RECURSOS DE REVISIÓN DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR
EXPEDIENTES: SUP-REP-300/2024 y SUP-REP-304/2024, acumulados
RECURRENTES: Presidente de los EstadoS Unidos Mexicanos y otro
RESPONSABLE: comisión de quejas y denuncias del Instituto Nacional Electoral
MAGISTRADa PONENTE: mÓNiCa Aralí soto fregoso
SECRETARIADO: JUAN MANUEL ARREOLA ZAVALA Y LUIS OSBALDO JAIME GARCÍA
COLABORÓ: ÁNGEL CÉSAR NAZAR MENDOZA
Ciudad de México, diez de abril de dos mil veinticuatro[1]
En los recursos de revisión del procedimiento especial sancionador indicados al rubro, esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación resuelve confirmar, en lo que materia de impugnación, el acuerdo ACQyD-INE-124/2024 emitido por la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral en el procedimiento UT/SCG/PE/PAN/CG/312/PEF/703/2024 y acumulados respecto de la solicitud de adoptar medidas cautelares formulada por los partidos Acción Nacional[2] y de la Revolución Democrática[3], en contra del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos y de quien resulte responsable, por la presunta difusión de propaganda gubernamental dentro del proceso electoral federal 2023-2024, vulneración a los principios de neutralidad e imparcialidad y uso indebido de recursos públicos.
I. ANTECEDENTES
De lo narrado por el recurrente y de las constancias que obran en el expediente, se advierten los siguientes hechos:
1. Queja. Entre los días seis y doce de marzo de dos mil veinticuatro, se recibieron ante la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaría Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral, los escritos de queja presentados por los partidos Acción Nacional y de la Revolución Democrática, quienes denunciaron la presunta difusión de propaganda gubernamental en periodo de veda del Proceso Electoral Federal 2023-2024, vulneración a los principios de neutralidad, imparcialidad, legalidad, certeza y uso indebido de recursos públicos atribuibles a Andrés Manuel López Obrador, Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos.
Derivado de lo anterior, los quejosos solicitaron el dictado de medidas cautelares.
2. Registro de queja, reserva de admisión, de emplazamiento y de propuesta de medida cautelar, y diligencias preliminares. La autoridad tuvo por recibidas las denuncias y ordenó reservar lo conducente a la admisión, emplazamiento y a la propuesta de medida cautelar, hasta en tanto culminara la etapa de investigación correspondiente.
3. Acuerdo ACQyD-INE-124/2024 (acto impugnado). El veinticinco de marzo, la Comisión de Quejas emitió el acuerdo por el cual declaró la procedencia de la medida cautelar y tutela preventiva solicitada por cuanto hace a las conferencias de prensa matutinas de cuatro y seis de marzo.
4. Recursos de revisión. En contra de la determinación anterior, el día veintiocho de marzo, se recibieron ante la Oficialía de Partes de esta Sala Superior, los recursos de revisión del procedimiento especial sancionador interpuestos por la Consejera Adjunta de Control Constitucional y de lo Contencioso de la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, en representación del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos; así como del representante propietario del PRD ante el Consejo General del INE.
5. Registro y turno. La Magistrada Presidenta de este Tribunal acordó integrar los expedientes respectivos con los números SUP-REP-300/2024 y SUP-REP-304/2024 y turnarlos a la ponencia a su cargo, para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral[4].
6. Radicación, admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, la Magistrada Instructora acordó radicar, admitir a trámite los medios de impugnación y, al no haber diligencias pendientes por desahogar, declaró cerrada la instrucción y ordenó la elaboración del proyecto de sentencia correspondiente.
PRIMERO. Competencia. La Sala Superior es competente para conocer y resolver en única instancia los presentes recursos de revisión del procedimiento especial sancionador, con fundamento en lo establecido en los artículos 41, párrafo tercero, Base VI; y 99, párrafo cuarto, fracciones III, X y IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 166, fracción III, inciso h), y 169, fracción XVIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como 3, párrafo 2, inciso f); 4, párrafo 1, y 109 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, ello, porque se cuestiona un acuerdo de procedencia de medidas cautelares emitido por la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral, lo cual es de conocimiento exclusivo de esta Sala Superior.
SEGUNDO. Acumulación
Este órgano jurisdiccional federal determina que procede la acumulación de los recursos de revisión del procedimiento especial sancionador que ahora se resuelven, porque de los escritos de demanda se advierte que existe identidad en la resolución impugnada y en la autoridad responsable.
En ese orden de ideas, con la finalidad de evitar la emisión de sentencias contradictorias se acumula el expediente SUP-REP-304/2024, al diverso SUP-REP-300/2024, por ser éste el primero que se registró en el índice de esta Sala Superior.
Lo anterior, con fundamento en los artículos 180, fracción XI de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 31 de la Ley de Medios; y 79 del Reglamento Interno de este Tribunal Electoral.
En consecuencia, deberá agregarse copia certificada de los puntos resolutivos de esta sentencia al expediente acumulado.
TERCERO. Requisitos de procedencia. Los medios de impugnación reúnen los requisitos de procedencia[5], de acuerdo con lo siguiente:
3.1. Formales. En sus escritos de demanda, los recurrentes: a) precisan su nombre y el carácter con el que comparecen; b) identifican el acto impugnado; c) señalan a la autoridad responsable; d) narran los hechos en que sustentan su impugnación; e) expresan conceptos de agravio; f) ofrecen pruebas y, g) asientan su nombre y firma autógrafa. Por lo tanto, se tienen por cumplidos los requisitos formales previstos en el artículo 9, párrafo 1, de la Ley de Medios.
3.2. Oportunidad. Las demandas se presentaron en el plazo legal de cuarenta y ocho horas, toda vez que, tal como de autos se advierte, el acuerdo impugnado se le notificó mediante cédula de notificación al PRD a las veintitrés horas con ocho minutos del veinticinco de marzo y el recurso se interpuso a las diecinueve horas con treinta y ocho minutos del veintisiete de marzo siguiente; asimismo, el acuerdo recurrido se le notificó por oficio al Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, a través de la Consejería Jurídica, el día veintiséis de marzo a las diez horas con cuarenta minutos, y el recurso fue interpuesto el veintisiete siguiente a las dieciséis horas con cuarenta y siete minutos, en ese sentido es evidente que la presentación de los escritos es oportuna.
3.3. Legitimación y personería. Los recursos fueron interpuestos por parte legítima, esto es, por el presidente de los Estados Unidos Mexicanos por conducto de la Consejera Adjunta de Control Constitucional y de lo Contencioso de la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal; así como por un partido político nacional, por conducto de su representante propietario ante el Consejo General del INE, personería que es reconocida por la autoridad responsable al rendir su informe circunstanciado.[6]
3.4. Interés jurídico. Los recurrentes tienen interés jurídico para impugnar el acuerdo que declaró improcedente por una parte, y por otra, procedente la adopción de medidas cautelares solicitadas por los partidos PAN y PRD, en contra del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos; por tanto, su pretensión es que se revoque esa decisión.
3.5. Definitividad. Se satisface este requisito, ya que no existe otro medio de impugnación que se deba agotar para controvertir el acuerdo impugnado.
CUARTO. Naturaleza de las medidas cautelares. Las medidas cautelares constituyen instrumentos que, en función de un análisis preliminar, puede decretar la autoridad competente, a solicitud de parte interesada o de oficio, para conservar la materia del litigio, así como para evitar un grave e irreparable daño a las partes en conflicto o a la sociedad, con motivo de la sustanciación de un procedimiento; por ende, se trata de resoluciones que se caracterizan, generalmente, por ser accesorias y sumarias.
Accesorias, en tanto la determinación no constituye un fin en sí mismo.
Sumarias, debido a que se tramitan en plazos breves.
Su finalidad es prever la dilación en el dictado de la resolución definitiva, así como evitar que el perjuicio se vuelva irreparable, asegurando la eficacia de la resolución que se dicte.
Por tanto, las medidas cautelares están dirigidas a garantizar, bajo un examen preliminar, la existencia y el restablecimiento del derecho que se considera afectado, cuyo titular estima que puede sufrir algún menoscabo.
En ese tenor, las medidas cautelares constituyen una determinación autónoma dentro de un procedimiento, cuyo objetivo principal es tutelar el interés público, razón por la cual el legislador previó la posibilidad de que sus efectos sean provisionales, transitorios o temporales, con el objeto de lograr la cesación de los actos o hechos constitutivos de la posible infracción.
Ello, a efecto de evitar una afectación irreparable a los principios rectores de la materia electoral o la vulneración de los bienes jurídicos tutelados por la Constitución general o la legislación electoral aplicable, restableciendo el ordenamiento jurídico presuntamente conculcado, al desaparecer provisionalmente una situación presuntivamente antijurídica.
Ahora bien, para que el dictado de las medidas cautelares cumpla con los principios de legalidad, fundamentación y motivación, debe ocuparse, cuando menos, de los aspectos siguientes:
La probable violación a un derecho, del cual se pide la tutela en el proceso.
El temor fundado de que, mientras llega la tutela jurídica efectiva, desaparezcan las circunstancias de hecho necesarias para alcanzar una decisión sobre el derecho o bien jurídico cuya restitución se reclama (periculum in mora).
Así, la medida cautelar adquiere justificación si hay un derecho que requiere protección provisional y urgente, a raíz de una afectación producida -que se busca evitar sea mayor- o de inminente producción, mientras se sigue el procedimiento o proceso en el cual se discute la pretensión de fondo de quien dice sufrir el daño o la amenaza de su actualización.
Atendiendo a esa lógica, el dictado de las medidas cautelares se debe ajustar a los criterios que la doctrina denomina apariencia del buen derecho y temor fundado de que mientras llega la tutela efectiva se menoscabe o haga irreparable el derecho materia de la decisión final.
Sobre la apariencia del buen derecho, debe precisarse que éste apunta a una credibilidad objetiva y seria sobre la juridicidad del derecho que se pide proteger, a fin de descartar que se trate de una pretensión manifiestamente infundada, temeraria o cuestionable; en tanto que el peligro en la demora consiste en la posible frustración de los derechos del promovente de la medida cautelar, ante el riesgo de su irreparabilidad.
Como se puede advertir, la verificación de ambos requisitos obliga indefectiblemente a que la autoridad responsable realice una evaluación preliminar del caso concreto -aun cuando no sea completa- en torno a las respectivas posiciones enfrentadas, a fin de determinar si se justifica o no el dictado de las medidas cautelares.
En consecuencia, si de ese análisis previo resulta la existencia de un derecho, en apariencia reconocido legalmente de quien sufre la lesión o el riesgo de un daño o violación inminente y la correlativa falta de justificación de la conducta reprochada, entonces se torna patente que la medida cautelar debe ser acordada, salvo que el perjuicio al interés social o al orden público sea mayor a los daños que pudiera resentir el solicitante, supuesto en el cual, deberá negarse la medida cautelar.
Por ello el análisis de los valores tutelados que justifican los posicionamientos de las partes en conflicto, así como la valoración de los elementos probatorios que obren en el expediente, se convierte en una etapa fundamental para el examen de la solicitud de medidas cautelares, toda vez que cuando menos se deberán observar las directrices siguientes:
Verificar si existe el derecho cuya tutela se pretende.
Justificar el temor fundado de que, ante la espera del dictado de la resolución definitiva, desaparezca la materia de controversia.
Justificar la idoneidad, razonabilidad y proporcionalidad de la determinación que se adopte.
Fundar y motivar si la conducta denunciada, atendiendo al contexto en que se produce y dentro de los límites que encierra el estudio preliminar, trasciende o no a los límites del derecho o libertad que se considera afectado y si presumiblemente, se ubica en el ámbito de lo ilícito.
La medida cautelar en materia electoral cumplirá sus objetivos fundamentales, a saber: evitar la vulneración de los bienes jurídicos tutelados, así como la generación de daños irreversibles a los posibles afectados; todo ello para que cuando se dicte la resolución de fondo, sea factible su cumplimiento efectivo e integral.
Tales consideraciones permiten identificar los principales elementos de las medidas cautelares, así como la finalidad y funcionalidad de su dimensión preventiva.
Razón por la cual, la autoridad competente deberá analizar de manera preliminar los valores y bienes jurídicos en conflicto, justificando la idoneidad, razonabilidad y proporcionalidad de la medida cautelar que se dicte o motivando las razones por las cuales aquélla se niegue.
En consecuencia, se deberá fundar y motivar si la conducta denunciada, trasciende por lo menos indiciariamente los límites del derecho o libertad que se considera violado y, si de manera preliminar, pudiera ubicarse o no en el ámbito de lo ilícito.
QUINTO. Agravios y estudio de fondo.
5.1. Las partes recurrentes exponen los siguientes agravios en contra del acto impugnado.
I. Presidente de los Estados Unidos Mexicanos
La parte recurrente sostiene que el acuerdo impugnado constituye una censura previa, que restringe el derecho de libre expresión del titular del Ejecutivo Federal.
Refiere que la Constitución solo prevé algunas limitantes al derecho, dentro de las cuales no se encuentran las manifestaciones del presidente de los Estados Unidos Mexicanos, ya que el Constituyente Permanente privilegió la libre expresión de las ideas, por lo que contraviene lo previsto en los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Señala que en el caso no se puede excluir, en forma previa, el mensaje del conocimiento y probable debate público, sino que se debe permitir la difusión y el sometimiento de las opiniones y mensajes al conocimiento y probable debate público y, de ser el caso, al escrutinio administrativo y jurisdiccional.
b) La parte recurrente alega que la autoridad responsable omitió analizar las causas de notoria improcedencia al tratarse de actos, por una parte, consumados y, por otra, futuros de realización incierta.
Refiere que la responsable incumplió con lo establecido en el artículo 39, numeral 1, fracción III, del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral, pues de la simple lectura del acuerdo impugnado se colige que indebidamente declara procedentes las medidas cautelares bajo la figura de tutela preventiva, respecto de actos consumados y futuros de realización incierta.
Lo anterior es así, porque los efectos de la medida concedida, consistentes en ordenar al titular del Ejecutivo Federal que "se abstenga bajo cualquier modalidad o formato, de realizar manifestaciones, emitir comentarios, opiniones, o señalamientos sobre temas electorales, ya sea de forma positiva o negativa"; sin duda actualizan la hipótesis de improcedencia invocada al tratarse de actos futuros de realización incierta, sobre los cuales el legislador claramente estableció que no se pueden ordenar medidas cautelares al tratarse de situaciones irreales o futuras que no necesariamente pueden ocurrir de la misma manera, lo cual transgrede el principio de legalidad y certeza jurídica, al no existir un supuesto riesgo de repetición de la conducta denunciada, principalmente porque las expresiones materia del procedimiento especial sancionador se realizaron al amparo del ejercicio de la libertad de expresión.
De ahí que se debió declarar improcedentes las medidas cautelares solicitadas.
Expresa que las conductas denunciadas constituyen actos consumados, toda vez que las mismas ya fueron publicadas y difundidas en los sitios web de referencia, y a su vez, la posible repetición de las citadas publicaciones representa un acto futuro de realización incierta, en virtud de que no existe certeza alguna de que se realizarán conferencias de prensa con las mismas características como las que fueron materia de la queja en comento.
c) No se acredita el peligro en la demora, ya que la responsable no justifica la forma en la que las expresiones vertidas por el titular del Ejecutivo Federal en las conferencias de prensa matutinas del 4 y 6 de marzo de 2024, presuntamente vulneran los principios de neutralidad e imparcialidad en la contienda.
La parte recurrente menciona que el acuerdo impugnado no justifica debidamente la procedencia de la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora, consistente en la posible afectación de los derechos del solicitante de la medida cautelar como consecuencia de la tardanza en el dictado de la resolución de fondo, en virtud de que ni el quejoso, ni la autoridad responsable, aportan pruebas que demuestren que fas expresiones vertidas por el presidente de los Estados Unidos Mexicanos pueden influir en el ánimo de la ciudadanía para votar en un sentido u otro durante la celebración de los procesos electorales.
Refiere que la autoridad responsable solo hace un señalamiento genérico con relación a que "...desde una óptica preliminar, se estima que posee cobertura legal, toda vez que, se advierte que la temática central de la misma fue dar a conocer cifras en materia de seguridad y en particular a los distintos actores políticos que participan en el actual proceso electoral en curso... ", sin aportar prueba alguna que sustente su dicho, ya que omite fundar y motivar debidamente para demostrar que la supuesta afectación es real e inminente, sin lo cual no pueden ordenarse las medidas que impone a mi representado.
Establece que la Sala Regional Especializada de este Tribunal en el expediente SRE-PSC-32/2020, refirió que las expresiones "conservadores" y "liberales", se tratan de una opinión personal del titular del Ejecutivo Federal, a través de la cual critica a estos, sin que se adviertan elementos que identifiquen alguna opción o partido político con dichas calificaciones.
Asimismo, señala que es preciso destacar que las frases “movimiento” o “transformación”, no pueden utilizarse como parámetro de equivalencia funcional, ni puede equiparase a una solicitud velada de voto, por ello, no es válido que se vinculen dichas frases con la materia política o electoral.
De ahí que se considera que la responsable realizó de forma incorrecta una apreciación de la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora, sin ponderar el contenido de las expresiones realizadas con el derecho a la libertad de expresión y acceso a la información, los cuales no pueden estar sometidos a un escrutinio de censura.
Es por ello, que las manifestaciones vertidas por del Presidente de la República no transmiten ningún mensaje que afecte la equidad o la imparcialidad en el proceso electoral federal, pues solo constituyen una opinión del titular del Ejecutivo Federal, emitidas al amparo de su ejercicio pleno de libertad de expresión y acceso a la información.
d) La autoridad responsable vulnera los principios de legalidad y seguridad jurídica contenidos en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al realizar un pronunciamiento sobre el fondo de los hechos denunciados y ordenar la emisión de ciertas acciones reparatorias que se traducen en sanciones al titular del Ejecutivo Federal.
La parte recurrente refiere que la única autoridad competente para entrar al análisis de fondo y resolver el asunto es la Sala Regional Especializada de este Tribunal y no la Comisión de Quejas y Denuncias del INE.
Señala que, en el presente caso, se advierte que la responsable sin tener competencia para ello, juzga la naturaleza de las expresiones vertidas en las conferencias de prensa matutinas celebradas el 4 y 6 de marzo del año en curso; al calificar y determinar que son de naturaleza electoral y que estas no tienen cobertura jurídica, lo cual es incorrecto.
En este contexto, la autoridad responsable incumplió los principios de legalidad y seguridad jurídica toda vez que pretende declararse competente para realizar un estudio de fondo de los hechos denunciados e imponer sanciones al presidente de los Estados Unidos Mexicanos, cuando no tiene competencia para ello, por lo que se debe revocar lisa y llanamente el acuerdo controvertido.
II. PRD
e) Violación al principio de exhaustividad y legalidad
Sostiene que la responsable omitió estudiar sobre su solicitud de que se ordenara la suspensión de la transmisión de las conferencias matutinas del Presidente de la República hasta en tanto concluya el actual proceso electoral federal, por lo que transgredieron los principios de exhaustividad y legalidad.
Señala que, contrario a lo afirmado por la responsable, se tiene un marco jurídico que deviene de la reforma constitucional del año 2007 en el que se otorgó plena facultad a la autoridad electoral para ordenar la suspensión de la difusión de propaganda indebida e incluso de la realización de las conferencias matutinas del Titular del Poder Ejecutivo Federal, hasta en tanto concluya la actual campaña electoral, ya que se ha comprobado en múltiples ocasiones que se viola flagrantemente el marco constitucional contenido en los artículos 41 y 134 constitucional.
Refiere que fue la propia autoridad responsable la que ordenó al propio Titular del Ejecutivo Federal mediante el acuerdo Núm. ACQyD-lNE-37/2019, suspender la difusión de las conferencias “mañaneras” en aquellos Estados en los cuales se estuviese celebrando un proceso electoral local por ser un acto evidente de violación a los principios de imparcialidad, neutralidad y equidad, y buscar influir en la decisión de la ciudadanía, por lo que si ya ha dictado la suspensión de la difusión de dicho ejercicio por ser evidente la publicación de propaganda gubernamental, lo correcto era aplicar al caso concreto, la misma determinación.
En el caso, refiere que el contenido de las conferencias matutinas del gobierno federal, bajo la apariencia del buen derecho, constituyen propaganda gubernamental en la medida en que se señalan, exponen, discuten y destacan, de manera central y preponderante, logros, acciones, obras y medidas gubernamentales, sin que se advierta que dicha información pueda encuadrarse en alguna de las excepciones previstas en el artículo 41 constitucional o 21 de la Ley General de Comunicación Social.
Menciona que la finalidad de la conferencia o rueda de prensa es dirigirles un mensaje a los medios de comunicación. Sin embargo, resulta evidente que éstos no son los últimos destinatarios del mensaje, sino que son el mecanismo para hacerlo llegar a la opinión pública.
Señala que la Sala Superior al resolver el recurso de apelación SUP-RAP-119/2010 y sus acumulados, consideró que cuando un funcionario público convoca a una conferencia o rueda de prensa para difundir logros, programas o proyectos de Gobierno, implícitamente incurre en la difusión de propaganda gubernamental en medios de comunicación, pues la única finalidad que se puede perseguir con su convocatoria es que se repita el mensaje difundido.
En ese tenor, al considerar que existen entidades federativas que se encuentran en la etapa de campañas electorales resulta necesario la posibilidad de suspender la difusión de todo medio de comunicación de las mañaneras del Ejecutivo Federal, ya que, desde su óptica, las mismas constituyen un ejercicio de propaganda gubernamental indebido y prohibido a nivel constitucional.
Por último, refiere que la determinación resulta incongruente ya que al señalar la responsable que derivado de la sentencia emitida en el recurso SUP-REP-139/2019, se encuentra impedida en dictar desde este momento (actuar previamente) la suspensión de la difusión y realización de las "mañaneras", ya que debe analizarse caso por caso, se transgrede el debido proceso, y la naturaleza jurídica de las medidas cautelares que tiene como fin evitar que se siga o que se viole ley, dejando de observar lo previsto en el artículo 38, párrafo 3, del Reglamento de Quejas y Denuncias del INE, ya que dejar permite que se reproduzca la conferencia completa del Titular del Ejecutivo Federal, cuando éstas se difunden a nivel nacional al subirse a las distintas redes sociales.
Máxime que ha sido la propia autoridad responsable, en precisar en diversos casos, los motivos por los que las manifestaciones del Ejecutivo Federal constituyen un riesgo a los principios rectores del proceso electoral, y ha citado de manera textual algunas de las múltiples resoluciones que han tomado en contra de las manifestaciones del Presidente de la República.
5.2. Pretensión, causa de pedir y litis del caso.
De lo anterior, se advierte que la pretensión del recurrente es que se revoque el acuerdo impugnado y se deje sin efectos la adopción de las medidas cautelares solicitadas.
La causa de pedir la sustenta en que la determinación de la responsable es contraria a Derecho, al existir una censura previa; tratarse de actos, por una parte, consumados y, por otra, futuros de realización incierta; no acreditarse el peligro en la demora y haberse realizado un pronunciamiento de fondo de la controversia.
En virtud de lo anterior, la litis del presente asunto se constriñe a dilucidar si asiste razón al accionante, y las consideraciones del acto impugnado violan su esfera de derechos y por tanto, se debe determinar si procede o no revocar la determinación controvertida.
En ese sentido, se analizarán los motivos de inconformidad conforme al orden señalado en la demanda, sin que ello genere perjuicio alguno pues lo trascendente es que sean estudiados, en términos de la jurisprudencia 4/2000, de rubro: “AGRAVIOS, SU EXAMEN EN CONJUNTO O SEPARADO, NO CAUSA LESIÓN”[7].
5.3. Cuestión previa.
1. Contexto del caso
El presente asunto tiene su origen en las denuncias que presentaron los partidos Acción Nacional y de la Revolución Democrática (PAN y PRD) por el presunto uso indebido de recursos públicos, violación al principio de imparcialidad y equidad en la contienda electoral, promoción personalizada, con aparente impacto en el Proceso Electoral Federal que actualmente se desarrolla, derivado de la aparente difusión de propaganda gubernamental en periodo de veda, consistente en una publicación realizada en las redes sociales del Presidente de la República, así como en múltiples manifestaciones que emitió en las conferencias de prensa matutinas conocidas como "Mañaneras", correspondientes al tres, cuatro, cinco y seis de marzo de dos mil veinticuatro y se solicitó el dictado de medidas cautelares.
Una vez integrado el expediente respectivo por la autoridad instructora, la Comisión de Quejas y Denuncias determinó, por una parte, la improcedencia del dictado de la medida cautelar solicitada por los partidos políticos denunciantes, consistente en ordenar el retiro del material denunciado consistente en la publicación realizada en la red social Facebook el tres de marzo de dos mil veinticuatro y las manifestaciones emitidas en la conferencia de prensa matutina del cinco del mes y año en curso, toda vez que, bajo la apariencia del buen derecho y desde una óptica preliminar, se trata de una publicación y manifestaciones de carácter informativo.
Por otra parte, determinó procedente el dictado de la medida cautelar solicitada consistente en ordenar el retiro del material denunciado respecto a las conferencias de prensa matutinas de cuatro y seis de marzo del año en curso, toda vez que, bajo la apariencia del buen derecho y desde una óptica preliminar, se trataban de manifestaciones que podían vulnerar los principios de neutralidad, imparcialidad y equidad del proceso electoral federal 2023-2024, así como la difusión de propaganda gubernamental en periodo prohibido, y se otorgó tutela preventiva a fin de ordenar al Presidente de la República, se abstuviera, bajo cualquier modalidad o formato, de difundir propaganda gubernamental distinta a la exceptuada por el artículo 41 Constitucional, Base 111, apartado C y 21, de la Ley General de Comunicación Social.
Inconforme con dicha determinación, el Presidente de la República y el PRD presentaron las demandas que motivaron la integración de los presentes expedientes.
5.4. Análisis de la controversia.
I. Presidente de los Estados Unidos Mexicanos
a) La orden del acuerdo emitido por la autoridad responsable constituye, por sí misma, una censura previa.
En concepto de esta Sala Superior, los agravios resultan infundados debido a que en el caso concreto en el que se concedieron las medidas cautelares, se analizaron de manera preliminar las expresiones efectuadas, se precisaron las razones normativas y elementos probatorios para considerar que el Titular del Ejecutivo Federal incluyó elementos y expresiones que podrían constituir una vulneración a los principios de imparcialidad, neutralidad y equidad, así como afectar el proceso electoral federal en curso e influir en las preferencias de la ciudadanía, así como las obligaciones y relevancia del deber de cuidado del ejecutivo federal, esto es, se dijo que bajo la apariencia del buen derecho, que se estaba en presencia de declaraciones de naturaleza electoral.
En el caso, la medida impuesta por la Comisión responsable no se traduce en censura previa, porque no implica la prohibición de que se realicen conferencias matutinas, sino que apunta al deber de contención del Presidente de la República, derivado de su obligación constitucional de preservar la imparcialidad, neutralidad y equidad en las contiendas electorales, aunque los pronunciamientos emitidos se den en el marco de una conferencia de prensa, máxime que se sostuvo que dichas expresiones o comentarios no pueden estar bajo el amparo de los derechos de libertad de expresión y de información, puesto que tales manifestaciones se analizan en el marco de la investidura y de la prudencia discursiva que exige su encargo.
En efecto, la censura previa se concibe como una interferencia o presión directa o indirecta sobre cualquier expresión, opinión o información difundida a través de cualquier medio de comunicación, la cual, a nivel convencional, está prohibida, en tanto limita la circulación libre de ideas y opiniones, permite la imposición arbitraria de aquellas y la creación de obstáculos al libre flujo informativo, de suerte que no se justifica su imposición, a menos de que se actualice una restricción expresamente prevista.
En el caso, como ya se dijo, la medida impuesta por la Comisión no se traduce en censura previa, porque no implica una limitante o una prohibición de que se realicen conferencias de prensa o se participe en el debate o eventos públicos, sino que apunta al deber de contención del Presidente de la República, derivado de su obligación constitucional de preservar la imparcialidad, neutralidad y equidad en los procesos democráticos, atento a su obligación de respetar en todo momento la equidad en la contienda y evitar usar cualquier tipo de recursos públicos a favor o en contra de cualquiera de los actores políticos, máxime que la responsable consideró que ha sido una conducta reiterada del Titular del Poder Ejecutivo Federal, hacer expresiones como las que son materia de esta controversia que pueden poner en riesgo el cumplimiento de los referidos principios rectores de todo proceso electoral.
Similar criterio emitió esta Sala Superior al resolver el SUP-REP-208/2024, SUP-REP-493/2023 y acumulado, SUP-REP-252/2023 y acumulados; SUP-REP-253/2023, y el SUP-REP-476/2023, entre otros.
De ahí lo infundado de los planteamientos expuestos.
b) La parte recurrente alega que la autoridad responsable omitió analizar las causas de notoria improcedencia al tratarse de actos, por una parte, consumados y, por otra, futuros de realización incierta.
Los motivos de inconformidad resultan infundados, ya que contrario a lo alegado por el recurrente, la medida cautelar no fue emitida respecto de actos consumados y sobre actos futuros de realización incierta, porque la grabación y reproducción de las declaraciones denunciadas en archivos de audio, video y versiones estenográficas disponibles en las plataformas electrónicas del recurrente constituye un hecho que mantiene sus efectos en el tiempo y están al alcance de toda la ciudadanía en general.
Esto, debido a que su disponibilidad tiene como consecuencia que las declaraciones denunciadas puedan seguir siendo difundidas, y con ello posiblemente afectar los principios de imparcialidad, neutralidad y equidad en la contienda, por lo que se actualiza la posibilidad de que la medida cautelar suspenda sus efectos. Siendo que esto evidencia que, contrario a lo alegado, la medida cautelar no se dictó respecto de actos consumados, además de que se consideró que las manifestaciones vertidas por el Titular del Ejecutivo Federal en las conferencias de prensa matutinas del pasado cuatro y seis de marzo, se efectuaron nuevamente expresiones relacionadas con el proceso electoral federal 2023-2024 y por tanto podría vulnerar los principios de equidad en la contienda, neutralidad e imparcialidad.
Además, resulta preciso recordar que las medidas cautelares tienen por objeto que cesen las actividades que pudieran causar daño a los principios rectores de la materia y prevenir con ello que se genere el comportamiento lesivo. De esta forma sólo podrán ser objeto de una medida cautelar aquellos actos que mantengan sus efectos en el tiempo.
Por ello, se estima que no les asiste la razón a los recurrentes por cuanto hace al planteamiento que aquí se analiza, porque aun cuando las expresiones denunciadas ya se habían desarrollado, su difusión continuaba por el simple paso del tiempo a través de los canales electrónicos del gobierno de la república mismos que, como se precisó en párrafos anteriores, están al alcance de toda la sociedad.
Por otra parte, también resulta infundado el planteamiento referente a que la medida cautelar se dictó respecto de actos futuros de realización incierta.
La parte recurrente se limita a señalar que el artículo 39, párrafo 1, fracción III, del Reglamento de Quejas establece que la solicitud de adoptar medidas cautelares será notoriamente improcedente cuando, del análisis de los hechos o de la investigación preliminar, se observe que se trata de actos futuros de realización incierta.
En efecto, se sostiene que solamente son susceptibles de suspenderse los actos futuros de inminente realización, pero no los que no se puede afirmar con certeza que ocurrirán, no obstante, no presentan argumentos para combatir la decisión de conceder las medidas cautelares solicitadas, ya que únicamente alega que las manifestaciones del presidente de la República fueron al amparo de la libertad de expresión y que es insuficiente la justificación a partir de actos pasados.
Al respecto, la Comisión de Quejas consideró que existe afectación al principio de imparcialidad, cuando las personas servidoras públicas, en ejercicio de las funciones propias del cargo público encomendado, se pronuncian a favor o en contra de alguna candidatura o partido político, realizando actos proselitistas.
En tal sentido, señaló que la figura del Presidente de la República, al ser la persona encargada de la ejecución de las políticas públicas aprobadas por el Poder Legislativo y de los asuntos del orden administrativo federal o nacional, debe tener un especial deber de cuidado respecto de las expresiones que emite y que puedan derivar en una afectación de los principios de imparcialidad, neutralidad y equidad; en atención a que dispone de un poder de mando respecto de los recursos financieros, materiales y humanos de la administración pública.
En el caso, la Comisión de Quejas y Denuncias consideró que, bajo la apariencia del buen derecho, resultaba procedente el dictado de una medida cautelar bajo la modalidad de tutela preventiva, ya que estimó en su acuerdo lo siguiente:
-Sostuvo que del análisis contextual del discurso emitido y de las manifestaciones denunciadas, se advirtió de forma preliminar, que el Titular del Ejecutivo Federal realizó manifestaciones que, desde una óptica preliminar, podrían incidir en el ánimo de la ciudadanía de cara al proceso electoral federal que se encuentra en curso, así como la difusión de propaganda gubernamental en periodo prohibido.
-Señaló que en la conferencia de prensa matutina del 4 de marzo de 2024, se aportaron datos que no correspondían a alguna de las excepciones previstas por la normativa de la materia, pues se refirieron a diversas cifras relacionadas con los precios de las gasolinas e incluso a que se tendrían incentivos fiscales al respecto, basificación de las personas trabajadoras del sector salud, temas de seguridad, compra de plantas eléctricas y de hospitales, temáticas que en modo alguno, constituían alguna campaña informativa con relación a ese tópico respecto de la cual, la población de nuestro país debiera tener conocimiento y que no se encontraban contemplados como excepciones para ser difundidos en la etapa de campañas de proceso electoral federal.
-Asimismo, se hizo referencia de forma despectiva a quienes considera "política de saqueo de robo" "neoporfiristas", o que en años anteriores, durante la política neoliberal no había democracia y que dominaba una minoría y el pueblo no existía, y que actualmente es distinto.
-Por lo que hace a las manifestaciones emitidas durante la conferencia de prensa matutina de 6 de marzo de 2024, el Presidente de la República hizo referencia a temas electorales con relación a la violencia del actual proceso comicial en curso, y en específico a Claudia Sheinbaum Pardo, así como a diversas acciones que se llevaron a cabo con relación al sector salud, en gobiernos pasados y lo que se realiza al respecto en su actual gobierno, no obstante, no se trataba de una campaña informativa con relación a ese tópico que debiera ser del conocimiento público en esta etapa del proceso electoral en curso.
-Sostuvo que la Sala Superior ha validado los límites a la intervención del titular del poder ejecutivo en las elecciones, cuando tiene por objeto favorecer a un partido o candidatura, sin que constituya una restricción indebida a su libertad de expresión, toda vez que goza de dicha libertad fundamental en la medida en la que no interfiera sustancialmente con el ejercicio de los derechos fundamentales de los demás, como sería el derecho político-electoral de acceder, en condiciones de igualdad, a los cargos públicos.
-Expuso que, bajo la apariencia del buen derecho, las expresiones antes referidas no tenían cobertura jurídica, toda vez que, de manera abierta, se refieren al proceso electoral federal en el que se elegirá a la persona que ocupará la titularidad de la Presidencia de la República, al hacer pronunciamientos, que parecieran, bajo un análisis preliminar, de carácter político-electoral. Lo anterior, en tanto que el Ejecutivo Federal realizó manifestaciones relacionadas, con la continuidad de "la transformación" con lo que se identifica a su gobierno y partido político, o bien con lo que identifica como bloque opositor o adversario, esto es, señala de forma peyorativa a quienes considera oposición, adversarios o conservadores, lo que de un análisis preliminar constituyen expresiones de tipo electoral.
-Por tanto, mencionó que, a partir de sus afirmaciones, era viable concluir, bajo la apariencia del buen derecho, que se estaba en presencia de declaraciones de naturaleza electoral.
-Señaló que no debía perderse de vista que las manifestaciones emitidas por el Ejecutivo Federal, por las características y trascendencia de éstas, debían ser acreedoras de un escrutinio distinto, puesto que dicho servidor público disponía de recursos humanos, financieros y materiales, lo que hacía que las declaraciones que emitió dentro de sus conferencias matutinas tuvieran un mayor impacto en detrimento de la equidad de las contiendas electorales, por lo que de manera preliminar, se concluyó que la presunción de licitud que operaba en favor de la libertad de expresión probablemente fuera derrotada.
-Expuso que, bajo la apariencia del buen derecho, podrían vulnerar la equidad del proceso electoral federal 2023-2024, más aún, si se considera que el material denunciado se encontraba alojado en las plataformas electrónicas del gobierno federal y del Presidente de la República, por lo que estos estaban disponibles al público en general.
-Aludió que el Presidente de la República tiene un especial deber de cuidado respecto de las expresiones que emite y que puedan derivar en una afectación de los principios de imparcialidad, neutralidad o disposiciones vinculadas con los procesos electorales, obligación que ha sido reiterada por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación al resolver diversos expedientes.
-Sostuvo que, aunque los pronunciamientos emitidos se den en el marco de una conferencia de prensa, éstos no podían estar bajo el amparo de los derechos de libertad de expresión y de información, puesto que, sus manifestaciones se analizaron en el marco de la investidura y de la prudencia discursiva que exige su encargo.
-Refirió que las características y elementos descritos, analizados a la luz del marco jurídico, permitían preliminarmente concluir, que los hechos denunciados eran posiblemente ilícitos, porque, a través de las conferencias matutinas, un servidor público de alta responsabilidad (el Presidente de la República) había realizado manifestaciones y declaraciones que, en apariencia del buen derecho, podrían ser calificadas con contenido de naturaleza electoral, considerando que el proceso electoral federal 2023- 2024 se encontraba en curso.
-Lo anterior, al utilizar los espacios de comunicación oficial destinados a informar las acciones, programas o logros del gobierno, para compartir o difundir información o cuestiones de naturaleza electoral y fijar posicionamientos y valoraciones en torno a ese tópico que pudieran influir en las preferencias electorales, como presuntamente ocurre en el caso, podría apartarse del carácter institucional, informativo, educativo o de orientación social que le era exigido a la propaganda gubernamental y, posiblemente, incurrir en incumplimiento al principio de neutralidad que estaban obligadas a observar en todo tiempo todas las personas servidoras públicas para no influir de manera indebida en la equidad en la contienda.
-Por tanto, manifestó que, en sede cautelar, se consideraba idóneo conceder las medidas cautelares sobre la publicación y difusión actual de los audiovisuales, que contenían las expresiones materia de denuncia, en los portales de internet y redes sociales oficiales, a efecto de evitar que se transgrediera de forma irreparable la equidad de los procesos electorales.
-Respecto a la tutela preventiva, la Comisión responsable sostuvo que, bajo la apariencia del buen derecho, que resultaba procedente el dictado de una medida cautelar bajo la modalidad de tutela preventiva, por advertirse una situación fáctica objetiva que revelaba la comisión de conductas posiblemente antijurídicas, cuya continuación o repetición debía evitarse en el futuro, a fin de que no se violaran de modo irreparable los derechos y principios constitucionales que debían garantizarse y observarse en todo tiempo, incluso previo al inicio del proceso electoral como lo era la imparcialidad y neutralidad con la que debían conducirse las personas del servicio público,
-Sostuvo que para el presente caso, debía tenerse en cuenta que el proceso electoral federal comenzó el siete de septiembre de dos mil veintitrés y, a la fecha en que se dictaba la determinación, se encontraba en la etapa de campañas, por lo que el deber de cuidado con el que debían conducirse los servidores públicos se potencializaba, pues la posible violación a los principios de neutralidad e imparcialidad con la que debían conducirse pudiera resultar en un riesgo grave en la violación al principio de equidad que rige en los procesos electorales.
-Señaló que la etapa de campañas electorales exigía a las y los servidores públicos un mayor deber de cuidado, en tanto que, durante su desarrollo se encontraba prohibida la difusión de toda propaganda gubernamental, con excepción de las campañas relativas a servicios educativos y de salud, o de las necesarias para la protección civil en casos de emergencia, ello a efecto de evitar que se vulneren los principios de imparcialidad, neutralidad y equidad en la contienda.
-Estableció que la Comisión de Quejas y Denuncias había emitido diversos acuerdos de medidas cautelares en los que se ordenó al Presidente de la República que se abstuviera, bajo cualquier modalidad o formato, de realizar manifestaciones, emitir comentarios, opiniones, o señalamientos sobre temas electorales, ya sea de forma positiva o negativa, cuidando que su actuar se encontrara ajustado a los principios constitucionales de imparcialidad y neutralidad.
-La Comisión responsable consideró que existía un riesgo real de que la conducta denunciada ocurriera nuevamente pues, el servidor público denunciado pese a haber sido conminado por este órgano colegiado, e incluso por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, a través de diversas sentencias emitidas por la autoridad jurisdiccional y derivadas de los medios de impugnación que en su momento se han promovido, e incluso de haber sido apercibido y amonestado públicamente por no cumplir con lo ordenado por esta Comisión, ha continuado realizando pronunciamientos de índole político y electoral de forma reiterada, lo que podría vulnerar la equidad en el proceso electoral actualmente en curso e influir en la ciudadanía.
- Por lo que determinó procedente el dictado de medidas cautelares, bajo la vertiente de tutela preventiva, a fin de que el Presidente de la República, Andrés Manuel López Obrador se abstuviera bajo cualquier modalidad o formato, de difundir propaganda gubernamental distinta a la exceptuada por el artículo 41 Constitucional, Base 111, apartado C y 21, de la Ley General de Comunicación Social.
Hasta aquí lo argumentado por la responsable en el Acuerdo impugnado.
De acuerdo con lo anterior, la Comisión expuso diversos argumentos para sustentar su determinación de conceder la medida cautelar, mismo que, en concepto de esta Sala Superior, era indispensable confrontarlos eficazmente por parte de los recurrentes.
Por tanto, en el caso, no basta que el ahora recurrente señale que el Reglamento de Quejas y Denuncias dispone que las medidas cautelares son improcedentes respecto de actos futuros de realización incierta, sino que debieron dar argumentos encaminados a demostrar que las expresiones previamente referidas no constituyeron un elemento para considerar que las conductas denunciadas primigeniamente se habían repetido.
Al respecto, debe señalarse que este órgano jurisdiccional ha validado diversos acuerdos de la Comisión de Quejas, en los que ha declarado procedente la emisión de medidas cautelares en tutela preventiva, ante la inminencia de una posible reiteración de los hechos denunciados.
Lo anterior, porque esta Sala Superior ha sostenido que resulta pertinente la concesión de este tipo de mecanismos cuando se advierta la reiteración de la conducta previamente denunciada, esto es, cuando el hecho posiblemente ilícito se replica en una segunda o tercera ocasión, pues de esta manera se puede valorar racionalmente la existencia de indicios razonables sobre los hechos infractores que se alegan y su inminente acontecimiento.
En el caso, tal como quedó precisado al estudiar el agravio en el apartado anterior, la Comisión de Quejas señaló los motivos objetivos y razonables suficientes, desde una perspectiva preliminar, para estimar viable la adopción de la medida cautelar, en su vertiente de tutela preventiva, la cual encuentra sustento en los propios criterios de esta Sala Superior y que se aluden en el acto impugnado.
c) No se acredita el peligro en la demora, ya que la responsable no justifica la forma en la que las expresiones vertidas por el titular del Ejecutivo Federal en las conferencias de prensa matutinas del 4 y 6 de marzo de 2024, presuntamente vulneran los principios de neutralidad e imparcialidad en la contienda.
A juicio de esta Sala Superior, se estima inoperante que la Comisión de Quejas no haya ofrecido las razones que justifiquen la procedencia de las medidas cautelares y que no se haya acreditado el peligro en la demora, pues la responsable, además de exponer el marco jurídico aplicable al caso, explicó que las manifestaciones cuestionadas, desde una perspectiva preliminar, podrían incidir en la voluntad de la ciudadanía y afectar los principios de imparcialidad, neutralidad y equidad de cara al proceso electoral federal 2023-2024.
De ese modo, este órgano jurisdiccional advierte que la autoridad responsable identificó el bien jurídico tutelado en el caso y expuso las razones por las cuales la propaganda denunciada podría vulnerarlo, por lo que evidenció el temor fundado de que la subsistencia de las manifestaciones podría generar un daño irreparable al proceso electoral presuntamente afectado; sobre estos aspectos, el recurrente no controvierte eficazmente las razones que la autoridad responsable brindó para la adopción de las medidas cautelares por ende, también son inoperantes sus alegaciones.
Además, el recurrente parte de una premisa inexacta, pues no debe acreditarse la afectación fehaciente a los principios de imparcialidad y neutralidad, para la procedencia de la medida cautelar, además de que su motivo de inconformidad lo hace depender de que las manifestaciones vertidas por del Presidente de la República no transmitían ningún mensaje que afectara la equidad o la imparcialidad en el proceso electoral federal, pues solo constituían una opinión del titular del Ejecutivo Federal, cuestión que fue desestimada por la responsable.
Ello, porque con el análisis de la apariencia del buen derecho se pretende salvaguardar los posibles principios y derechos que con la conducta pudieran vulnerarse ante el transcurso del tiempo. Así, del estudio preliminar, se estima, como lo consideró la responsable, que las manifestaciones del Presidente de la República podrían derivar en una afectación del principio de equidad en los procesos electorales próximos a iniciar e influir en la ciudadanía, así como neutralidad e imparcialidad.
En ese tenor, lo relevante para el dictado de la medida cautelar es la existencia de las expresiones del titular del Ejecutivo Federal y su reproducción en las plataformas electrónicas, pues conforme al marco legal descrito, lo relevante para el análisis de la medida es atender a los siguientes elementos: a) La apariencia del buen derecho, el cual atiende a una credibilidad objetiva y seria sobre la existencia del derecho que se pide proteger y b) El temor fundado de que, ante la demora de la resolución final, se menoscabe el derecho como consecuencia de la tardanza en el dictado de dicha resolución.
Por lo que el análisis de ambos elementos implica un estudio preliminar, sin la necesidad de agotar la totalidad de los elementos del expediente, pues la autoridad sólo está obligada a verificar la existencia de las conductas denunciadas, y realizar un estudio preliminar que permita advertir si son susceptibles de vulnerar algún principio o derecho tutelable, para el otorgamiento de la medida cautelar ante el peligro en su dictado. Sin que sea necesario realizar un análisis probatorio exhaustivo como señala la parte recurrente.
Además, contrario a lo argumentado por la parte recurrente, la Comisión de Quejas y Denuncias del INE sí emitió las razones que justificaran la procedencia de las medidas cautelares, pues además de exponer el marco jurídico aplicable al caso, explicó que las manifestaciones cuestionadas, desde una perspectiva preliminar, podrían incidir en la voluntad de la ciudadanía y afectar los principios de imparcialidad, neutralidad y equidad de cara al actual proceso electoral federal.
Lo anterior, ya que como se adujo en el apartado anterior, la autoridad responsable identificó el bien jurídico tutelado en el caso y expuso las razones por las cuales la propaganda denunciada podría vulnerarlo, por lo que evidenció el temor fundado de que la subsistencia de las manifestaciones podría generar un daño irreparable al proceso electoral presuntamente afectado.
d) La autoridad responsable vulnera los principios de legalidad y seguridad jurídica contenidos en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al realizar un pronunciamiento sobre el fondo de los hechos denunciados y ordenar la emisión de ciertas acciones reparatorias que se traducen en sanciones al titular del Ejecutivo Federal.
A juicio de esta Sala Superior, los agravios resultan infundados porque la Comisión de Quejas y Denuncias del INE resultaba la autoridad competente para el dictado de medidas cautelares, aunado a que, en cumplimiento de esa encomienda normativa, le correspondía examinar la existencia del derecho cuya tutela se pretende, a fin de lograr la cesación de los actos o hechos que pudieran constituir una infracción, evitar la producción de daños irreparables, la afectación de los principios que rigen los procesos electorales, o la vulneración de los bienes jurídicos tutelados por las disposiciones contenidas en la ley aplicable.
Lo anterior es así, porque de conformidad con lo previsto por el artículo 41, base III, apartado D) de la Constitución General, el INE es la autoridad encargada de investigar las infracciones a lo dispuesto en esa misma disposición constitucional, a través de procedimientos expeditos a través de los cuales, integrará el expediente respectivo para someterlo al conocimiento y resolución del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación por conducto de su Sala Regional Especializada.
Aunado a lo anterior, dicha disposición constitucional también establece que, durante la sustanciación de dicho procedimiento, el INE podrá imponer, las medidas cautelares que estime pertinentes para suspender o cancelar de manera inmediata la comisión de cualquier acto que, a partir de un estudio preliminar, estime que pongan en riesgo los principios y valores previstos en la propia Constitución General.
Por su parte, el artículo 459, párrafo 1, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, señala que son órganos competentes para la tramitación y resolución del procedimiento sancionador: a) El Consejo General; b) La Comisión de Quejas y Denuncias y c) La Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaría Ejecutiva del Consejo General del INE.
Asimismo, el artículo 471, párrafo 8, de dicho ordenamiento legal, establece que si la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaría Ejecutiva del INE considera necesaria la adopción de medidas cautelares, las propondrá a la Comisión de Quejas dentro del mismo plazo de cuarenta y ocho horas, en los términos establecidos en el artículo 467 de esa ley.
El artículo 5 del Reglamento de Quejas y Denuncias dispone cuales son los órganos competentes para la tramitación y resolución de los procedimientos administrativos sancionadores, entre los que destaca el Consejo General del INE, la Comisión de Quejas y la Sala Regional Especializada de este órgano jurisdiccional.
El artículo 38 del Reglamento, señala de manera expresa que las medidas cautelares sólo pueden ser dictadas por el Consejo General y la Comisión de Quejas, a petición de parte o de forma oficiosa, a propuesta de la referida Unidad Técnica.
De acuerdo a lo anterior, es posible advertir que la Comisión de Quejas y Denuncias junto con el propio Consejo General de INE, es la autoridad competente para el dictado de medidas cautelares y, por ende, es a dicha autoridad a quien le corresponde examinar la existencia del derecho cuya tutela se pretende.
Aunado a lo anterior, si bien toda solicitud de medidas cautelares se vincula con la valoración de la apariencia de ilicitud de la conducta, también es que se relaciona con la valoración preliminar de las posiciones jurídicas de las partes, de forma tal que deben ser necesarias las medidas y proporcionales respecto a los derechos, sin que la medida implique una situación que afecte de manera definitiva la posición de los intervinientes, como resultaría en un pronunciamiento sobre el fondo, pues ello implicaría un posible juzgamiento anticipado por vía cautelar.
Por tanto, al tratarse de una decisión que se sustenta en un análisis preliminar de los hechos denunciados, y que, en principio, se encontrará vigente hasta en tanto se resuelva el fondo de la materia de la queja, con la finalidad de evitar una posible mayor afectación a la denunciante, los efectos alcanzados con la medida no implican un pronunciamiento de fondo definitivo por la notoria contravención de la norma, sino que sólo se trata de un pronunciamiento preliminar.
Robustece lo anterior, el hecho de que, en la determinación que ahora se revisa, la propia responsable señaló que lo ahí expuesto no prejuzgaba sobre la existencia de las infracciones denunciadas, ya que, en todo caso, ello sería materia de resolución en que se analice el fondo de la cuestión planteada en la queja[8], lo que quiere decir que reconociendo el carácter provisional de las medidas, advirtió la posibilidad de que estas puedan quedar sin efectos, con motivo de la emisión de la resolución de fondo.
Asimismo, tampoco le asiste la razón a la parte recurrente cuando aduce que la concesión de la medida cautelar que aquí se cuestiona, se tradujo en una sanción injustificada sobre el Presidente de la República, pues no debe perderse de vista que las medidas cautelares no son una sanción, sino un instrumento de tutela provisional, cuya finalidad es evitar un posible daño irreparable a algún derecho o a los principios rectores en la materia.
En esa tesitura, cuando la Comisión de Quejas y Denuncias tiene conocimiento de ciertos hechos, y a partir de un análisis provisional advierte la existencia de un riesgo de afectación sobre un derecho humano o principio fundamental que requiera de una protección provisional y urgente, ello justificará la concesión de la medida cautelar mientras se sigue el procedimiento para la resolución del fondo de la controversia.
Por tanto, si bien la autoridad responsable concluyó que las manifestaciones vertidas por el denunciado no tenían cobertura jurídica y que eran de índole político-electoral así como difusión de propaganda gubernamental en tiempo prohibido, tal consideración se hizo de forma preliminar, en concordancia con la naturaleza del procedimiento cautelar, sin que ello pueda considerarse una sanción.
II. PRD
e) Violación al principio de exhaustividad y legalidad.
El recurrente sostiene en esencia que la responsable omitió estudiar sobre su solicitud de que se ordenara la suspensión de la transmisión de las conferencias matutinas del Presidente de la República hasta en tanto concluya el actual proceso electoral federal, máxime que cuenta con atribuciones o facultades constitucionales y legales para ello para conceder dicha suspensión, aunado a que ya se había pronunciado en ese sentido en casos anteriores.
A juicio de esta Sala Superior, los agravios resultan infundados por lo siguiente:
En el caso se estiman infundados los motivos de inconformidad porque la responsable no fue omisa en analizar lo señalado por el partido ahora recurrente en la queja respectiva, al sostener que[9]:
-No pasaba desapercibido para dicha autoridad electoral que el Partido de la Revolución Democrática solicitaba que se ordenara al Titular del Ejecutivo Federal la suspensión inmediata de su ejercicio de comunicación denominado "Mañaneras", hasta en tanto concluyera el proceso electoral federal 2023-2024, en virtud de que, bajo la apariencia del buen derecho y en base a la conducta sistemática desplegada por el Ejecutivo Federal, estaba en riesgo los principios de neutralidad, imparcialidad y equidad en la contienda y por supuesto el indebido uso de recursos públicos.
-Señaló que dicha petición resultaba improcedente, tomando en consideración que la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, había establecido que, para determinar como propaganda gubernamental el ejercicio de comunicación implementado por el Presidente de la República, conocido por la ciudadanía como "Mañaneras", fundamentalmente se debía tomar en consideración el contenido que se difundiera durante la conferencia de prensa matutina en cuestión, lo anterior, en términos de la sentencia recaída al SUP-REP-139/2019 y acumulados.
-Sostuvo que en dicha ejecutoria se expuso que la propaganda gubernamental consistía en aquella información que hiciera del conocimiento general logros de gobierno, avances o desarrollo económico, social, cultural o político, o beneficios y compromisos cumplidos por parte de algún ente público, que fuera ordenada, suscrita o contratada con recursos públicos, y que por su contenido, no fuera posible considerarlo como informativo, difundidas en ejercicio de los derechos contenidos en los artículos 6° y 7° constitucionales.
-De ahí que, consideró desde una óptica preliminar, que la pretensión del partido denunciante no encontraba asidero jurídico, pues para determinar el retiro, modificación o eliminación de una conferencia de prensa matutina emitida por el Presidente de la República, era necesario analizar las particularidades de las manifestaciones o expresiones motivo de inconformidad a la luz de las infracciones que, en su caso, le pudieran atribuir, para que, solo así, la Comisión de Quejas y Denuncias se encontrara en posibilidad de determinar lo que en derecho correspondiera, y no de forma genérica como lo solicitaba el instituto político quejoso.
-Asimismo, estimó que, respecto a que los hechos denunciados actualizaban un probable uso indebido de recursos públicos, debía señalarse que es un tópico respecto del cual dicha autoridad responsable no podía pronunciarse en sede cautelar, en tanto que atañía al fondo del asunto, es necesaria la realización de un análisis de fondo, en el que se tendría que estudiar de manera exhaustiva, integral la ponderación de los derechos y libertades en juego, frente a las obligaciones y restricciones atinentes, tal y como se había sostenido en precedentes de esta Sala Superior.
Hasta aquí lo argumento por la autoridad responsable.
En ese tenor, como se advierte en párrafos precedentes, el acuerdo controvertido se encuentra debidamente fundado y motivado y fue exhaustivo, ya que como se observa, la responsable se pronunció y realizó un análisis de lo solicitado por el partido ahora recurrente respecto a la posible suspensión de las conferencias matutinas del Presidente de la República y se expusieron las razones y fundamentos por las que se concluyó que, desde una óptica preliminar, la pretensión del partido denunciante no encontraba asidero jurídico, pues para determinar el retiro, modificación o eliminación de una conferencia de prensa matutina emitida por el Titular del Poder Ejecutivo Federal, resultaba necesario analizar las particularidades de las manifestaciones o expresiones motivo de inconformidad a la luz de las infracciones que, en cada caso, se pudieran atribuir.
En efecto, tal como lo explicó la responsable, esta Sala Superior al resolver el expediente SUP-REP-139/2019 y sus acumulados, consideró que lo relevante en materia electoral no es el tipo de formato comunicativo en que se produce la comunicación y la información en las conferencias matutinas sino el contenido lo que determina la propaganda gubernamental prohibida.
Esto es, el criterio fundamental para advertir si se está ante propaganda gubernamental implica un análisis del contenido del mensaje, y para determinar su permisión o prohibición en su difusión, si el tema tratado se ubica en alguna excepción legal a la propaganda gubernamental, así como el periodo de difusión.
Por tanto, en dicho precedente se adujo que para establecer en qué casos las conferencias matutinas tenían un contenido de propaganda gubernamental, el estudio debía hacerse caso por caso, y conforme al parámetro del escrutinio de la información en sí misma, para determinar si dicha información hacía alusiones a propaganda gubernamental.
En ese sentido, este órgano jurisdiccional coincide con lo razonado por la Comisión de Quejas y Denuncias del INE en cuanto a que, de un análisis preliminar y bajo la apariencia del buen derecho, no era posible considerar lo señalado por el partido ahora recurrente respecto a la suspensión de las conferencias matutinas, pues para determinar el retiro, modificación o eliminación de una conferencia emitida por el Presidente de la República durante el actual proceso electoral federal u en alguno relacionado con una entidad federativa señalada por el actor, resultaba necesario analizar las particularidades de las manifestaciones o expresiones motivo de inconformidad a la luz de las infracciones que, en su caso, le pudieran atribuir, y no de manera genérica como lo solicitaba el partido quejoso.
Aunado a lo anterior, contrario a lo que aduce el recurrente, toda conducta se debe analizar en su propio contexto, ello se debe llevar a cabo a partir de lo planteado en la denuncia en cada caso concreto por parte de la autoridad responsable y de acuerdo a las circunstancias particulares de cada caso, por lo que si la Comisión de Quejas y Denuncias se había pronunciado en un anterior acuerdo (ACQyD-lNE-37/2019) sobre la procedencia de suspender la difusión de las conferencias matutinas, ello no conlleva en automático que en el presente caso se hubiese tomado una determinación similar, ya que se debe realizar un análisis y dilucidación a partir de todos los elementos de prueba que se aporten en el procedimiento y su análisis es independiente a determinado caso en concreto.
Por tanto, estimar que cualquier conducta análoga puede servir para determinar la suspensión de la conducta infractora, como se sostiene el recurrente, implica el riesgo de que por analogía y mayoría de razón se imponga una medida que pudiera ser gravosa y desproporcionada a partir de similitudes que discrecionalmente parezcan razonables.
Por tanto, si bien existen asuntos que han sido promovidos por el recurrente y donde se ha pronunciado la Comisión responsable, cada uno se debe analizar por sus propias particularidades y conforme a las circunstancias específicas del caso concreto, de ahí que no exista la incongruencia alegada por el actor.
Esto es, el recurrente parte de una premisa incorrecta, pues supone que el principio de congruencia de la sentencias o resoluciones implica en el caso concreto, que la autoridad responsable deba resolver en el mismo sentido que un caso anterior, pues ello depende del análisis, a partir de las circunstancias particulares de cada caso, a fin de determinar si se concede o no la adopción de una medida cautelar.
Tampoco se transgrede lo previsto en el artículo 38, párrafo 3, del Reglamento de Quejas y Denuncias del INE, ya que la determinación de adoptar o no medidas cautelares en el marco de un procedimiento sancionador responde a parámetros de ponderación diferentes a aquéllos vinculados con el fondo del procedimiento, pues en éstos se analiza no sólo la existencia de la conducta o su veracidad, sino también la plena acreditación de la infracción, la responsabilidad de los sujetos denunciados y la sanción correspondiente.
Por las razones expuestas es que, a juicio de esta Sala Superior, los agravios expresados por el PRD son infundados, pues distinto de lo que sostiene, la responsable no incumplió con los principios de exhaustividad, legalidad ni debido proceso, ya que desplegó sus atribuciones y emprendió una investigación preliminar sobre los hechos denunciados, y de lo obtenido a partir de ello, así como de las pruebas aportadas por el partido ahora recurrente, es que determinó lo conducente sobre las medidas cautelares solicitadas por el denunciante.
Lo anterior no prejuzga sobre la existencia de la conducta denunciada, lo que, en su caso, será motivo de un pronunciamiento de fondo a cargo de la Sala Regional Especializada de este Tribunal Electoral.
Por tanto, al haber resultado infundados e inoperantes los agravios de las partes recurrentes, lo procedente es confirmar, en lo que materia de impugnación, el acto reclamado.
Por lo expuesto y fundado, se
III. R E S U E L V E
PRIMERO. Se acumulan los recursos de revisión del procedimiento especial sancionador, en los términos precisados en la presente ejecutoria.
SEGUNDO. Se confirma, en lo que fue materia de impugnación, el acuerdo impugnado.
Notifíquese como corresponda.
En su oportunidad, devuélvanse los documentos atinentes y, acto seguido, archívese los expedientes como asuntos total y definitivamente concluidos.
Así, por unanimidad de votos, lo resolvieron las Magistradas y los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación con la ausencia del Magistrado Reyes Rodríguez Mondragón. El Secretario General de Acuerdos autoriza y da fe de que la presente resolución se firma de manera electrónica.
Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.