recurso de revisión del procedimiento especial sancionador

EXPEDIENTE: SUP-REP-581/2015

recurrente: Partido DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA

AUTORIDAD responsable: sala regional especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

MAGISTRADO PONENTE: PEDRO ESTEBAN PENAGOS LÓPEZ

SECRETARIO: MAURICIO Elpidio MONTES DE OCA DURáN

Ciudad de México, a trece de abril de dos mil dieciséis.

VISTOS para resolver los autos del recurso de revisión del procedimiento especial sancionador interpuesto por el Partido de la Revolución Democrática, para controvertir la sentencia emitida por la Sala Regional Especializada de este Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, emitida en el procedimiento especial sancionador SRE-PSC-3/2015 en la que se declaró inexistente la conducta atribuida, entre otros, a Javier Duarte Ochoa, Gobernador de Veracruz, consistente en la contratación y adquisición de propaganda gubernamental que se traduce en promoción personalizada y uso parcial de recursos públicos, asimismo se ordenó comunicar al Congreso del Estado de Veracruz la falta de deber de cuidado del referido Gobernador, y a la Contraloría General de Veracruz respecto al Coordinador General de Comunicación Social.

A N T E C E D E N T E S

De lo expuesto el recurrente y de las constancias que obran en el expediente se advierte lo siguiente:

I.   Procedimiento especial sancionador.

1.   Denuncia. El diecinueve de diciembre de dos mil catorce, el Partido de la Revolución Democrática presentó denuncia ante el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, en contra de Javier Duarte de Ochoa, Gobernador del Estado de Veracruz, por hechos que presuntamente contravienen lo previsto en el artículo 134, párrafos séptimo y octavo, de la Constitución federal, por el presunto uso de recursos públicos para su promoción personalizada, con motivo de la difusión de publicidad con su nombre e imagen, mediante “gacetillas”, en diarios de circulación nacional. En ese ocurso el Partido de la Revolución Democrática solicitó, entre otras cuestiones, el dictado de las medidas cautelares correspondientes, para el efecto de que se ordenara la suspensión de la publicidad del servidor público denunciado.

2.   Acuerdo sobre la procedencia de medidas cautelares. El siguiente veinticuatro de diciembre, la Comisión de Quejas y Denuncias del Instituto Nacional Electoral, emitió el acuerdo identificado con la clave ACQyD-INE-50/2014, en el cual se declaró: 1) improcedente la adopción de medida cautelar solicitada, consistente en ordenar a los medios de comunicación denunciados, la suspensión inmediata de las publicaciones de las inserciones de prensa tipo “gacetilla”, toda vez que a decir del quejoso, cada día que transcurre se está difundiendo propaganda gubernamental similar o igual a la denunciada, por parte del mandatario veracruzano; así como 2) procedente la consistente en ordenar al Gobernador Javier Duarte de Ochoa, que adopte las medidas necesarias para garantizar que en el ámbito de comunicación social de su gobierno se cumpla estrictamente lo mandatado en el artículo 134 constitucional.

3. Sentencia de la Sala Regional Especializada. El seis de enero de dos mil quince la Sala Regional Especializada dictó resolución en el procedimiento especial sancionador SRE-PSC-03/2015, en la cual declaró inexistente la infracción instaurada en contra de Javier Duarte de Ochoa, Gobernador del Estado de Veracruz; así como a diversos funcionarios y diversas personas morales.

II.   Sentencias de Sala Superior en los recursos de revisión del procedimiento especial sancionador.

SUP-REP-34/2015. El veintiocho de enero de dos mil quince, este órgano colegiado dictó sentencia, mediante la cual resolvió procedente revocar la sentencia reclamada, para el efecto de que: 1) la sala responsable ordenara la reposición del procedimiento, y 2) ordenara a la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaría Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral, llevara a cabo la instrumentación del procedimiento.

1.   Resolución dictada en cumplimiento de la sentencia de Sala Superior. El nueve de julio de dos mil quince, la Sala Regional Especializada en cumplimiento a la sentencia precisada, resolvió que: 1) No tuvo verificativo la infracción en contra de Javier Duarte de Ochoa, Gobernador del Estado de Veracruz; diversos funcionarios y diversas empresas de comunicación; 2) Tuvo verificativo la inobservancia al artículo 134, párrafo octavo, de la Constitución Federal, atribuida al actual Coordinador General de Comunicación Social del Gobierno del Estado de Veracruz, Juan Octavio Pavón González.

2.   SUP-REP-521/2015. Disconforme con la resolución precisada, el trece de julio de dos mil quince, el Partido de la Revolución Democrática presentó, recurso de revisión del procedimiento especial sancionador,  misma que se resolvió el veintinueve siguiente, en el sentido de revocar la sentencia impugnada, para el efecto de que, la Sala Regional Especializada responsable repusiera el procedimiento y requiera al Servicio de Administración Tributaria, para que en ejercicio de sus facultades de comprobación y/o auditorías, se allegara de los elementos necesarios que permitan dilucidar sobre la existencia de los supuestos contratos suscritos entre los diarios “Milenio” y “El Universal” y el Gobierno del Estado de Veracruz, y en su caso remita la documentación pertinente que permita demostrar la existencia o no, del nexo entre los denunciados en la publicación de las inserciones de prensa tipo “gacetillas”.

III.   Acto impugnado.

1. Sentencia de la Sala Regional Especializada. El veintitrés de diciembre de dos mil quince la sala responsable resolvió: PRIMERO. Es inexistente la infracción consistente en contratación y adquisición de propaganda gubernamental que se traduzca en promoción personalizada y uso parcial de recursos públicos. SEGUNDO. Es inexistente la infracción electoral atribuida a Alberto Silva Ramos, otrora Coordinador General de Comunicación Social del Gobierno del Estado de Veracruz; Crónica Diario, S.A. de C.V. (Periódico Crónica), Demos Desarrollo de Medios, S.A. de C.V. (Periódico La Jornada), Grupo Imagen de Comunicación, S.A. de C.V. (Periódico Excélsior), El Universal, Compañía Periodística Nacional (Periódico El Universal), Milenio Diario. S.A. de C.V. (Milenio Diario), El Centro Noticias, y Referencia Obligada e-consulta.com Veracruz (Desarrollo Periodístico Digital, S.A. de C.V.). TERCERO. Comuníquese al Congreso del Estado de Veracruz la falta al deber de cuidado del Gobernador de esa entidad federativa, en los términos precisados en esta sentencia. CUARTO. Comuníquese al Gobernador del Estado de Veracruz, y a la Contraloría General del Gobierno de esa entidad, por la falta al deber de cuidado atribuida a Juan Octavio Pavón González, Coordinador General de Comunicación Social del Gobierno de dicho Estado, en los términos precisados en esta sentencia.

IV.   Recurso de revisión del procedimiento especial sancionador.

1.   Interposición. A fin de controvertir la referida sentencia, el Partido de la Revolución Democrática interpuso el medio de impugnación, el pasado veintinueve de diciembre.

2.   Integración de expediente y turno. Recibidas las constancias en esta Sala Superior, mediante proveído de cuatro de enero de dos mil dieciséis, el Magistrado Presidente acordó integrar el expediente SUP-REP-581/2015, y turnarlo a la ponencia del Magistrado Pedro Esteban Penagos López, para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

3.   Admisión, radicación y cierre de instrucción. En su oportunidad, el Magistrado Instructor radicó el asunto, admitió a trámite el recurso, al no existir diligencia alguna pendiente de desahogar, declaró cerrada la instrucción, y ordenó formular el proyecto de sentencia correspondiente.

C O N S I D E R A C I O N E S

PRIMERO. Jurisdicción y competencia. Esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación es competente para conocer y resolver el medio de impugnación al rubro indicado, con fundamento en los artículos 17, 41, párrafo segundo, base VI, y 99, párrafo cuarto, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracción III, inciso h), y 189, fracción XIX, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como 3, párrafo 2, inciso f), 4, párrafo 1; 109, párrafo 1, inciso a)  así como párrafos 2 y 3, y 110, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral porque se trata de un recurso de revisión del procedimiento especial sancionador promovido para controvertir una resolución emitida por la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

SEGUNDO. Estudio de fondo.

Materia.

En la resolución impugnada la Sala Regional Especializada declaró que es inexistente la infracción consistente en contratación y adquisición de propaganda gubernamental que se traduzca en promoción personalizada y uso parcial de recursos públicos, así como que es inexistente la infracción electoral atribuida a Alberto Silva Ramos, otrora Coordinador General de Comunicación Social del Gobierno del Estado de Veracruz, y de los diversos medios de comunicación; por otro lado, se ordenó comunicar tanto al Congreso del Estado de Veracruz la falta al deber de cuidado del Gobernador de esa entidad federativa, como al propio Gobernador del Estado de Veracruz, y a la Contraloría General del Gobierno de esa entidad, respecto de la falta al deber de cuidado atribuida a Juan Octavio Pavón González, Coordinador General de Comunicación Social del Gobierno de dicho Estado, en los términos precisados en la sentencia impugnada.

El partido recurrente pretende revocar la determinación impugnada, sustentando su causa de pedir en que la propaganda objeto de denuncia es violatoria del artículo 134, párrafo octavo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo que constituye una violación en materia electoral, en tanto que contiene promoción personalizada a favor del Gobernador del Estado de Veracruz, Javier Duarte de Ochoa, ya que existen contratos entre el Gobierno del Estado de Veracruz y los medios de comunicación que publicaron las inserciones “tipo gacetillas” motivo de la denuncia.

Con base en lo anterior, la litis consiste en determinar si la propaganda denunciada en cuestión, puede constituir violación al 134, párrafo octavo de la Constitución.

Decisión.

En concepto de esta Sala Superior lo procedente es confirmar la resolución impugnada porque no quedó demostrada la contratación y adquisición de propaganda gubernamental que se hubiere traducido en promoción personalizada y uso parcial de recursos públicos, porque el Gobierno del Estado de Veracruz negó la existencia de convenio o contrato para promocionar la imagen del Gobernador de Veracruz, así como también los medios de comunicación involucrados negaron alguna relación contractual que hubiere motivado la publicación de las notas motivo de la denuncia, señalando que ello fue producto del ejercicio de su libertad de expresión.

Lo anterior, no obstante que se recabaron diversas probanzas por parte del Servicio de Administración Tributaria, ya que la propia autoridad fiscal informó que no era posible determinar que los conceptos de las operaciones realizadas mediante comprobantes fiscales digitales del ejercicio dos mil catorce, entre el Gobierno de Veracruz y los medios de comunicación, se relacionan con las inserciones de prensa tipo “gacetillas”.

En base a ello, no se pudo establecer de manera fehaciente el nexo entre las operaciones registradas en el Servicio de Administración Tributaria con algún pago relacionado directamente con la publicación de las “gacetillas”.

Adicionalmente, del contenido de las publicaciones objeto de denuncia, no se advierte vinculación alguna con la materia electoral, dado que no se hace alusión a un procedimiento electoral en específico y tampoco se advierte, de manera expresa o implícita, que se esté solicitando el voto a favor o en contra de algún partido político o de un candidato o precandidato a un cargo de elección popular, esto es que pudiese haber influido en las preferencias electorales de los ciudadanos, además de que no existió contratación y adquisición de propaganda gubernamental que hubiere traído como consecuencia promoción personalizada del Gobernador de Veracruz.

Asimismo, procede confirmar, la comunicación realizada al Congreso del Estado de Veracruz por la falta de deber de cuidado del Gobernador, así como la vista dada respecto al Coordinador General de Comunicación Social del Estado de Veracruz a sus superiores jerárquicos, porque no fue materia de impugnación, y contrario a lo alegado por el partido recurrente, la Sala responsable actuó de acuerdo a lo ordenado en el artículo 457 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, disposición que sólo ordena la vista -como se hizo- a los superiores jerárquicos de los servidores públicos que hayan incurrido en alguna infracción prevista en la ley, con la finalidad que las autoridades competentes procedan en términos de las leyes aplicables.

Marco normativo.

El artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos forma parte de la modificación constitucional integral que tuvo verificativo en noviembre de dos mil siete, enmienda que renovó el esquema de comunicación política en nuestro país, dotó de exclusividad al entonces Instituto Federal Electoral para el conocimiento de asuntos vinculados con radio y televisión en materia electoral, diseñó un modelo especial para regular el financiamiento de los partidos políticos,  y en lo conducente creó un esquema normativo dirigido a evitar el uso parcial de los recursos de los servidores públicos.

Se estableció el principio de imparcialidad de los servidores públicos con otros principios rectores del proceso electoral, como son la equidad, certeza, legalidad y objetividad.

La exposición de motivos de la iniciativa que dio origen al decreto de reforma constitucional, así como los dictámenes de las Cámaras de Origen y Revisora, entre otras cosas, señalan:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

En suma, esta Iniciativa postula tres propósitos:

En política y campañas electorales: menos dinero, más sociedad;

En quienes son depositarios de la elevada tarea de dirigir las instituciones electorales: capacidad, responsabilidad e imparcialidad; y

En quienes ocupan cargos de gobierno: total imparcialidad en las contiendas electorales. Quienes aspiren a un cargo de elección popular, hoy o mañana, tienen legítimo derecho, con la única condición, establecida como norma en nuestra Constitución, de no usar el cargo que ostenten en beneficio de la promoción de sus ambiciones.

DICTAMEN DE LA CÁMARA DE ORIGEN

OCTAVO.

Artículo 134.

En la Iniciativa bajo dictamen se propone la adición de tres párrafos al artículo 134 de la Constitución con el propósito de establecer nuevas y más duras previsiones a fin de que los servidores públicos de todos los órdenes de gobierno se conduzcan con absoluta imparcialidad en el manejo y aplicación de los recursos públicos que están bajo su responsabilidad. Se dispone además que la propaganda gubernamental de todo tipo y origen debe ser institucional, sin promover la imagen personal de los servidores públicos.

DICTAMEN DE LA CÁMARA REVISORA

Artículo 134.

Los tres párrafos que la Minuta bajo dictamen propone añadir en este artículo constitucional son, a juicio de estas Comisiones Unidas, de la mayor importancia para el nuevo modelo de competencia electoral que se pretende instaurar en México.

Por una parte, se establece la obligación de todo servidor público de aplicar con imparcialidad los recursos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos. La norma permitirá establecer en la ley más y mejores controles para tal propósito, así como las sanciones aplicables a quienes la violen.

Por otra parte, el segundo párrafo tiene como propósito poner fin a la indebida práctica de que servidores públicos utilicen la propaganda oficial, cualquiera que se [sic] el medio para su difusión, pagada con recursos públicos o utilizando los tiempos de que el Estado dispone en radio y televisión, para la promoción personal. Para ello, se establece que esa propaganda no podrá incluir nombres, imágenes voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.

En el tercer párrafo se establece la base para la determinación de las sanciones a quienes infrinjan las normas antes señaladas.

Estas Comisiones Unidas comparten plenamente el sentido y propósitos de la Colegisladora, por lo que respaldan las adiciones al artículo 134 en comento. La imparcialidad de todos los servidores públicos respecto de los partidos políticos y de sus campañas electorales debe tener el sólido fundamento de nuestra Constitución a fin de que el Congreso de la Unión determine en las leyes las sanciones a que estarán sujetos los infractores de estas normas.

La reforma tutela los siguientes aspectos:

     La propaganda difundida por los poderes públicos, órganos autónomos, dependencias y entidades de la administración pública y cualquier ente de los tres órdenes de gobierno, debe ser institucional;

     Debe tener fines informativos, educativos o de orientación social;

     La propaganda difundida por los servidores públicos no puede incluir nombres, imágenes, voces o símbolos, que en cualquier forma impliquen la promoción personalizada de cualquier servidor público;

     A fin de garantizar el cumplimiento pleno de la aludida norma constitucional, se previó que las leyes en sus respectivos ámbitos de aplicación, deberán contener prescripciones normativas encaminadas a ese fin, esto es, se asumió una competencia coincidente para esta clase de infracciones, y

     Las infracciones a lo previsto en ese precepto constitucional será acorde con lo previsto en cada legislación, según el ámbito de aplicación.

El Órgano Reformador de la Constitución tuvo como un primer propósito, establecer una infracción constitucional dirigida a sancionar el empleo inequitativo de recursos públicos en las contiendas electorales; pero a su vez, establecer una prohibición concreta para la promoción personalizada de los servidores públicos, cualquiera que sea el medio para su difusión.

En ese sentido se previó que todo servidor público tiene la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que estén bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad en la competencia entre los partidos políticos.

Se dispuso que cualquiera que fuera la modalidad de comunicación que utilicen, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, debería tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social y, en ningún caso debería incluir nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.

De conformidad con lo anterior, es dable señalar que el párrafo séptimo del artículo 134 establece una norma constitucional que prescribe una orientación general para que todos los servidores públicos de la Federación, los Estados y los municipios, así como del Distrito Federal y sus delegaciones, que tengan bajo su responsabilidad recursos de origen público, los apliquen con imparcialidad, salvaguardando en todo momento la equidad en la contienda electoral. Esta obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que son asignados, tiene una finalidad sustancial, atinente a que no haya una influencia indebida por parte de los servidores públicos en la competencia que exista entre los partidos políticos.

En ese contexto, la disposición constitucional que se analiza contiene una norma prohibitiva impuesta a los titulares de los poderes públicos, de órganos constitucionales autónomos, así como de dependencias y entidades del aparato administrativo público en sus tres ámbitos de gobierno federal, estatal y municipal, con el objeto de que toda aquella propaganda que difundan a través de cualquier medio de comunicación social, guarde en todo momento un carácter institucional, tenga fines informativos, educativos o de orientación social. Además de que, en ningún caso, esos mensajes deberán contener nombre, imágenes, voces o símbolos que impliquen la promoción personalizada de cualquier servidor público.

Con relación a la prohibición contenida en el párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución Política Federal, cuya infracción se materializa cuando un servidor público realiza propaganda personalizada cualquiera que sea el medio de comunicación social para su difusión, se estima necesario realizar las precisiones siguientes:

a. De conformidad con el propio dispositivo constitucional, se sigue que la promoción personalizada es aquella que contiene el nombre, la imagen, la voz o símbolo del servidor público, cuya difusión, por sí misma implica, promover su persona; aun cuando la misma se contenga en la propaganda institucional; y

b. Al establecer el texto constitucional “bajo cualquier modalidad de comunicación social”, se sigue que la prohibición de referencia, en sí misma, puede materializarse a través de todo tipo de comunicación social por el que se difunda visual o auditivamente la propaganda de carácter institucional: anuncios espectaculares, cine, internet, mantas, pancartas, prensa, radio, televisión, trípticos, volantes, entre otros; sin que esto implique que el medio de difusión de la promoción sea  un elemento determinante para dilucidar el mayor o menor control que pueda ejercerse objetivamente para su sancionabilidad.

Finalmente, el último párrafo del artículo 134 constitucional dispone que las leyes, en sus respectivos ámbitos de aplicación, garantizarán el estricto cumplimiento de lo previsto en los dos párrafos anteriores, incluyendo el régimen de sanciones a que haya lugar; con lo cual, se deja a la legislación delimitar el ámbito material de validez en el que se garantizará el estricto cumplimiento de los párrafos séptimo y octavo, así como la aplicación de sanciones por su desobediencia.

De este último párrafo se desprende que el Poder Revisor de la Constitución estableció que las leyes, las cuales pueden ser federales o locales, y éstas a su vez, electorales, administrativas o penales, garantizarán el cumplimiento de lo previsto en el referido artículo 134.

En tal sentido, si el artículo 134 de la Ley Suprema no establece una competencia exclusiva a una autoridad u órgano autónomo para la aplicación de las disposiciones que ordena, cabe concluir que no existe una competencia absoluta, es patente que la competencia puede corresponder a los diversos niveles de gobierno en el orden nacional.

Ahora bien, para determinar si la infracción que se aduzca en el caso concreto corresponde a la materia electoral, es importante considerar los elementos siguientes:

Elemento personal. Dada la forma como está confeccionado el párrafo octavo de la Constitución, el elemento personal se colma cuando en el contexto del mensaje se adviertan voces, imágenes o símbolos que hagan plenamente identificable al servidor público de que se trate.

Elemento temporal. Dicho elemento puede ser útil para definir primero, si se está en presencia de una eventual infracción a lo dispuesto por el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pero a su vez, también puede decidir el órgano que sea competente para el estudio de la infracción atinente.

El inicio del proceso electoral puede ser un aspecto relevante para su definición, mas no puede considerarse el único o determinante, porque puede haber supuestos en los que aun sin haber dado inicio formal el proceso electoral, la proximidad al debate propio de los comicios evidencie la promoción personalizada de servidores públicos.

Bajo esa lógica, es posible afirmar que el inicio de un proceso electoral genera una presunción mayor de que la promoción tuvo el propósito de incidir en la contienda electoral, lo que se incrementa, por ejemplo, cuando se da en el contexto de las campañas electorales en que la presunción adquiere aun mayor solidez.

Elemento objetivo o material. Impone el análisis del contenido del mensaje, a través del medio de comunicación social de que se trate, para establecer si de forma efectiva, revela de manera indubitable un ejercicio de promoción personalizada susceptible de actualizar la infracción constitucional correspondiente.

En este orden, y atendiendo al contexto normativo que rige en la materia electoral, la promoción personalizada de un servidor público constituye todo aquel elemento gráfico o sonoro que se presente a la ciudadanía, en el que se describa o aluda a la trayectoria laboral, académica o cualquier otra de índole personal que destaque los logros particulares que haya obtenido el ciudadano que ejerce el cargo público; se haga mención a sus presuntas cualidades; se refiere a alguna aspiración personal en el sector público o privado; se señalen planes, proyectos o programas de gobierno que rebasen el ámbito de sus atribuciones del cargo público que ejerce o el periodo en el que debe ejercerlo, se aluda a algún proceso electoral, plataforma política o proyecto de gobierno; se mencione algún proceso de selección de candidatos de un partido político.

En tal sentido, es necesario puntualizar que cuando la propaganda objeto de la denuncia carezca de referencia alguna de la elección a la cual se refiera la propaganda del servidor público, o bien, no sea posible deducirla a partir de los elementos contextuales descritos por el denunciante o del contenido de la promoción que se estime contraria a la ley, y tampoco existan bases para identificar el cargo de elección popular para el cual se promueve, será necesario realizar un análisis prima facie, a efecto de verificar los hechos planteados en la demanda y las pruebas que se ofrezcan y aporten en ésta para estar en posibilidad de justipreciar adecuadamente si la queja trasgrede o influye en la materia electoral.

Caso concreto.

a. Consideraciones de la autoridad responsable.

En los hechos denunciados, se afirma que Javier Duarte de Ochoa, Gobernador del Estado de Veracruz, utilizó recursos públicos para realizar promoción personalizada, lo cual transgrede el artículo 134, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con motivo de la difusión de publicidad con su nombre e imagen, mediante “gacetillas”, en diarios de circulación nacional.

En la sentencia de la Sala Especializada recurrida, de acuerdo a los elementos de prueba que se allegaron al expediente, se tuvo por acreditada la publicación de treinta y tres notas periodísticas, denominadas en las denuncias como “tipo gacetilla”, publicadas en diversos medios de comunicación, así como en el portal de internet del Gobierno del Estado de Veracruz:

Asimismo, la Sala Especializada de este tribunal consideró válidamente que del análisis de la totalidad de las pruebas ofrecidas por las partes, así como de los medios de convicción recabados por la autoridad instructora, resultaban insuficientes para tener por acreditado que las notas periodísticas publicadas en medios impresos durante los periodos del once de noviembre al dieciséis de diciembre (primer periodo), y del siete al veintiuno de enero (segundo periodo), fueron contratadas, pagadas o adquiridas por el Gobernador del Estado de Veracruz.

Ello, atendiendo principalmente a que tanto el Gobierno de Veracruz, como de los informes rendidos por los medios de comunicación, ambos negaron la existencia de cualquier contrato o convenio que hubiere motivado la publicación de las notas objeto de la controversia, lo que se confirmó con los informes recabados por el Servicio de Administración Tributaria de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Además, a partir de las premisas citadas, se consideró que, las notas denominadas “gacetillas”, publicadas por los medios de comunicación, se encuentran amparadas en el ejercicio legítimo de la labor informativa que ordinariamente lleva al cabo los medios de comunicación, es decir de conformidad con el derecho a la libertad de expresión y de prensa en términos de los artículos 6 y 7 Constitucionales.

En atención a lo anterior, se concluyó que las treinta y tres publicaciones periodísticas tuvieron como finalidad informar temas de interés general en relación con actividades de recreación social, en materias de seguridad pública, agraria, medio ambiente, política social, turística, o que ponen del conocimiento a la ciudadanía actividades cotidianas desarrolladas o eventos del Gobernador del Estado.

Asimismo, se estableció que en ninguno de los textos e imágenes que aparecen en las notas tipo “gacetilla” existe una exaltación a la persona del Gobernador en lo particular; no se advierten elementos que describan o aludan a la trayectoria laboral, académica o cualquier otra de índole personal que destaque los logros particulares de la persona del Gobernador; no hacen mención a alguna cualidad, ni se refieren a alguna aspiración personal; ni señalan planes, proyectos o programas de gobierno que rebasen el ámbito de sus atribuciones del cargo público que ejerce; y tampoco aluden a algún proceso electoral, plataforma política o proyecto de gobierno; ni se menciona algún proceso de selección de candidatos de un partido político.

Por otro lado, la sala responsable también afirmó que siete notas difundidas en el portal oficial del Gobierno del Estado de Veracruz fueron replicadas y difundidas en los medios de comunicación del Estado de Veracruz, y que de ellas se desprenden coincidencias de carácter general, incluso algunas de ellas constituyen una reproducción literal de lo difundido en el portal gubernamental, además de que las fotografías incluidas son las mismas que aparecen en los medios impresos, lo que se colige del cuadro comparativo elaborado por la Sala Especializada.

No obstante, al realizar un análisis de los hechos denunciados con relación a los deberes de los servidores públicos, agregó la autoridad responsable, que las notas periodísticas publicadas por parte de los medios de comunicación impresos involucrados, resulta legal, pero que debe tomarse en cuenta el contenido de las notas periodísticas a partir de los deberes de los servidores públicos, a fin de establecer si se puso en riesgo lo establecido en el artículo 134, párrafo octavo, de la Constitución Federal, con la difusión de información que, efectivamente, contienen la imagen y el nombre del Gobernador, a partir del portal electrónico administrado por el Gobierno del Estado de Veracruz.

Así, señaló que de un ejercicio comparativo de las notas con los contenidos del portal gubernamental, es indudable la aparición del nombre e imagen del Gobernador del Estado de Veracruz, lo cual no está exento de los principios rectores del servicio público establecidos en el artículo 134 constitucional, por lo que le es exigible el deber de cuidar que en la propaganda relativa a sus actividades gubernamentales, que difunde el área respectiva de comunicación social, no se utilicen elementos que pudieran constituir promoción personalizada, como lo es, precisamente, su nombre o su imagen, aspectos prohibidos por el referido precepto constitucional.

De la misma manera, se dijo que al haber estado en curso el proceso electoral federal, el gobernador debió prever que los siete boletines denunciados, difundidos con motivo de su gestión, que contenían su imagen y su nombre, podían ser reproducidos por los medios de comunicación social para su difusión; aspecto que debió ser motivo de especial cuidado, a fin de privilegiar la efectividad de los principios rectores del artículo 134 de la Constitución, y no generar elementos que pudieran constituir promoción personalizada de dicho servidor público.

En ese sentido, se estableció que se puso en riesgo la neutralidad que se exige a los servidores públicos, al ser éstos copartícipes de salvaguardar la imparcialidad en la contienda electoral, por lo que el gobernador debió evitar el beneficio personal que le produjeron los boletines gubernamentales.

Al respecto, se concluyó que el Gobernador del Estado de Veracruz, faltó a su deber de cuidado en relación a la coordinación de comunicación social por parte de su gobierno, por lo que con fundamento en el artículo 457, párrafo 1, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, conocida la conducta infractora, se deberá de integrar un expediente para ser remitido a los superiores jerárquicos de los servidores públicos involucrados, en el caso, respecto al Gobernador del Estado de Veracruz se ordena vista al Congreso de dicho estado, y por lo que hace al encargado de la comunicación social en el estado referido, a la Contraloría General del estado y al propio gobernador.

b. Agravios del partido recurrente.

El partido actor sostiene que la sala responsable llevó a cabo una inadecuada interpretación del artículo 134 constitucional, al sostener que para la publicación de las gacetillas no medio contrato alguno ante el Gobierno de Veracruz con los medios de comunicación escrita, pues se deja de valorar que sí existió un contrato genérico de prestación de servicios, que por lógica (sic) abarcan las publicaciones realizadas en los medios de comunicación motivo de la denuncia.

Que efectivamente no va a existir factura específica que se refiera a una inserción de prensa “gacetilla”, debido a que dicha inserción está amparada en el contrato general firmado por el Gobierno de Veracruz y los medios de comunicación.

Que se está ignorando la información proporcionada por el Titular de la Administración Central de Evaluación de Impuestos Internos, del Sistema de Administración Tributaria de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en la cual informó la existencia de contratos entre el Gobierno del Estado de Veracruz y los medios de comunicación, en donde se encuentran los pagos efectuados por las inserciones de prensa denunciadas.

Que las inserciones de prensa tipo “gacetillas”, de manera contraria a derecho, la resolución impugnada determina que en relación a los medios de comunicación corresponden al ejercicio de la libertad de la labor informativa lo cual constituye una apreciación subjetiva pues muchas de ellas fueron tomadas de manera integral de la página de internet de comunicación social del Gobierno de Veracruz.

Que las inserciones de prensa denunciadas, tienen como característica el nombre y la imagen de Javier Duarte de Ochoa, Gobernador del Estado de Veracruz, con lo cual se infringe el artículo 134, párrafo octavo de la Constitución.

En su segundo agravio, el partido actor señala que como quedó acreditada la violación al artículo 134, párrafo octavo de la Constitución se debió dar vista a las autoridades competentes del Estado de Veracruz, para el único efecto de imponer las sanciones correspondientes, y no para que procedieran conforme a sus facultades, por lo que solicita se revoquen los puntos resolutivos tercero y cuarto de la resolución impugnada para los efectos señalados.

Juicio.

Esta Sala Superior considera que la sentencia recurrida debe confirmarse, en las partes controvertidas relativas a la supuesta contratación de las notas periodísticas “tipo gacetilla”, en donde se determinó que es inexistente la infracción consistente en contratación y adquisición de propaganda gubernamental que se traduzca en promoción personalizada y uso parcial de recursos públicos, así como que los servidores públicos involucrados debieron de evitar que en siete notas difundidas en el portal gubernamental estatal, replicadas en veintidós notas en los medios de comunicación apareciera el nombre e imagen del Gobernador del Estado de Veracruz, y que constituyó un beneficio personal que le produjeron los boletines gubernamentales, por lo que se dio vista a las autoridades competentes en términos del artículo 457, párrafo 1 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Respecto a lo señalado por el partido recurrente en el sentido de que dada la existencia de un contrato general celebrado entre el Gobierno de Veracruz y diversos medios de comunicación, se desprende que fue el medio para el pago de las notas denunciadas, lo que constituye una violación al artículo 134 Constitucional, es infundado.

Ello atendiendo a que de las constancias de autos no se advierte prueba alguna con la cual se acredite de manera fehaciente que las notas de la prensa que se analizan fueran “pagadas”, por lo que puede concluirse que éstas no fueron motivo de una erogación con cualquier clase de recursos.

En efecto, si bien como lo alega el recurrente existe un contrato general celebrado entre el Gobierno de Veracruz y diversos medios de comunicación, no es suficiente para afirmar que por medio de dicho contrato se hayan pagado las “gacetillas” denunciadas, porque precisamente no existe prueba documental que de manera clara se advierta, que su publicación fue objeto de alguna contratación, atendiendo además que la acreditación de cualquier infracción debe quedar plenamente acreditada, sin que se pueda deducir de la lógica o de presunciones no comprobadas.

Al respecto, en el derecho electoral sancionador rigen los principios del derecho penal, como el de tipicidad en donde la conducta infractora debe encajar exactamente con la descripción normativa, y el de nullum crimen sine lege, el cual entre otras cuestiones, prohíbe imponer alguna pena por analogía, ello en términos de la Tesis XLV/2002, intitulada DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL. LE SON APLICABLES LOS PRINCIPIOS DEL IUS PUNIENDI DESARROLLADOS POR EL DERECHO PENAL.[1]

De ahí lo infundado del agravio planteado por el recurrente, puesto que no puede atribuirse responsabilidad de un hecho a una persona aplicando una deducción lógica como la que plantea, máxime que no existe algún otro elemento de prueba idóneo que nos pueda llevar a indicar o confirmar lo alegado por el PRD.

Lo anterior es así, porque el recurrente parte de la premisa inexacta de que existen contratos para la publicación de las denominadas “gacetillas” motivo de la denuncia, cuando además de que no prueba que existe la supuesta contratación, tanto el Gobierno del Estado de Veracruz como los medios de comunicación negaron su existencia, y por consiguiente que hubiere existido algún pago para la publicación de las notas denunciadas, por lo que debe estimarse que ello aconteció derivado de la labor periodística de conformidad a la libertad de expresión que les asiste.

No deja de observarse que de las constancias de autos, se advierten diversas comunicaciones del Servicio de Administración Tributaria de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en cumplimiento a lo requerido por el Titular de la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaría Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral, sobre las operaciones llevadas a cabo entre los medios de comunicación denunciados y el Gobierno de Veracruz, en los términos siguientes:

        Que no le es posible determinar si los conceptos de las operaciones realizadas mediante Comprobantes Fiscales Digitales (CFDI) por el ejercicio 2014, por el Gobierno del Estado de Veracruz, y Milenio Diario y El Universal, se relacionan a inserciones de prensa tipo “gacetillas”;

        Que no se identificaron actos de fiscalización durante el ejercicio de 2015 iniciados por alguna unidad fiscalizadora adscrita a la Administración Central de Planeación y Programación de la Administración General de Auditoría Fiscal Federal del SAT (AGAFF), a nombre de los contribuyentes del Gobierno del Estado de Veracruz, Milenio Diario y El Universal; por lo que “no es posible determinar los conceptos de las operaciones a través entre (sic) los contribuyentes de referencia”.

Asimismo, el diez de noviembre de dos mil quince, el Servicio de Administración Tributaria informó que:

        Ha proporcionado la información que obra en las bases de datos institucionales a su cargo, respecto de las operaciones realizadas entre los contribuyentes referidos por la autoridad electoral a través de CFDI’s.

        Adjunta la representación gráfica de las citadas operaciones realizadas a través de CFDI’s generadas por el sistema de consulta central CFDI del SAT, donde se señala la descripción del servicio (“Publicidad”), el estatus (“vigente” o “cancelado”), y el tipo de comprobante (“ingreso” o “egreso”), entre los contribuyentes de referencia.

        No se cuenta con elementos adicionales en los sistemas y bases de datos institucionales que permitan conocer más a detalle el concepto y sentido de las operaciones fiscales entre los contribuyentes relacionados, ni datos que permitan conocer más a detalle el concepto y sentido de las operaciones fiscales entre los contribuyentes relacionados, ni con datos que permitan dilucidar sobre la existencia de supuestos contratos entre los sujetos de referencia, o si dichas operaciones se encuentran relacionadas en la publicación de las inserciones de prensa tipo “gacetillas”.

Por ello, no se determina responsabilidad o infracción al artículo 134 de la Constitución, al considerar que las operaciones inicialmente registradas no fueron perfeccionadas de acuerdo a lo informado por la Secretaría de Hacienda, sin que el partido denunciante haya probado lo contrario, por lo que se carece de elementos objetivos para vincular las notas periodísticas denunciadas con algún pago.

Además, quedó precisado que respecto a la solicitud de informes sobre posibles contratos, facturas, pagos en efectivo, cheque o transferencias bancarias, el SAT no cuenta con esa información, y que ésta sólo podría obtenerse a través del ejercicio de facultades de comprobación o auditorías, manifestando no contar con elementos adicionales en los sistemas y bases de datos institucionales a su cargo, ni con datos que permitieran dilucidar sobre la existencia de supuestos contratos entre el Gobierno de Veracruz y los medios de comunicación, o si dichas operaciones se encontraban relacionadas con la publicación de las notas de prensa tipo “gacetillas” denunciadas.

Finalmente, si bien es cierto que la Sala Regional Especializada responsable consideró que en algunas publicaciones replicadas por la prensa local y nacional, motivo de denuncia, se incluyó el nombre e imagen del Gobernador de Estado de Veracruz, los medios de comunicación social denunciados lo hicieron en ejercicio de una labor periodística y en ejercicio de la libertad de expresión, dado que en el particular, como se anunció, de las constancias de autos, no está acreditado que el Gobierno de Veracruz pagara por las publicaciones denominadas “gacetillas”, y además no existe prohibición para que esos medios de comunicación publiquen o difundan la información contenida en las páginas de internet de las dependencias públicas.

Máxime, que como bien sostuvo la Sala Regional Especializada, por su contenido es claro que las notas se refieren a temas de interés general de recreación social, en materias de seguridad pública, agraria, medio ambiente, política social, turística, o que ponen del conocimiento a la ciudadanía actividades cotidianas desarrolladas o eventos del Gobernador del Estado.

Pues, en las referidas gacetillas no existe una exaltación a la persona del Gobernador en lo particular; o que se destaquen los logros particulares de la persona del Gobernador, ni señalan planes, proyectos o programas de gobierno que rebasen el ámbito de sus atribuciones del cargo público que ejerce; y tampoco aluden a algún proceso electoral, plataforma política o proyecto de gobierno; ni se menciona algún proceso de selección de candidatos de un partido político.

Ahora bien, como se adelantó, de acuerdo a las pruebas que se allegaron al expediente, se tuvo por acreditada la publicación de treinta y tres notas periodísticas, denominadas en las denuncias como “tipo gacetillas”, publicadas en diversos medios de comunicación, así como en el portal de internet del Gobierno del Estado de Veracruz.

En relación a lo anterior, se tiene que veintidós notas periodísticas se relacionaron directamente como las publicadas en diferentes medios de comunicación, que tomaron como fuente diversos boletines oficiales de prensa de la página oficial de internet del Gobierno del Estado de Veracruz, ante lo cual la Sala Especializada, una vez que hizo una comparación de las mismas determinó responsabilidad del Gobernador del Estado de Veracruz por su falta de deber de cuidado en la publicación de los mencionados boletines.

En lo que hace al fondo, dicho apartado no se encuentra controvertido por parte del partido actor, por lo que queda intocada la responsabilidad del Gobernador de Veracruz en los términos señalados en la resolución impugnada.

En ese sentido, se procede a realizar un examen de las primeras once notas periodísticas motivo de la denuncia, de las que no se desprende claramente violación al artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En efecto, las notas periodísticas motivo de análisis son las siguientes:

En ese tenor, tenemos que la inserción periodística marcada con el número uno intitulada “DE PRIMER MUNDO, LAS INSTALACIONES PARA JCC EN VERACRUZ, EL GOBERNADOR JAVIER DUARTE INAUGURA COMPLEJO DEPORTIVO, CON INVERSIÓN DE $233 MILLONES” se refiere a un evento en el cual se inauguraron las instalaciones del complejo deportivo para llevar a cabo los Juegos Centroamericanos y del Caribe en ese Estado, en donde aparece la imagen del Gobernador junto con diversas personas que asistieron al mismo, por lo que se considera que es una publicación meramente informativa y de interés general, pues se trata de un evento importante a nivel nacional, y por otro lado no se advierte que se exalte como logro del gobernador, sino más bien se debió al cumplimiento de un compromiso de carácter internacional.

En la nota periodística marcada con el número dos intitulada “VERACRUZ SEGUIRÁ IMPULSANDO UNA SOCIEDAD MÁS JUSTA: DUARTE”, en donde aparece la imagen del gobernador junto con diversas autoridades locales principalmente del presidente del Tribunal Superior de Justicia de Veracruz, ello debido a que se trató de un evento en donde el gobernador de Veracruz asistió al Cuarto Informe de Labores del referido presidente del tribunal de justicia, para lo cual se presume fue invitado, esto es, dicha nota no puede decirse que la originó el propio Gobierno del Estado, por lo que, también es una comunicación de carácter informativo de un hecho que se publicita por parte del poder judicial del Estado de Veracruz en cumplimiento a la obligación de los funcionarios públicos de informar las gestiones durante su función.

En la nota número tres intitulada “VERACRUZ SE SUMA AL LLAMADO DE PAZ DE ENRIQUE PEÑA NIETO: JAVIER DUARTE”, se advierte primeramente que es la misma a la señalada en los numerales seis y nueve de la tabla que nos hemos venido refiriendo, por lo que se analizan en su conjunto.

En ese sentido, se tiene que la comunicación periodística, en donde aparece la imagen del gobernador de Veracruz, se refiere a un evento en el marco de la celebración del Día de la Armada de México, en el cual el gobernador en representación del poder Ejecutivo del estado, en un discurso agradeció el apoyo a la Marina Armada de México su apoyo al Estado de Veracruz que otorga paz, seguridad y tranquilidad, por lo que se trata de una cuestión informativa y de interés general, que tiene por objeto recordar lo trascendente de la actuación de la Marina en el Estado de Veracruz, sin que de ello se deduzca la intención o exaltación de la figura del referido gobernador.

Respecto a la nota número cuatro, intitulada “JAVIER DUARTE Y FRANCISCO OLVERA FORTALECEN SEGURIDAD EN LA HUASTECA”, en donde aparece la imagen del gobernador, junto con el gobernador del Estado de Hidalgo, con el objetivo de convenir una estrategia en materia de seguridad pública en la región de la huasteca, y crear un grupo de seguimiento para llevar a cabo acciones de trabajo conjuntas en cuanto a la seguridad en esa región, por lo que dicha comunicación se trata de un tema de seguridad pública y de interés general para los habitantes del estado de Veracruz, sin que se advierta de ello que pudiese haber existido una promoción personalizada.

Respecto a la nota número cinco, intitulada “APOYA VERACRUZ ACCIONES DE PEÑA PARA FORTALECER AL PAÍS: DUARTE”, se advierte que es la misma nota a que se refiere el número diez de la tabla en comento, notas en las cuales aparece la imagen del gobernador saludando al Presidente de la República, en un evento en Palacio Nacional, en esta ciudad de México, que consistió en el anuncio que hizo el Presidente de la República de diez acciones para fortalecer el estado de derecho a partir de iniciativas de reformas constitucionales en materia de seguridad pública y de justicia, para formar policías estatales únicas, en ese sentido se puede colegir que se trata de una nota periodística originada fuera del ámbito territorial del estado de Veracruz, y de un evento informativo que importan asuntos a nivel nacional, información que fue reportada por los medios en uso diario de su labor periodística.

Respecto a la nota número siete, intitulada “MÉXICO SE TRANSFORMA POR LA VÍA DE LA LEGALIDAD: JAVIER DUARTE DE OCHOA”, se observa que es la misma nota señalada en el numeral once de la tabla mencionada, en las cuales aparece la imagen del gobernador, junto con diversos funcionarios electorales de todo el país, para inaugurar el seminario “Nuevos Tiempos Electorales”, lo que obedeció a una estrategia de capacitación para la preparación de los próximos procesos comiciales en ese estado, atento a lo cual se enmarca de un tema de interés general para la sociedad veracruzana y de educación o capacitación para funcionarios públicos relacionados con la materia electoral, por lo que no puede concluirse que con ello, se tenga la finalidad de promocionar la figura del gobernador.

Respecto a la nota número ocho, intitulada “ANUNCIA JAVIER DUARTE ELIMINACIÓN DE TENENCIA VEHICULAR EN VERACRUZ”, en donde aparece la imagen del gobernador anunciando una iniciativa de ley para eliminar el cobro de la tenencia vehicular, responde a un tema de interés general y de política social adoptada por el Gobierno del Estado, mismas que no rebasan el ámbito de atribuciones del cargo público del gobernador, por lo que es un asunto meramente informativo sobre diversas acciones de los planes de gobierno que se tenían comprometidos con la ciudadanía desde la campaña política del año dos mil diez.

Ahora bien, se procede al estudio de las demás notas que analizó la Sala Especializada:

1. EN VERACRUZ IMPULSAMOS UN CAMPO JUSTO Y PRODUCTIVO. JAVIER DUARTE

2. VERACRUZ, TIERRA DE COMPROMISO Y LEALTAD POR MÉXICO: JAVIER DUARTE

3. EN VERACRUZ, UN GOBIERNO INTEGRADO, ORDENADO Y EFICAZ

4. MEDIO AMBIENTE, DE LOS PRINCIPALES COMPROMISOS DE LA AGENDA PÚBLICA 2015: JAVIER DUARTE

5. EN VERACRUZ, VAMOS ADELANTE CON LA POLÍTICA SOCIAL: JAVIER DUARTE

6. AGRADECE SLIM SEADE APOYO DEL GOBIERNO DE VERACRUZ PARA INVERSIONES

7. ESTE AÑO MÁS RECURSOS PARA DESARROLLO EN ZONAS METROPOLITANAS: JAVIER DUARTE

Por lo que hace a las notas periodísticas que se relacionaron con el tema uno “EN VERACRUZ IMPULSAMOS UN CAMPO JUSTO Y PRODUCTIVO. JAVIER DUARTE” se tiene que trata la información de un evento de carácter institucional consistente en la ceremonia del Centenario de la Promulgación de la Ley Agraria de 1915, en presencia del Secretario de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) y el titular de la Confederación Nacional Campesina (CNC), en donde se enfatizó que en 1915 Veracruz fue la ciudad donde se promulgó la Ley Agraria que devolvió las tierras a los campesinos, y se creó la Comisión Nacional Agraria, por lo que se desprende que es un boletín informativo de un evento del gobierno del Estado en materia Agraria, sin que se advierta promoción personalizada del ejecutivo del estado.

Un día después, de las notas antes mencionadas se publicaron otras relacionadas con el tema dos “VERACRUZ, TIERRA DE COMPROMISO Y LEALTAD POR MÉXICO: JAVIER DUARTE”, en donde igualmente se informó sobre el evento del Centenario de la Promulgación de la Ley Agraria de 1915, que encabezó el Presidente de la República, en Boca del Río, junto con los Secretarios de Gobernación, y el de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, en el cual se develó una placa en conmemoración, y el Gobernador del Estado felicita al Presidente de la República por el papel relevante de México en la agenda internacional y por los beneficios que acarrearán las reformas estructurales, por lo que es un tema agrario que igualmente que el anterior se recordó con diferentes autoridades la ley agraria mencionada.

En relación a las notas periodísticas relacionadas con el tema tres “EN VERACRUZ, UN GOBIERNO INTEGRADO, ORDENADO Y EFICAZ” que abordó el Gobierno del Estado y un solo medio de comunicación, versó para dar a conocer la toma de protesta de nuevos integrantes de la administración del Gobierno de Veracruz, como los titulares de las Secretarías de Desarrollo Social, del Trabajo, Previsión Social y Productividad; así como la Secretaría de Finanzas, el Secretario Particular del Gobernador y el Director General de Radio y Televisión, por lo que es un tema meramente informativo de carácter gubernamental para darlo a conocer a la ciudadanía.

Por otro lado, referente al tema cuatro “MEDIO AMBIENTE, DE LOS PRINCIPALES COMPROMISOS DE LA AGENDA PÚBLICA 2015: JAVIER DUARTE” se dio a conocer la ceremonia de la entrega de certificados Programa Nacional de Auditoría Ambiental a catorce empresas del Estado, ello con la asistencia del Procurador Federal de Protección al Ambiente y el Coordinador General de Puertos y Marina Mercante de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, en el cual se reconoció la labor de las catorce empresas veracruzanas certificadas, por lo que las notas analizadas tienen relación con un tema ambiental y de reconocimiento a la iniciativa privada, lo que no puede constituir una promoción personalizada.

Ahora bien, acerca del tema cinco “EN VERACRUZ, VAMOS ADELANTE CON LA POLÍTICA SOCIAL: JAVIER DUARTE”, plantea un acto realizado con la Secretaria de Desarrollo Social Federal para la entrega de apoyos en la producción de Stevia, además se informa sobre la gira realizada para verificar los avances, en donde se tomó protesta, en varias localidades, a los vocales de “Prospera”, por lo que se denotan cuestiones de carácter institucional en coordinación con el gobierno federal, con fines informativos para la ciudadanía

Con respecto al tema seis ”AGRADECE SLIM APOYO DEL GOBIERNO DE VERACRUZ PARA INVERSIONES”, las notas en análisis hacen mención a la inauguración del Hotel Yes Inn que se suma a diversos desarrollos mixtos impulsados por Inmuebles Carso, asimismo se agradece al gobierno del estado y al Ayuntamiento el apoyo para hacerlo posible, y finalmente se promociona turísticamente al Estado de Veracruz sobre tres acontecimientos importantes en dos mil quince: la Cumbre del Tajín, el Carnaval de Veracruz y las fiestas de la Virgen de la Candelaria, por lo que si bien se elogia al gobierno del estado, ello se entiende que se da dentro de las políticas públicas de desarrollo e inversión que tienen todos los gobiernos en beneficio de la ciudadanía, lo que no rebasa el ámbito de atribuciones del Gobernador y no se le exalta en cuanto logros particulares.

En cuanto al tema siete “ESTE AÑO MÁS RECURSOS PARA DESARROLLO EN ZONAS METROPOLITANAS: JAVIER DUARTE”, las notas periodísticas aluden a la firma de un convenio celebrado entre la Secretaría de Desarrollo Social del Estado y dependencias de gobierno federal para la distribución y ejercicio de subsidios del “Programa Hábitat” como resultado de políticas públicas de inversión, que beneficiarán a regiones metropolitanas en condiciones de pobreza, además se acentuó que Veracruz albergará el Primer Foro Nacional del Petróleo, la Reforma Energética: Retos y Oportunidades para el Desarrollo de las Pymes Mexicanas, por lo que es una cuestión informativa e institucional para la comunidad sobre los programas sociales que en coordinación con el Gobierno federal se llevarán a cabo del estado de Veracruz, lo que no constituye que se destaquen los logros particulares del gobernador pues son proyectos que se dan dentro del ámbito de atribuciones que tienen los servidores públicos del estado.

Se hace notar, que todas las notas periodísticas contienen la imagen y el nombre del Gobernador de Veracruz, sin embargo tal circunstancia fue analizada por la Sala Regional Especializada, y como se dijo, consideró que existía responsabilidad del referido servidor público por su falta de deber de cuidado.

La Sala Especializada a este respecto determinó que de las diversas notas periodísticas se pueden advertir coincidencias, y algunas de ellas constituyen una reproducción literal de lo difundido en el portal gubernamental, además de que las fotografías incluidas son las mismas que aparecen en los medios impresos, como se desprende de la información destacada y las imágenes que figuran en el cuadro comparativo.

Se agregó que ello no implicaba que haya existido una contratación, debido a que no quedó probado en el expediente lo anterior, y los diferentes medios de comunicación deben tener una libertad amplia para difundir este tipo de información, de interés general para la sociedad en Veracruz.

Ahora bien, del texto del párrafo octavo, del artículo 134 constitucional, se desprenden los siguientes elementos:

a) Toda propaganda gubernamental que se difunda debe:

- Tener el carácter de institucional.

- Tener efectos únicamente de carácter informativo, educativo o de orientación social.

b) Se prohíbe que la propaganda incluya nombres, imágenes, voces o símbolos que implique promoción personalizada de cualquier servidor público.

De lo que podemos deducir que, sí se puede difundir propaganda gubernamental con imágenes de los servidores públicos, siempre y cuando ello no constituya una promoción personalizada.

Para lo anterior, es necesario realizar un análisis, como se hizo, del contenido de los mensajes para determinar si efectivamente o no, estamos ante la presencia de una promoción personalizada.

En efecto, de acuerdo a los criterios de esta Sala Superior la propaganda es susceptible de violación al artículo 134 constitucional en términos de los siguientes parámetros: a) Personal. Que –la propaganda– deriva esencialmente en la emisión de voces, imágenes o símbolos que hagan plenamente identificable al servidor público; b) Objetivo. Que impone el análisis del contenido del mensaje a través del medio de comunicación social de que se trate, para determinar si de manera efectiva revela un ejercicio de promoción personalizada susceptible de actualizar la infracción constitucional correspondiente, y c) Temporal. Resulta relevante establecer si la promoción se efectuó iniciado formalmente el proceso electoral o se llevó a cabo fuera del mismo, ello en términos de la Jurisprudencia 12/2015 emitida por esta Sala Superior intitulada PROPAGANDA PERSONALIZADA DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. ELEMENTOS PARA IDENTIFICARLA[2].

De acuerdo a lo anterior tenemos que, en todos los mensajes en estudio se identifica la imagen del Gobernador del Estado de Veracruz, que se publicaron fuera de proceso electoral local o federal, que de su contenido no se advirtió algún ejercicio de promoción personalizada que pudiera actualizar la infracción constitucional, pues se consideró que la mayoría de ellos se trataban de notas informativas y de interés general realizadas por los medios de comunicación en ejercicio de su labor ordinaria informativa, en especial se abordaron diversos eventos públicos en materia de seguridad pública, política social, educativas que informan a la ciudadanía la actividad cotidiana de las autoridades gubernamentales.

Más aun, no se alude a logros particulares o personales del Gobernador, ni se refieren a un proceso electoral, y si bien se aluden a algunos proyectos de gobierno, ello no rebasa las atribuciones del cargo público.

Adicionalmente a lo anterior, debe decirse que los gobiernos, dependencias, organismos públicos, de cualquier nivel e instancia, están obligados a explicar y difundir con suficiente detalle y publicidad sus programas, obras y en general, la forma y destino de los recursos públicos.

Por tanto, los mensajes tienen sustento en el deber y el derecho que tienen los funcionarios a la publicidad, transparencia y rendición de cuentas, y de los ciudadanos a ser informados; sin que exista base de fáctica, como se dijo, para afirmar que se trata de promoción personalizada del Titular del Ejecutivo del Estado de Veracruz.

En ese orden, la actuación estatal forma parte de la obligación del Estado a garantizar el derecho humano a la información pública y de cumplir con los principios de máxima publicidad, transparencia y rendición de cuentas.

Esto se aprecia en los mensajes, pues no hay duda que en ellos se refieren acciones meramente informativas sobre ciertas actividades como la inauguración de un centro deportivo para la celebración de los Juegos Centroamericanos y del Caribe en dos mil catorce; la asistencia del gobernador al informe del Presidente del tribunal Superior de Justicia de Veracruz; asistencia a la ceremonia de la celebración del Día de la Marina; reunión con el Gobernador del Estado de Hidalgo para acordar acciones se seguridad pública en la zona de la huasteca; asistencia a un evento en Palacio Nacional en donde el Presidente de la República dio a conocer diez acciones en materia de seguridad pública y justicia; asistencia a la inauguración de un seminario en materia electoral; y, un anuncio de una iniciativa de reforma  para eliminar el cobro de la tenencia vehicular como un compromiso de su gestión, con lo cual se puede concluir que no se actualiza violación al artículo 134 Constitucional.

Por otro lado, en la resolución impugnada, en un análisis de las demás notas involucradas, pero en específico de siete de ellas publicadas en la página oficial del gobierno de Veracruz, mismas que fueron replicadas –en veintidós notas periodísticas- por diversos medios de comunicación, se señala que el Gobernador del Estado de Veracruz, incurre en una falta de deber de cuidado por no evitar que se difundiera su nombre o imagen, lo que le produjo un beneficio personal, por lo que se ordena dar vista al Congreso del Estado de Veracruz respecto de la conducta señalada en la que incurrió el Gobernador de esa entidad federativa, así como a otras autoridades estatales en relación a la diversa realizada por el encargado de la comunicación social del Gobierno de dicho Estado, lo cual no se encuentra controvertido por el impugnante.

Sobre el particular, el partido actor se duele que la responsable indebidamente dio vista a las autoridades competentes en el Estado de Veracruz para que procedieran conforme a sus facultades, cuando desde su perspectiva, sólo se debió de haber ordenado que directamente se impusieran las sanciones correspondientes, lo cual resulta infundado.

Lo anterior porque la autoridad responsable procedió en los términos que señala la ley, en específico de acuerdo con el párrafo 1, del artículo 457 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales que dispone:

Artículo 457.

1. Cuando las autoridades federales, estatales o municipales cometan alguna infracción prevista en esta Ley, incumplan los mandatos de la autoridad electoral, no proporcionen en tiempo y forma la información que les sea solicitada, o no presten el auxilio y colaboración que les sea requerida por los órganos del Instituto, se dará vista al superior jerárquico y, en su caso, presentará la queja ante la autoridad competente por hechos que pudieran constituir responsabilidades administrativas o las denuncias o querellas ante el agente del Ministerio Público que deba conocer de ellas, a fin de que se proceda en los términos de las leyes aplicables.

De la transcripción anterior se desprende claramente que la vista que se da al superior jerárquico de algún servidor público que se le considere responsable en la comisión de alguna infracción electoral, es para los efectos de que las autoridades locales competentes procedan en los términos que disponen sus leyes aplicables, por lo que no es posible acceder a la pretensión del partido actor, porque así lo ordena de manera textual el artículo mencionado.

Por lo expuesto y fundado, se

R E S U E L V E

ÚNICO. Se confirma la resolución impugnada, en lo que fue materia de impugnación, en los términos precisados en la presente resolución.

NOTIFÍQUESE, por correo electrónico a la Sala Regional Especializada; personalmente al recurrente, y por estrados a los demás interesados.

Devuélvanse los documentos que correspondan y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto total y definitivamente concluido.

Así, por mayoría de votos, lo resolvieron y firmaron los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con el voto en contra de la Magistrada María del Carmen Alanis Figueroa y del Magistrado Salvador Olimpo Nava Gomar, quienes emiten voto particular ante la Subsecretaria General de Acuerdos que da fe.

VOTO PARTICULAR QUE FORMULAN CONJUNTAMENTE LA MAGISTRADA MARÍA DEL CARMEN ALANIS FIGUEROA Y EL MAGISTRADO SALVADOR OLIMPO NAVA GOMAR EN LOS RECURSOS DE REVISIÓN DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR SUP-REP-581/2015.

Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 187 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, formulamos el presente voto particular en relación con el asunto al rubro indicado.

En la sentencia aprobada por el voto mayoritario, se resolvió confirmar la sentencia impugnada, al considerarse no quedó demostrada la contratación o adquisición de propaganda gubernamental que se hubiere traducido en promoción personalizada y uso parcial de recursos públicos.

La determinación mayoritaria se sustentó en que tanto el Gobierno del Estado de Veracruz, como los medios de comunicación escritos negaron alguna relación contractual que hubiere motivado la publicación de las notas motivo de la denuncia, señalando que ello fue producto del ejercicio de su libertad de expresión.

Asimismo, considera que se recabaron diversas pruebas remitidas por el Servicio de Administración Tributaria, pero que la propia autoridad fiscal informó que no era posible determinar que los conceptos de las operaciones realizadas mediante comprobantes fiscales digitales del ejercicio dos mil catorce, entre el Gobierno de Veracruz y los medios de comunicación, se relacionan con las inserciones de prensa tipo “gacetillas”.

Así, se concluye que existe imposibilidad para acreditar de manera fehaciente el nexo entre las operaciones registradas en el Servicio de Administración Tributaria con algún pago relacionado directamente con la publicación de las “gacetillas”.

También se toma en consideración que, si bien existe un contrato general celebrado entre el Gobierno de Veracruz y diversos medios de comunicación, ello no es suficiente para afirmar que por medio de dicho contrato se hayan pagado las “gacetillas” denunciadas.

En suma, la determinación mayoritaria se sustenta en el hecho de que no existe prueba documental con la que se acredite que las publicaciones denunciadas, fueron objeto de alguna contratación, enfatizando que la acreditación de cualquier infracción debe quedar plenamente acreditada, sin que se pueda deducir de la lógica o de presunciones no comprobadas.

Adicionalmente, se señala que del contenido de las publicaciones objeto de denuncia, no se hace alusión a un proceso electoral en específico y tampoco se advierte, de manera expresa o implícita, que se esté solicitando el voto a favor o en contra de algún partido político o de un candidato o precandidato a un cargo de elección popular, esto es que pudiese haber influido en las preferencias electorales de los ciudadanos, además de que no existió contratación y adquisición de propaganda gubernamental que hubiere traído como consecuencia promoción personalizada del Gobernador de Veracruz.

Motivos del disenso.

En nuestro concepto, para tener por acreditada la violación a los párrafos séptimo y octavo del artículo 134 constitucional en materia de difusión de propaganda gubernamental que implique promoción personalizada, se deben de actualizar tres elementos, que son el personal, temporal y objetivo o material.

En ese orden de ideas, quienes suscribimos el presente voto, estimamos que del contenido de los párrafos séptimo y octavo del artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los que se establecen los principios de imparcialidad y neutralidad, así como las prohibiciones antes mencionadas, no se señala como condición para actualizar una violación a esas disposiciones, la acreditación de un nexo contractual entre el servidor público o el órgano de gobierno correspondiente, con el medio de comunicación escrito que difunda la propaganda respectiva, ni tampoco se impone como elemento para ello, la acreditación de alguna erogación por parte del órgano de gobierno, el servidor público o algún tercero, pues lo que se tutela en esa disposición constitucional, es evitar que la investidura del cargo público que desempeña un ciudadano, pueda utilizarse como un elemento para promocionar su persona o al partido político en que milita, frente a la ciudadanía, con la finalidad de posicionarlos para la satisfacción de un interés particular, como sería el caso de obtener adeptos o simpatizantes para su participación, o la del partido político al que se encuentra afiliado y los respectivos candidatos, en un proceso electoral que se encuentre en desarrollo o uno posterior, de ahí que la prohibición constitucional no se circunscribe a la contratación de propaganda, sino que se encuentra dirigida a prohibir la adquisición y difusión de esa promoción personalizada.

Lo anterior porque, cuando en la propaganda gubernamental se promociona de manera personalizada a un servidor público, también se genera la afectación al principio de imparcialidad en el uso de recursos públicos, en relación con los partidos políticos, y con mayoría de razón cuando ello se realiza en el marco de las contiendas electorales, en razón de que la ciudadanía identifica el origen político del servidor público y lo asocia con los actos de gobierno, los logros obtenidos, o con las propuestas, planes y programas que se difunden a través de la propaganda.

Por ello, cuando la propaganda que implique promoción personalizada de un servidor público, carezca de referencia a algún proceso electoral, o bien, no sea posible deducirla a partir de los elementos contextuales descritos por el denunciante o del contenido de la promoción que se estime contraria a la ley, y tampoco existan bases para identificar el cargo de elección popular para el cual se promueve, es necesario realizar un análisis integral de los medios de convicción que conformen el expediente, con la finalidad de realizar una ponderación en la que se determine si los hechos denunciados y eventualmente acreditados, trasgreden la previsión constitucional de referencia.

En ese sentido, consideramos que la acreditación de la violación constitucional por promoción personalizada, no se encuentra supeditada a la acreditación de la existencia de un contrato, petición, solicitud u orden de publicación, o difusión, que un órgano de gobierno suscriba o presente ante algún medio de comunicación, que hagan patente la adquisición de espacios publicitarios para la difusión de propaganda, cualquiera que sea el medio, toda vez que el principio tutelado es la imparcialidad en el desempeño del cargo público, de manera que esa prohibición debe entenderse dirigida a evitar la difusión de propaganda encubierta, o sea, aquella que oculta o disimula la intención de persuadir al electorado para que ejerza su derecho de voto a favor de cierto partido político o que genere un beneficio personal a determinado servidor público.

Así, condicionar la actualización de la infracción señalada a la acreditación de un elemento subjetivo de difícil comprobación, como lo es la existencia de un vínculo contractual entre el medio de comunicación y el órgano de gobierno, o el servidor público, haría nugatoria la prohibición constitucional, pues conforme con las reglas de la experiencia, los sujetos que se conducen de manera contraria a derecho, hacen lo posible para borrar los vestigios o huellas de su comportamiento, con el claro objetivo de que la autoridad correspondiente no pueda estar en condiciones de imputarles responsabilidad e imponerles una sanción, de ahí que establecer este tipo de cargas probatorias a la autoridad sustanciadora podría oponerse al fin perseguido por la norma constitucional.

En conclusión, en nuestro concepto, el estudio de presuntas violaciones al artículo 134 constitucional debe atender a la hipótesis de que un medio de comunicación difunda propaganda encubierta, simulando presentarla ante la ciudadanía como información periodística o noticiosa, con el propósito de promocionar de manera personalizada a un servidor público y esto provoque un beneficio para ese servidor público o de manera indirecta a alguna fuerza política.

Caso concreto.

Respetuosamente disentimos del criterio mayoritario, pues, en nuestro concepto, sí se acreditan los elementos personal, objetivo y material establecidos en la citada jurisprudencia para tener por acreditada la difusión de propaganda personalizada contraria a lo dispuesto en el artículo 134 constitucional.

En efecto, desde nuestra óptica, el análisis individual y adminiculado de las inserciones denunciadas conduce a advertir los siguientes elementos en común:

a. No se trata de notas aisladas difundidas en cierta ocasión en un medio impreso de comunicación. Los hechos denotan treinta y tres inserciones, difundidas durante los meses de noviembre y diciembre de dos mil catorce, así como enero de dos mil quince en tres medios impresos con distribución a nivel nacional –“La Jornada”, “La Crónica”, y “Excélsior”;

b. Todas las inserciones se componen de una fotografía y, al menos, un breve párrafo que acompaña la misma (en algunos casos se añade un encabezado);

c. En todas las inserciones se cita a Javier Duarte de Ochoa y se menciona su cargo de Gobernador del Estado de Veracruz;

d. En todas las inserciones se advierte la imagen de Javier Duarte de Ochoa;

e. Todas las inserciones aluden a aspectos positivos de la gestión de Javier Duarte de Ochoa como Gobernador del Estado de Veracruz;

f. Ninguna inserción cuestiona, critica o analiza las acciones divulgadas en las mismas;

g. Ninguno de los tópicos abordados en dichas inserciones corresponde a alguno de los casos de excepción previstos al respecto en la normativa constitucional y legal;

h. En la totalidad de las publicaciones no aparece la fuente, el responsable o los créditos de las mismas, ni de texto de la inserción ni de fotografía;

i. No obstante que provienen de medios impresos distintos, diversas inserciones que abordan los mismos hechos presentan fotografías y/o textos similares;

j. Todas las inserciones aparecen incluidas en los respectivos periódicos sin vincularse ni estar acompañadas con más elementos informativos que las contextualice o justifique la razón o necesidad de su difusión, y

k. A diferencia de las inserciones bajo análisis, otras notas incluidas en la misma página de los periódicos ofrecidos como prueba se presentan en un formato diverso al de las inserciones cuestionadas, es decir, generalmente no aparecen dentro de recuadros, no ofrecen imágenes y sí precisan sus fuentes, responsables o créditos.

Por ende, con base en la valoración individual y adminiculada de cada una de las inserciones, tomando en consideración particularmente todos los elementos comunes que se advierten entre sí descritos con antelación, consideramos que son fundados los agravios expuestos por el Partido de la Revolución Democrática, pues dicho estudio permite apreciar una conducta reiterada y sistemática que conduce a estimar que, en la especie, se actualizan los elementos establecidos por la Sala Superior para considerar que se trató en realidad de adquisición indebida de propaganda personalizada contraria a lo dispuesto en los párrafos séptimo y octavo del artículo 134 constitucional.

La actualización de los elementos jurisprudenciales detallados con antelación se demuestra enseguida:

a) Elemento personal. Se colma cuando en el contexto del mensaje se adviertan voces, imágenes o símbolos que hagan plenamente identificable al servidor público de que se trate.

En el caso, se advierte que en todas se insertan imágenes de Javier Duarte de Ochoa, y se hace una referencia directa, ya sea en el encabezado, al pie de la imagen o en el inicio de las notas, a su nombre y al cargo que ocupa, por lo que en tales mensajes se le coloca a dicho funcionario público en una posición protagónica respecto de la información que en todos ellos se difunde, al resaltar preponderantemente características vinculadas con su persona y su gestión de gobierno, circunstancias que hacen plenamente identificable al citado servidor público, de ahí que se estime actualizado el elemento personal.

b) Elemento objetivo. Impone el análisis del contenido del mensaje a través del medio de comunicación de que se trate, para determinar si de manera efectiva revela un ejercicio de promoción personalizada susceptible de actualizar la infracción constitucional correspondiente.

En el caso, el propósito central de las inserciones se dirige a promover y hacer del conocimiento general acciones positivas que realiza el Gobernador del Estado de Veracruz, Javier Duarte de Ochoa, como son, por ejemplo, posicionamientos políticos, avances o desarrollo económico, social, cultural o político, o beneficios y compromisos otorgados por el Gobierno a la Sociedad.

Por lo tanto, dado el contenido del cúmulo de inserciones denunciadas y las características detalladas que todas ellas guardan en común, consideramos que se está en presencia de adquisición indebida de propaganda personalizada contraria a lo dispuesto en el artículo 134 constitucional, de ahí que se actualice el elemento objetivo.

Elemento temporal. En la especie no está controvertido que las gacetillas que fueron objeto de las denuncias del Partido de la Revolución Democrática se publicaron durante los meses de noviembre y diciembre de dos mil catorce, así como enero de dos mil quince, lo que hace evidente que la difusión de las notas se produjo durante el transcurso del proceso electoral federal para la renovación de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, así como de diversos procesos electorales locales.

Por ende, también está acreditado el elemento temporal previsto en la jurisprudencia 12/2015, la cual establece literalmente que, si la promoción de un servidor público se verificó dentro del proceso, se genera la presunción de que la propaganda tuvo el propósito de incidir en la contienda.

A partir de lo anterior, estimamos que las gacetillas, además de promocionar el nombre y la imagen del Gobernador del Estado de Veracruz, estuvieron encaminadas a difundir de manera expresa logros, avances o desarrollo económico, social, cultural o político, o beneficios otorgados a la población en la gestión del referido servidor público, lo que conduce a considerar que en realidad se trató de adquisición indebida de propaganda personalizada contraria a lo dispuesto en el artículo 134 constitucional y no, como se afirma en el proyecto, en un ejercicio periodístico espontáneo amparado por la libertad de expresión, de ahí que en nuestro concepto resulta responsable el servidor público denunciado.