar a la integración del expediente identificado con la clave UT/SCG/PE/MORENA/CG/164/PEF/3/2017.

2. Acuerdo impugnado. El quince de septiembre, la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral dictó el acuerdo ACQyD-INE-109/2017, en el que resolvió sobre la petición de adopción de medidas cautelares solicitadas por el denunciante, al tenor de los siguientes puntos resolutivos:

PRIMERO. Se declara improcedente la adopción de medida cautelar solicitada por el partido político MORENA, respecto de la difusión de los promocionales identificados como versiones 1, 2 y 3, de la promoción del Quinto Informe de Gobierno de Miguel Ángel Mancera Espinosa, en términos de lo razonado en el considerando CUARTO, fracción II, aparatado A de la presente resolución.

SEGUNDO. Se declara procedente la adopción de medida cautelar solicitada por el partido político MORENA, respecto de la difusión de los promocionales identificados como versiones 4, 5 y 6, de la promoción del Quinto Informe de Gobierno de Miguel Ángel Mancera Espinosa, en términos de lo razonado en el considerando CUARTO, fracción II, aparatado B de la presente resolución.

TERCERO. Se ordena a las concesionarias de radio y televisión que estén en el supuesto del presente acuerdo, que en un plazo que no podrá exceder de doce horas a partir de la notificación del presente acuerdo, suspendan la difusión de los promocionales identificados como versiones 4, 5 y 6, de la promoción del Quinto Informe de Gobierno de Miguel Ángel Mancera Espinosa, apercibiéndolas que de no cumplir con lo aquí ordenado se les impondrá alguno de los medios de apremio establecidos en el artículo 35, numeral 1, fracciones II y III, del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral.

CUARTO. Se instruye a la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos que, por su conducto se notifique a la brevedad posible, la presente determinación a todas las concesionarias y/o permisionarias de televisión en las que se detectó y detecten la difusión de los promocionales identificados como versiones 4, 5 y 6, de conformidad con el monitoreo realizado por esa Dirección.

De igual suerte, se le instruye a efecto de que una vez transcurrido el plazo otorgado para la suspensión de la difusión de los promocionales denunciados, realice un monitoreo a efecto de verificar el cumplimiento de la presente determinación.

QUINTO. Se vincula a Miguel Ángel Mancera Espinosa, Jefe de Gobierno de la Ciudad de México, para que realice todas las acciones necesarias, pertinentes y suficientes para que se suspenda la difusión de los promocionales identificados como versiones 4, 5 y 6, tanto en radio como en televisión, como en cualquier otro medio en que se haya contratado o pagado la difusión de los señalados promocionales, de acuerdo con la información proporcionada por ese Gobierno, de inmediato, en un término que no podrá exceder de doce horas,  apercibiéndolo que de no cumplir con lo aquí ordenado, se le impondrá alguno de los medios de apremio establecidos en el artículo 35, numeral 1, fracciones II y III, del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral.

SEXTO. Se instruye al Titular de la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaría Ejecutiva de este Instituto, para que de inmediato, realice las acciones necesarias tendentes a notificar la presente determinación.

SÉPTIMO. Se declara improcedente la adopción de medidas cautelares solicitada por MORENA, a efecto de suspender la difusión del promocional denunciado en el perfil de YouTube de Miguel Ángel Mancera, en términos de los argumentos esgrimidos en el considerando CUARTO, fracción II, apartado C del presente acuerdo.

OCTAVO. En términos del considerando QUINTO, el presente Acuerdo es impugnable mediante el recurso de revisión del procedimiento especial sancionador, atento a lo dispuesto en el artículo 109, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

 3. Primer recurso de revisión. Inconforme con lo anterior, el dieciséis de septiembre, el Director General de Servicios Legales, de la Consejería Jurídica y de Servicios Legales del Gobierno de la CDMX, en representación del Jefe de Gobierno, interpuso el recurso de revisión, el cual, una vez recibido en la Sala Superior se radicó en el expediente SUP-REP-138/2017, resuelto el diecisiete siguiente, al tenor de lo siguiente:

“…

6)  Efectos

En las relatadas condiciones, lo procedente es revocar el acuerdo ACQYD-INE-109/2017, emitido por la autoridad responsable, de quince de septiembre del año en curso, dictada en el expediente del procedimiento administrativo sancionador UT/SCG/PE/MORENA/CG/164/PEF/3/2017.

En consecuencia, se dejan insubsistente las medidas cautelares decretadas en relación con la suspensión de los promocionales relativos al 5º Informe de Gobierno de Miguel Ángel Mancera Espinosa, Jefe de Gobierno de la CDMX, versiones 4, 5 y 6.

Por lo expuesto y fundado, se

RESUELVE

ÚNICO. Se revoca el acuerdo impugnado, para los efectos precisados en la presente sentencia.

NOTIFÍQUESE como corresponda. “

4. Segundo recurso de revisión. Asimismo, inconforme con la negativa de adoptar medidas cautelares, respecto de los spots identificados como versiones 1, 2 y 3, de la promoción del Quinto Informe de Gobierno de Miguel Ángel Mancera Espinosa, el diecisiete de septiembre[1], MORENA, por conducto de Horacio Duarte Olivares en su carácter de representante acreditado ante el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, interpuso recurso de revisión del procedimiento especial sancionador.

5. Trámite y remisión de la demanda a Sala Superior. En su oportunidad, el INE realizó el trámite correspondiente a la demanda del recurso de revisión, y la remitió a este órgano jurisdiccional con las constancias que estimó pertinentes para la resolución del asunto.

6. Turno. Mediante el proveído respectivo, la Magistrada Presidenta de esta Sala Superior acordó integrar el expediente identificado con la clave SUP-REP-139/2017, y turnarlo a la ponencia del Magistrado Indalfer Infante Gonzales, para los efectos previstos en el artículo 19, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

7. Radicación, admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, el Magistrado Instructor radicó la demanda, la admitió a trámite y, agotada la instrucción la declaró cerrada, con lo cual los autos quedaron en estado de resolución.

C O N S I D E R A N D O S :

PRIMERO. Jurisdicción y competencia. El Tribunal ejerce jurisdicción y la Sala Superior es competente para conocer y resolver el presente medio de impugnación, porque se combate un acuerdo emitido por la CQyD, relativo a la posible adopción de medidas cautelares, en un procedimiento especial sancionador[2].

SEGUNDO. Estudio de procedencia. El medio de impugnación que se examina cumple los requisitos de procedencia previstos en los artículos 7, párrafo 1; 8 párrafo 1; 9, párrafo 1; 13, 45; 109 y 110, párrafo 1, de la Ley de Medios, conforme con lo siguiente:

a. Forma. El recurso de revisión se presentó por escrito ante la autoridad responsable y en ella: i) se hace constar el nombre del recurrente, su domicilio para oír y recibir notificaciones, así como las personas autorizadas para ello; ii) se identifica el acto impugnado y la autoridad responsable; iii) se mencionan los hechos en que se basa la impugnación; iv) se exponen los agravios que supuestamente causa el acto impugnado y los preceptos presuntamente violados y v) se hace constar el nombre y la firma autógrafa de quien promueve en representación del Jefe de Gobierno de la CDMX.

b. Oportunidad. El medio de impugnación se presentó en tiempo, ya que la resolución impugnada se notificó a MORENA el quince de septiembre a las dieciocho horas con cincuenta y ocho minutos mientras que la demanda se presentó ante la autoridad responsable el diecisiete siguiente a las dieciséis horas con treinta y ocho minutos, por lo que el recurso de revisión se interpuso dentro del plazo de cuarenta y ocho horas posteriores a la notificación.

c. Legitimación y personería. Estos requisitos se encuentran satisfechos en términos de lo dispuesto en el artículo 45, párrafo 1, inciso b), fracción IV, en correlación con el 110, párrafo 1, de la Ley de Medios.

Lo anterior porque la demanda se interpuso por MORENA, esto es por un partido político nacional, por conducto de Horacio Duarte Olivares en su carácter de representante acreditado ante el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, personería que le es reconocida por la autoridad responsable.

d. Interés jurídico. Se surte el requisito, porque el recurrente controvierte el acuerdo de la CQyD que, entre otras cosas, declaró improcedente la adopción de medidas cautelares, consistente en la suspensión de la difusión de diversos promocionales relacionados con el 5º Informe de Gobierno de Miguel Ángel Mancera Espinosa, Jefe de Gobierno de la CDMX, esto es, de los promocionales que el hoy recurrente denunció.

e. Definitividad. De la normativa aplicable no se advierte algún otro medio de impugnación que deba agotarse antes de acudir a esta instancia, por lo cual debe tenerse por colmado este requisito.

TERCERO. Antecedentes relevantes 

a)     Con motivo del 5º Informe de Gobierno de Miguel Ángel Mancera Espinoza, el Gobierno de la CDMX difundió una serie de seis promocionales.

b)     Morena presentó denuncia en contra del Jefe de Gobierno de la CDMX, por la difusión de diversos promocionales versiones 1, 2, 3, 4, 5 y 6, relacionados con el 5º Informe de Gobierno del citado funcionario, los cuales a juicio del denunciante:

i)        Transgreden lo dispuesto en el artículo 134 de la Constitución, párrafos séptimo y octavo, ya que implican una promoción personalizada del Jefe de Gobierno.

ii)      Implica el uso de recursos públicos para la promoción del servidor público.

iii)    El contenido de la promocionales no se ajusta a los parámetros del artículo 242, párrafo 5 de la Ley Electoral, para la rendición de informes de labores.

iv)    Constituyen actos anticipados de precampaña o campaña, ya que pretenden posicionar la imagen de Miguel Ángel Mancera Espinosa.

c)     El quince de septiembre la CQyD resolvió sobre la solicitud de medidas cautelares solicitadas por el actor. En relación con esto, negó las medidas cautelares por lo que hace a los promocionales denominados versión 1, versión 2 y versión 3; por su parte concedió medidas cautelares y, en consecuencia, la suspensión de los promocionales identificados como versión 4, versión 5 y versión 6.

d)     En el presente recurso de revisión del procedimiento especial sancionador MORENA combate el Acuerdo ACQyD-INE-109/2017, sólo respecto de la negativa de otorgar las medidas cautelares en relación a los promocionales en su versión 1, versión 2 y versión 3, así como en lo tocante a su difusión en la plataforma de YouTube.

CUARTO. Marco normativo.

El artículo 134 de la Constitución establece reglas generales, de carácter restrictivo, relacionadas con la propaganda gubernamental consistentes en: 1. Prohibir la utilización de propaganda gubernamental con fines que no sean institucionales, informativos, educativos o de orientación social,  y 2. Prohibir la utilización de nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público a fin de no influir en la equidad de la competencia electoral entre los partidos políticos.

Esta obligación de ejercer con responsabilidad e imparcialidad los recursos del Estado, incluye la difusión de propaganda gubernamental con motivo de un informe de gobierno, caso en el cual, deben atenderse las reglas del artículo 242, párrafo 5, de la Ley Electoral.

La finalidad de esa previsión constitucional, es evitar que el cargo público que ostentan y los recursos públicos de que disponen esos servidores, se utilicen para fines distintos a los planeados y presupuestados por la autoridad competente, en particular, para generar un impacto en la ciudadanía, con la intención de influir en sus preferencias electorales, en detrimento del principio de equidad, en las campañas electorales y sus resultados.

QUINTO. Estudio de fondo.

El recurrente señala que la determinación reclamada vulnera el artículo 134, párrafos séptimo y octavo, de la Constitución Federal, así como el artículo 242, párrafo 5, de la Ley Electoral, en atención a que la responsable soslayó que Miguel Ángel Mancera Espinosa llevaba a cabo una promoción personalizada a través de los spots denunciados, al marcar un estilo propio, que busca ganar adeptos con las frases “Igual te critican por todo, ¿no?”, “Con todo, y te critican eh”, “Sí, pero mira …”, “Me tocó gobernar el Distrito Federal, y ahora tenemos a la Ciudad de México”, “Uff, debo seguir corriendo. Nos vemos”, “Siempre es así”; de modo que los elementos gráficos y sonoros denotan logros particulares del Jefe de Gobierno.

En su concepto, se actualiza la promoción personalizada porque la propaganda tiende a promocionar al servidor público, destacando su imagen, cualidades o calidades personales, logros políticos y económicos, que asocia sus logros de gobierno, siendo que en los promocionales 1, 2 y 3, la imagen y la voz ocupan un plano principal, con lo que se violan los lineamientos INE/CG398/2017, emitidos por el Consejo General del INE.

Agrega, que los promocionales denunciados se cubrieron con recursos públicos, inclusive, los difundidos en la plataforma de YouTube, sin que sea dable ampararlos en la libertad de expresión, en virtud de ser contrarios a las disposiciones constitucional, legal y reglamentaria invocadas, al constituir promoción personalizada.

En concepto de la Sala Superior, los agravios formulados por MORENA resultan infundados, por las razones que a continuación se explicitan.

En el caso, se denunció la difusión de tres promocionales alusivos al 5º Informe de Gobierno de Miguel Ángel Mancera Espinosa, Jefe de Gobierno de la CDMX, en los que aparece su voz e imagen.

A juicio de los denunciantes, estos constituyen promoción personalizada del servidor público. En el mismo sentido, la CQyD consideró improcedente la concesión de la medida cautelar, consistente en la suspensión de la difusión en radio, televisión y YouTube de las versiones 1, 2 y 3 de los citados promocionales, ya que a su juicio en los mismos no se hacen referencia a acciones de gobierno llevadas a cabo durante el periodo en el que se informa.

Como se adelantó, los agravios resultan infundados, en razón de las siguientes consideraciones.

El artículo 242, párrafo 5 de la Ley Electoral establece que los informes de labores no serán considerados como propaganda electoral; lo anterior tiene sentido, en la medida en que la propia norma fundamental establece como un principio fundamental del Estado Mexicano la rendición de cuentas por parte de los funcionarios públicos.

En el caso, del análisis del contenido de los promocionales denunciados se advierte que hacen referencia a las acciones de gobierno que el funcionario público ha implementado en el periodo que se informa, ya que en ellos se hace mención (aunque sea visual) a programas como médico en tu casa, ecobici eléctrica, ampliación de la red de Metrobus, acceso a internet a través de wi-fi público, el sistema de gestión de basura, la organización de uno de los maratones más importantes del mundo, la creación de un hospital de animales y la transformación del Distrito Federal en Ciudad de México.

Para evidenciar lo anterior, se inserta un comparativo entre el contenido de los promocionales y la acción de gobierno a la que se refiere:

Como se aprecia, los promocionales en cuestión aluden a la rendición del 5º Informe del Jefe de Gobierno de la CDMX, y en ellos, en un análisis preliminar y en apariencia del buen derecho, se advierten referencias auditivas y visuales a programas y acciones de gobierno que han sido implementados durante el quinto año de la administración del Jefe de Gobierno.

Ahora, la circunstancia de que los spots materia de la queja, se hayan pagado con recursos públicos, per se, no constituye una razón para decretar la medida cautelar solicitada a fin de que se suspenda su difusión, toda vez que se trata de la propalación del informe de gestión de gobierno, autorizado por el orden legal.

En efecto, del análisis de los mensajes cuestionados, se observa que, en uso de la voz, el Jefe de Gobierno de la Ciudad de México hace mención de las distintas acciones de la administración que encabeza, las cuales están dirigidas a informar a la ciudadanía sobre las medidas, programas y obras de gobierno, lo que es congruente con el deber que se impone normativamente a los servidores públicos de transparentar y difundir los resultados anuales de su gestión, como al Jefe de Gobierno de la Ciudad de México, acorde a lo dispuesto en el artículo 67, fracción XVII, del Estatuto de Gobierno de la Ciudad de México, precepto que establece a su cargo, la obligación de informar sobre el estado que guarda la administración pública.

Así, el recuento de acciones llevadas a cabo en el periodo en que informa el Jefe de Gobierno, respecto a temáticas alusivas a la modernización del sistema político de la Ciudad de México, el establecimiento del programa denominado Medico en tu casa”, gestión de desechos, infraestructura de trasporte y acceso a tecnologías de la información, atañen a labores desplegadas por el Jefe de Gobierno; de ahí que, en una apariencia del buen derecho, no se trate de propaganda que tenga por fin promocionar la imagen de Miguel Ángel Mancera con fines proselitistas frente al proceso electoral federal que ha iniciado el pasado ocho de septiembre.

De ese modo, la sola circunstancia de que los spots refieran a medidas y obras de gobierno realizadas durante el Quinto año de gestión de Miguel Ángel Mancera Espinosa y, que esas acciones, en concepto de MORENA se erijan en “logros” del Jefe de Gobierno, tal situación no trae como consecuencia directa e inmediata una infracción a la ley por promoción personalizada, en tanto, para efectos de las medidas cautelares, en estudio preliminar, resulta suficiente constatar que se difundan las principales labores desempeñadas por el servidor público que rinde su informe de gestión, en términos de lo dispuesto en el artículo 242, párrafo 5, de la Ley Electoral.

Lo anterior, porque, a través de los informes de gobierno, se insiste, los servidores públicos cumplen con su obligación de rendir cuentas anualizadas de su gestión pública, ya que en estos casos se trata de información de carácter institucional para evaluar sus acciones de gobierno de cara a la sociedad, la cual está interesada en conocer los resultados de las tareas que les hubieran sido encomendadas, ya sea a través del voto popular o por virtud de una designación al frente de una determinada dependencia de gobierno.

Bajo esa perspectiva, si los promocionales en cuestión.

        Hacen referencia específica a que se encuentran relacionados con el Quinto Informe de del Jefe de Gobierno;

        Se advierte que su contenido tiene que ver con programas o acciones de gobierno implementadas por el mencionado servidor público durante su administración;

        Se encuentran pautados para el periodo autorizado;

        Actualmente no se desarrolla alguna campaña electoral, y

        En este momento, no existen elementos en el expediente que permitan establecer que se transmiten fuera del ámbito geográfico correspondiente o de la temporalidad prevista en la ley.

En esas condiciones, en un análisis preliminar, se colige que los promocionales denunciados no contienen elementos que conlleven a ordenar la suspensión de su difusión.

De esa manera y, por cuanto a lo alegado en el sentido de que se está frente a propaganda personalizada en función de que el Jefe de Gobierno le imprime un estilo personal a los mensajes que se publican, lo infundado del disenso, reside en que ni la normal legal[3], ni su interpretación por parte del Máximo Tribunal Constitucional[4] establecen un formato o parámetro uniforme conforme al cual se deba desarrollar la propaganda alusiva a los informes de labores, esto implica que los funcionarios públicos están en libertad de utilizar la narrativa que consideren más adecuada para transmitir a la ciudadanía las acciones de gobierno realizadas en el periodo correspondiente, con la condición de que estos se refieran efectivamente a programas y acciones de gobierno, lo cual, acontece en el caso.

En lo tocante al uso de la imagen del servidor público en los promocionales denunciados, debe tenerse en cuenta que el citado artículo 242, en su párrafo 5, autoriza que, tratándose de informes de gobierno, la voz e imagen de los funcionarios pueda ser utilizada en su difusión, lo que atiende a la necesidad de la rendición de cuentas, y a la lógica, de que el ciudadano identifique al funcionario que rinde el informe.

Bajo estas consideraciones, la afirmación de MORENA respecto a que en los citados promocionales denunciados destaca la imagen y voz del Jefe de Gobierno de la CDMX, debe señalarse que, en principio, según se indicó se encuentra permitido por la ley; de ahí que el estudio exhaustivo de tales elementos a fin de establecer si se ajustan o no a la normatividad constitucional y legal, corresponde realizarlo en el examen de fondo de la cuestión planteada.

Esto, porque en el dictado de las medidas cautelares, la posible transgresión a la ley debe ser evidente, sin que sea necesaria una argumentación exhaustiva, ni un análisis probatorio profundo, sino que la posible ilegalidad debe desprenderse del mero estudio de las conductas denunciadas.

Así, por ejemplo, de manera análoga, en el caso de la suspensión de los actos reclamados en el juicio de amparo, la Suprema Corte de la Justicia de la Nación[5] ha considerado que ésta participa de la naturaleza de una medida cautelar, cuyos presupuestos son: i) la apariencia del buen derecho y ii) el peligro en la demora.

El primero de ellos se basa en un conocimiento superficial dirigido a lograr una decisión de mera probabilidad respecto de la existencia del derecho discutido en el proceso, para ello, basta la comprobación de la apariencia del derecho invocado por el quejoso.

En todo caso, dicho análisis debe realizarse sin prejuzgar sobre la certeza del derecho, es decir, sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los actos reclamados, ya que esto sólo puede determinarse en la sentencia de amparo con base en un procedimiento más amplio y con más información.

Con este proceder, se evita el exceso en el examen que realice el juzgador, el cual siempre quedará sujeto a las reglas que rigen en materia de suspensión.

Así, ante lo infundado de los agravios expresado pos MORENA, lo conducente es confirmar, en lo tocante a la negativa de otorgar las medidas cautelares solicitadas respecto de la difusión en radio, televisión y YouTube de los promocionales identificados como versiones 1, 2 y 3, de la promoción del Quinto Informe de Gobierno de Miguel Ángel Mancera Espinosa.

Por lo expuesto y fundado, se

R E S O L U T I V O S :

ÚNICO. Se confirma, en la materia de la impugnación tocante a la negativa de otorgar las medidas cautelares solicitadas respecto de la difusión en radio, televisión y YouTube de los promocionales identificados como versiones 1, 2 y 3, de la promoción del Quinto Informe de Gobierno de Miguel Ángel Mancera Espinosa.

NOTIFÍQUESE como corresponda.

En su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido y, en su caso, hágase la devolución de la documentación exhibida.

Así lo resolvieron por unanimidad de votos, las Magistradas y los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con la ausencia del Magistrado José Luis Vargas Valdez, ante la Secretaria General de Acuerdos, quien autoriza y da fe.