RECURSO DE REVISIÓN DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR

EXPEDIENTE: SUP-REP-195/2018

RECURRENTE: PARTIDO ENCUENTRO SOCIAL

AUTORIDAD RESPONSABLE: COMISIÓN DE QUEJAS Y DENUNCIAS DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL

MAGISTRADO PONENTE: FELIPE ALFREDO FUENTES BARRERA

SECRETARIOS: KATYA CISNEROS GONZÁLEZ, MOISÉS MANUEL ROMO CRUZ Y VÍCTOR MANUEL ROSAS LEAL

COLABORÓ: CELESTE CANO RAMÍREZ, ERICKA FRANCO AMBROSIO, MARYJOSE SOSA BECERRA, FRANCISCO JAVIER NERI ZEPEDA Y VICENTE ALDO HERNÁNDEZ CARRILLO

Ciudad de México. Sentencia de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la sesión de veintiséis de mayo de dos mil dieciocho.

VISTOS para resolver, los autos del recurso del procedimiento especial sancionador al rubro indicado.

R E S U L T A N D O

1. Interposición. El veinticuatro de mayo de dos mil dieciocho, Ernesto Guerra Mota, representante del Partido Encuentro Social ante el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, interpuso recurso de revisión del procedimiento especial sancionador, a fin de controvertir el acuerdo ACQyD-INE-100/2018 de la Comisión de Quejas y Denuncias de ese Consejo General[1], respecto de la solicitud de adoptar medidas cautelares formulada por Morena y Encuentro Social, por la presunta calumnia en contra de Luis Miguel Gerónimo Barbosa Huerta, candidato a la gubernatura de Puebla, postulado por la coalición Juntos haremos Historia, derivado de la difusión de un promocional en televisión pautado por el Partido de la Revolución Democrática.

2. Turno. Por proveído del siguiente veinticinco de mayo, la Magistrada Presidenta acordó integrar el expediente en el que se actúa y ordenó su turno a la ponencia del Magistrado Felipe Alfredo Fuentes Barrera, para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral[2].

3. Recepción, admisión y cierre. En su oportunidad, el Magistrado Instructor acordó recibir, admitir a trámite el recurso respectivo y declaró cerrada la instrucción.

C O N S I D E R A N D O

  Competencia

Esta Sala Superior es competente para conocer y resolver el presente medio de impugnación, con fundamento en lo establecido en los artículos 41, párrafo segundo, base VI, y 99, párrafo cuarto, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracción III, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como 3, párrafo 2, inciso f); 4, párrafo 1, y 109, párrafos 1, inciso b) y 2, de la LGSMIME.

Al tratarse de un recurso de revisión del procedimiento especial sancionador interpuesto para controvertir un acuerdo emitido por la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral que declaró improcedente la adopción de medidas cautelares solicitadas por el denunciante.

  Procedencia

El recurso de revisión del procedimiento especial sancionador al rubro indicado reúne los requisitos previstos en los artículos 8, párrafo 1; 9, párrafo 1; 45, párrafo 1, inciso b); 109, párrafo 3 y 110, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

2.1. Forma

El recurso se presentó por escrito ante la Oficialía de Partes Común del INE; en él se hace constar el nombre y firma autógrafa del recurrente, se identifica el acuerdo controvertido, se mencionan los hechos y agravios en que se basa la impugnación, así como los preceptos presuntamente violados.

2.2. Oportunidad

El recurso se interpuso dentro del plazo legal de cuarenta y ocho horas, de acuerdo con el apartado 3 del artículo 109 de la LGSMIME, y con apego a la jurisprudencia 5/2015, MEDIDAS CAUTELARES. LOS ACTOS RELATIVOS A SU NEGATIVA O RESERVA SON IMPUGNABLES MEDIANTE RECURSO DE REVISIÓN DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR, DENTRO DEL PLAZO DE CUARENTA Y OCHO HORAS[3].

Lo anterior porque lo que se impugna es la resolución relativa a la negativa de adoptar medidas cautelares, mediante recurso de revisión del procedimiento especial sancionador, el cual tiene una naturaleza sumaria y carácter urgente.

En ese orden de ideas, si el acuerdo impugnado, que negó la medida cautelar solicitada, fue notificado al recurrente el veintitrés de mayo de dos mil dieciocho a las doce horas con treinta minutos, y el recurso se interpuso ante la responsable, el veinticuatro de mayo siguiente a las once horas con cuarenta minutos, es inconcuso que tal interposición es oportuna.

2.3 Legitimación y personería

Este requisito se encuentra satisfecho en términos de lo dispuesto por los artículos 45, apartado 1, inciso a), en relación con el 110, apartado 1, de la LGSMIME, porque el recurso fue interpuesto por el representante del PES ante el Consejo General del INE, al ser quien presentó una de las denuncias que motivaron el inicio del procedimiento especial sancionador, en el que se emitió el acuerdo materia de impugnación.

2.4 Interés jurídico

El recurrente cuenta con interés jurídico para interponer el recurso de revisión del procedimiento especial sancionador en que se actúa, toda vez que controvierte el acuerdo emitido por la CQyD que determinó negar la adopción de medidas cautelares que solicitó en la denuncia que presentó.

2.5 Definitividad

Se cumple con este requisito porque el recurso de revisión del procedimiento especial sancionador es el único medio de impugnación idóneo para controvertir las resoluciones de fondo emitidas por la Sala Responsable al resolver los procedimientos especiales sancionadores.

2.6 Subsistencia de la materia de la controversia planteada

Recientemente, esta Sala Superior se apartó de la jurisprudencia 13/2015 de rubro MEDIDAS CAUTELARES. EL MEDIO DE IMPUGNACIÓN EN QUE SE RECLAMEN ES PROCEDENTE, AUN CONCLUIDO EL PERIODO DE TRANSMISIÓN DE LOS PROMOCIONALES[4], en la que, medularmente, se sostenía que era pertinente realizar el estudio sobre la legalidad del contenido de los promocionales aun cuando ya no se transmitieran, porque los partidos políticos pueden volver a solicitar la transmisión de los promocionales.

Ahora, se considera improcedente pronunciarse sobre la legalidad de la no adopción de medidas cautelares sobre promocionales en radio y televisión cuya vigencia de pautado hubiera concluido, porque los medios de impugnación habrían quedado sin materia.

En el caso, subsiste la materia de la controversia en la medida que, conforme con el acuerdo impugnado y las constancias que integran el expediente, se advierte que el promocional denunciado se pautó para transmitirse en el periodo del veinticuatro al veintiséis de mayo del año en curso, de manera que, al momento de emitirse el presente fallo, tal transmisión continua vigente.

  Planteamiento de la controversia

3.1 Hechos relevantes

Los actos que originan el acto reclamado consisten, medularmente, en:

  Denuncias y solicitud de medidas cautelares

El veintiuno y veintidós de mayo, Morena y PES, respectivamente denunciaron al PRD[5] por la orden de transmisión del promocional PUE BARBOSA TV[6], por la difusión de propaganda que presuntamente calumnia a Luis Miguel Barbosa Huerta, candidato a la gubernatura de Puebla, por la coalición Juntos haremos Historia, razón por la cual se solicitó el dictado de medidas cautelares a fin de que se ordenara el retiro o suspensión del material motivo de la queja

3.1.2. Radicación

En la misma fecha, se radicaron las quejas señaladas en el punto que antecede y se ordenó remitir la solicitud de medidas cautelares a la CQyD.

3.1.3 Acto impugnado

El siguiente veintitrés de mayo, la CQyD emitió el acuerdo mediante el cual se determinó improcedente la adopción de la medida cautelar solicitada por los partidos denunciantes.

3.2. Promocional denunciado

3.3 Consideraciones del acuerdo impugnado

A fin de sustentar la determinación de improcedencia de las medidas cautelares solicitadas, la CQyD sustentó lo siguiente:

        El promocional, materia de la denuncia, se encuentra dentro de los límites permisibles de la libertad de expresión, en el contexto de un proceso electoral, como el que transcurre en Puebla.

        Tal promocional debía ser analizado desde la perspectiva de que Luis Miguel Barbosa Huerta se trata de una figura pública y candidato a la gubernatura de Puebla; por tanto, se encuentra sujeto a escrutinio público y debe tolerar las críticas inherentes al debate democrático, dentro de las cuales se encuentra la evaluación de sus acciones y patrimonio.

        Sostener lo contrario, provocaría que hechos trascendentes para la opinión pública relacionadas con el patrimonio y desempeño de cargos públicos pudieran quedar al margen del debate público.

        Por su parte, la ciudadanía tiene derecho a formarse una opinión pública informada de temas de dominio público, como lo es, la aparente compra de propiedades que no fueron declaradas por el candidato Luis Miguel Barbosa Huerta; situación que en apariencia del buen derecho encuentra sustento en el ejercicio del derecho a la libertad de expresión.

        Si el promocional denunciado contiene expresiones que implican juicios valorativos sustentados en notas periodísticas alusivas a la declaración 3 de 3, escrituras y documentos oficiales emitidos por la Consejería Jurídica de la Ciudad de México, se encuentran dentro de los límites previstos para el ejercicio del derecho de libertad de expresión.

        Suspender la difusión del promocional, causaría un perjuicio mayor a la ciudadanía al acotar el debate público y su derecho a la información que contravendría el modelo de comunicación política que se busca en un Estado democrático.

        La información presentada en el spot denunciado, no resulta manifiestamente falsa, en virtud de que se trata de datos obtenidos de la iniciativa ciudadana impulsada por el Instituto Mexicano para la Competitividad, denominada 3 de 3, documentos oficiales de la Consejería Jurídica de la Ciudad de México, que deberán valorarse exhaustivamente al resolverse el fondo de la controversia, a la luz de las pruebas que se valoren a efecto de determinar la veracidad de la información, tal como lo sustentó la Sala Superior al resolver los recursos SUP-REP-89/2017 y SUP-REP-154/2018.

3.4 Pretensión y planteamiento del recurrente

La pretensión del recurrente es que se revoque el acuerdo impugnado y se ordene la suspensión de la difusión del promocional denunciado, como medida cautelar.

Al efecto, el recurrente aduce que el acuerdo de la CQyD es contrario a los principios de legalidad, exhaustividad y congruencia, al carecer de la debida fundamentación y motivación, en la medida que no se valoró que en el promocional denunciado se manipuló la información de las notas periodísticas, con la finalidad de imputarle hechos y delitos falsos al candidato al que hace referencia en tal promocional.

Al efecto, hace valer los siguientes argumentos:

        El acuerdo impugnado es contrario a los principios rectores de la función electoral, en específico de los principios constitucionales de legalidad y objetividad.

        El acuerdo carece de congruencia, así como de una debida fundamentación y motivación al dejar de aplicar lo dispuesto por las disposiciones legales que prohíben la calumnia en la propaganda de los partidos políticos

        La responsable no observó los principios de exhaustividad, ni realizó un análisis preliminar bajo la apariencia del buen derecho, aunado a que no consideró los hechos y la información proporcionada por el recurrente como lo fue la información del periódico El Universal la cual fue deformada por el PRD.

        Resulta inexacto que el promocional cuestionado se encuentre sustentado en notas periodísticas, declaración 3 de 3, escrituras y documentos oficiales emitidos por la Consejería Jurídica de la Ciudad de México, por lo que, se modificó y alteró una nota periodística lo cual implica una indebida motivación debido a que el sustento es una nota periodística que nada tiene que ver con el ejercicio de la libertad de expresión y libre difusión de ideas.

        La responsable no atendió los criterios que rigen el estudio y el dictado de las medidas cautelares puesto que considera que las pruebas se valorarán de forma exhaustiva y determinará su veracidad al estudiarse el fondo del asunto, no obstante que de un análisis integral y preliminar fácilmente se obtiene que la información que presenta en su mensaje el denunciado es falsa.

        El denunciado altera de manera deliberada y maliciosa el contenido de la nota periodística y por tanto de las fuentes de esta.

        Es evidente la real malicia, que nada tiene que ver con el ejercicio de libertad de expresión y difusión de ideas, opiniones o información.

3.5. Litis

La controversia a resolver se centra en determinar si, como lo aduce el recurrente, existen elementos explícitos y evidentes que permitan sustentar que la información presentada en el promocional denunciado es falsa, al corresponder a la manipulación de la obtenida de un medio de comunicación  impreso,  que  justifique  la  adopción  de  la  medida cautelar solicitada; o, si como lo resolvió la responsable, de forma preliminar y bajo la apariencia del bien derecho, el mensaje contenido en el promocional denunciado se encuentra dentro de los límites del ejercicio de los derechos de libertar de expresión e información.

  Estudio

4.1 Tesis central de la decisión

Se debe confirmar el acuerdo impugnado dado que, desde una perspectiva preliminar y bajo la apariencia del buen derecho, el mensaje del promocional denunciado se ajusta a los parámetros constitucionalmente establecidos para el ejercicio de la libertad de expresión en el ámbito electoral.

Lo anterior, al no acreditarse de manera manifiesta que la información contenida en el mensaje sea falsa, siendo que, en todo caso el análisis de la veracidad o no de la información, así como si la misma fue tergiversada en el promocional denunciado y la actualización o no del elemento de la malicia efectiva para configurar el ilícito de calumnia, será al resolverse el fondo del procedimiento especial sancionador donde deberán valorarse de forma exhaustivas las pruebas.

4.2. Contexto normativo

4.2.1. Medidas cautelares.

Conforme con lo dispuesto por el sistema jurídico, esta Sala Superior ha sustentado[7] que las medidas cautelares en materia electoral constituyen un mecanismo de tutela preventiva o instrumento jurídico para prevenir la posible afectación a un derecho, a los principios rectores en la materia, o para garantizar el cumplimiento de alguna obligación jurídica, en forma inmediata y eficaz, y previamente a cualquier resolución de fondo y definitiva en la materia.

Las medidas cautelares tienen como finalidad constituir un instrumento de protección contra el peligro de que una conducta ilícita o probablemente ilícita continúe o se repita y con ello evada el cumplimiento de una obligación, se afecte algún derecho o se lesione un valor o principio protegido por el sistema jurídico.

Tal protección debe dirigirse contra situaciones, hechos, conductas o determinaciones que constituyan una amenaza o afectación real, de manera que sea necesaria una garantía específica, oportuna, real, adecuada y efectiva, a través de medidas que cesen las actividades que causan el daño o prevengan el comportamiento lesivo.

En ese sentido, el Reglamento de Quejas y Denuncias del INE, en los artículos 4, párrafo 2, 38, párrafos 1 y 3, 39, párrafo 1, establece:

        Las medidas cautelares sólo pueden ser dictadas, entre otros, por  el Consejo General y la Comisión de Quejas y Denuncias, a petición de parte o de forma oficiosa, a propuesta de la Unidad Técnica.

        Los principios y sistema concreto a través del cual funcionan los procedimientos para la atención de las solicitudes de medidas cautelares y que éstos tienen como finalidad prevenir daños irreparables en las contiendas electorales, haciendo cesar cualquier acto que pudiera entrañar una violación o afectación a los principios o bienes jurídicos tutelados en materia electoral.

        Los elementos básicos que deben analizarse para la procedencia de las medidas cautelares, como instrumento que tiene la finalidad de lograr el cese de los actos o hechos que constituyan la infracción denunciada, evitar la producción de daños irreparables, la afectación de los principios que rigen los procesos electorales, o se ponga en riesgo la vulneración de bienes jurídicos tutelados por las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias.

En ese contexto, este Tribunal ha considerado[8] que, para el otorgamiento o no de una medida cautelar, el órgano facultado debe:

        Analizar la apariencia del buen derecho, para lo cual, tendrá que examinar la existencia del derecho cuya tutela se pretende y su posible afectación (fumus boni iuris).

        El peligro en la demora, o la existencia de causas que justifiquen de manera fundada que, la espera de la resolución definitiva generaría la desaparición de la materia de la controversia. Asimismo, que la probable afectación es irreparable (periculum in mora).

        Fundar y motivar si la conducta denunciada, atendiendo al contexto en que se produce, trasciende o no a los límites del derecho o libertad que se considera afectado y si presumiblemente, se ubica en el ámbito de lo ilícito.

        Finalmente, se advierte que la medida cautelar adquiere justificación si hay un derecho o principio fundamental que requiere protección provisional y urgente, a raíz de una afectación producida -que se busca no sea mayor- o de inminente producción, mientras se sigue el procedimiento en el cual se discute la pretensión de fondo de quien dice sufrir el daño o la amenaza de su actualización.

        En este sentido, la determinación de adoptar o no medidas cautelares en el marco de un procedimiento sancionador responde a parámetros de ponderación diferentes a aquéllos vinculados con el fondo del procedimiento, pues en éstos se analiza no sólo la existencia de la conducta o su veracidad, sino también la plena acreditación de la infracción, la responsabilidad de los sujetos denunciados y la sanción correspondiente.

        En cambio, el análisis de ponderación para determinar la adopción o no de una medida cautelar debe considerar de manera preliminar el grado de afectación que dicha medida puede tener sobre el derecho a la información del electorado y en la libertad de expresión del denunciado, como una limitación del debate público, considerando también la brevedad de los plazos en los procedimientos especiales sancionadores.

Sólo de esta forma, la medida cautelar en materia electoral cumplirá sus objetivos fundamentales: 1) evitar la vulneración de los bienes jurídicos tutelados, así como la generación de daños irreversibles a los posibles afectados; y 2) todo ello para que cuando se dicte la resolución de fondo, sea factible su cumplimiento efectivo e integral.

  Libertad de expresión de los partidos políticos y derecho de acceso a la información de los ciudadanos

Los artículos 6º y 7º constitucionales establecen expresamente como limitaciones posibles al derecho a la libertad de expresión las siguientes:

        Los ataques a la moral, la vida privada o los derechos de terceros;

        Que se provoque algún delito, o

        Se perturbe el orden público o la paz pública.

Asimismo, los artículos 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos prevén que el ejercicio del derecho de libertad de expresión no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar: el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas. Asimismo, prohíben toda propaganda en favor de la guerra y toda apología del odio nacional, racial o religioso, que constituyan incitaciones a la violencia u otra forma de discriminación.

Esta Sala Superior ha sustentado que el derecho a la libertad de expresión se inserta en una trama de derechos humanos que tiene como uno de sus principales ejes articuladores la dignidad humana, así como el derecho a la información del electorado como elemento fundamental para garantizar el ejercicio del sufragio de manera libre e informada.

De igual forma, es preciso tener en cuenta otros principios y valores constitucionales aplicables, tales como los fines constitucionales de los partidos políticos y su estatus como entidades de interés público, de conformidad con el artículo 41 de la Constitución Federal, así como la necesidad de preservar la integridad del proceso electoral por parte de partidos, candidaturas y autoridades electorales, tanto administrativas como jurisdiccionales

Ello supone que en la interpretación y aplicación de las disposiciones constitucionales aplicables, el Tribunal Electoral ha procurado maximizar el derecho humano a la libertad de expresión y el derecho a la información en el debate político y, al mismo tiempo, interpretar en forma estricta las restricciones a tales derechos para no hacerlos nugatorios, particularmente en el desarrollo de precampañas y campañas electorales, en donde es necesario proteger y alentar un debate intenso y vigoroso, como parte de la dimensión deliberativa de la democracia representativa.

Así, por ejemplo, la Sala Superior, en diversas ocasiones, ha reconocido el criterio conforme con el cual el discurso sobre candidatos a ocupar cargos públicos constituye un discurso especialmente protegido[9]. En ese sentido, en el debate político, el ejercicio de la libertad de expresión e información ensancha el margen de tolerancia frente a juicios valorativos, apreciaciones o aseveraciones vertidas en esas confrontaciones, cuando se actualice en el entorno de temas de interés público en una sociedad democrática atendiendo al derecho a la información del electorado.

Bajo esa premisa, no se considera transgresión a la normativa electoral la manifestación de ideas, expresiones u opiniones que, apreciadas en su contexto integral, aporten elementos que permitan la formación de una opinión pública libre, la consolidación del sistema de partidos y de las candidaturas independientes, así como el fomento de una auténtica cultura democrática, siempre que no se rebasen los límites constitucional y legalmente establecidos.

Así lo ha sostenido la Sala Superior del Tribunal Electoral en la tesis jurisprudencial 11/2008, de rubro: LIBERTAD DE EXPRESIÓN E INFORMACIÓN. SU MAXIMIZACIÓN EN EL CONTEXTO DEL DEBATE POLÍTICO[10].

De esta forma, la libertad de expresión en el campo político o electoral alcanza dimensiones particulares, al vincularse precisamente con los derechos y valores que soportan un Estado constitucional democrático de derecho; por tal motivo, su interpretación debe realizarse de manera tal que el ejercicio de unos no menoscabe, disminuya o haga nugatorios los otros.

Es importante señalar que, tratándose del debate político en un entorno democrático, es indispensable la libre circulación de ideas e información en relación con el actuar de los gobiernos, instituciones, gobernantes, candidatos y partidos políticos por parte de los medios de comunicación, de los propios partidos y de cualquier persona que desee expresar su opinión u ofrecer información. En este contexto, la protección a la libertad de expresión se debe extender no solamente a informaciones o ideas generalmente aceptables o neutrales, sino también a las opiniones o críticas severas.

Por lo tanto, la libertad de expresión alcanza a las informaciones o ideas favorablemente recibidas, pero también a las que contienen una crítica formulada respecto de temas connaturales al debate político, como las relacionadas con la actuación o gestión de los órganos o autoridades estatales.

Por principio, como lo ha determinado la Suprema Corte de Justicia de la Nación, todo tipo de discurso goza de protección constitucional, aun el que es chocante, ofensivo o perturbador, y existen tipos de expresión merecedores de una protección especial, entre los cuales se encuentran el discurso referido a candidatos a puesto de elección popular, según lo ha determinado este órgano jurisdiccional federal.