RECURSO DE REVISIÓN DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR

EXPEDIENTE: SUP-REP-632/2023

RECURRENTE: CARLOS IGNACIO MIER BAÑUELOS

AUTORIDAD RESPONSABLE: UNIDAD TÉCNICA DE LO CONTENCIOSO ELECTORAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL

MAGISTRADO PONENTE: REYES RODRÍGUEZ MONDRAGÓN

SECRETARIA: CLAUDIA ELIZABETH HERNÁNDEZ ZAPATA

COLABORÓ: ALBERTO DEAQUINO REYES

Ciudad de México, a siete de diciembre de dos mil veintitrés

Sentencia de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que desecha la demanda presentada por Carlos Ignacio Mier Bañuelos en contra del requerimiento de información que le formuló la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaría Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral como parte de la sustanciación del expediente UT/SCG/PE/PAN/OPLE/PUE/1102/PEF/116/2023.

Lo anterior, ya que el acto denunciado es de carácter intraprocesal, por lo que carece de definitividad y firmeza.

GLOSARIO

1. ASPECTOS GENERALES

(1)            La presente controversia tiene su origen en una queja presentada por el Partido Acción Nacional en contra de Carlos Ignacio Mier Bañuelos por la difusión de diversos anuncios publicitarios en radio y televisión con motivo de su segundo informe de labores como presidente municipal de Tecamachalco, Puebla. A decir del quejoso, los spots constituyen, supuestamente, infracciones electorales por propaganda gubernamental personalizada, promocionales difundidos fuera del ámbito geográfico y uso indebido de recursos públicos.

(2)            Durante la sustanciación del procedimiento sancionador, la UTCE emitió un acuerdo para requerir al denunciado diversa información relacionada con su reciente informe de gobierno.

(3)            Inconforme, el recurrente considera que dicho acuerdo vulnera el debido proceso, ya que infringe el principio de no autoincriminación. Esto, porque los cuestionamientos lo obligaban a proporcionar información que puede ser perjudicial para el proceso que se lleva en su contra.

(4)            Antes de analizar el fondo de la controversia, esta Sala Superior debe determinar si la demanda es procedente o no.

2. ANTECEDENTES

(5)            Acuerdo de Requerimiento. El siete de noviembre de dos mil veintitrés,[1] la UTCE emitió un acuerdo mediante el cual le requirió diversa información al recurrente en su carácter de denunciado.

(6)            Presentación de un recurso de revisión. El trece de noviembre, el recurrente interpuso un recurso de revisión en contra del acuerdo señalado en el punto anterior.

(7)            Turno. El diecisiete de noviembre, presidente de esta Sala Superior ordenó integrar el expediente al rubro citado, registrarlo y turnarlo a su ponencia, para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley de Medios.

(8)            Radicación. En su oportunidad, el magistrado instructor radicó el asunto en la ponencia a su cargo.

3. COMPETENCIA

(9)            Esta Sala Superior es competente para conocer y resolver la presente controversia, ya que se impugna un requerimiento emitido por un órgano central del INE como lo es la UTCE, dentro de un procedimiento especial sancionador.[2]

4. IMPROCEDENCIA

(10)        Esta Sala Superior considera que, con independencia de que se actualice alguna otra causal de improcedencia, el acto impugnado carece de definitividad y firmeza, porque que es de carácter intraprocesal y, por lo tanto, la demanda del presente recurso debe desecharse.

(11)        A continuación, se desarrollarán las consideraciones que se sostienen esta conclusión.

4.1. Marco normativo

(12)        De conformidad con el artículo 99, párrafo cuarto, fracción IV, de la Constitución general, el requisito de definitividad debe ser observado al determinar la procedencia de todos los medios de impugnación. Eso implica que los actos del procedimiento contencioso-electoral solo pueden ser controvertidos como violaciones procesales mediante la impugnación de la sentencia definitiva o de la última resolución que se emita, según sea el caso, porque, de otra forma, no puede estimarse que el acto haya adquirido definitividad y firmeza.

(13)        Así, ha sido criterio reiterado de este órgano jurisdiccional que, en los procedimientos administrativos sancionadores, los actos de autoridad realizados antes de la emisión de una resolución cumplen con el requisito de definitividad siempre que, por sí mismos, limiten o prohíban de manera irreparable el ejercicio de prerrogativas o derechos electorales.[3]

(14)        En los procedimientos sancionadores, existen dos tipos de actos: los de carácter preparatorio, cuya única misión es proporcionar elementos para que, en su oportunidad, se tome y apoye la decisión, y los de decisión, en lo que se determina el objeto de la controversia.[4]

(15)        Respecto de los acuerdos de requerimiento, este órgano jurisdiccional ha considerado que pueden presentarse dos supuestos:

a.     Requerimientos formal y materialmente intraprocesales: por sí mismos no producen de una manera directa e inmediata afectación a los derechos sustantivos, en los que la autoridad instructora realiza requerimientos de información respecto de los hechos denunciados, con la posibilidad racional de constituir una infracción, tanto a los denunciados como a otros sujetos involucrados, para allegarse de los elementos necesarios antes de la admisión de la queja, para definir las posibles responsabilidades. Esos requerimientos, con independencia de que sean o no correctos, no causan por sí mismos una afectación de imposible reparación, porque solo surten efectos hasta la resolución del procedimiento especial sancionador, sin que produzcan una afectación de imposible reparación.

b.     Requerimientos formalmente intraprocesales y materialmente definitivos. Por sus características pueden afectar directa e inmediatamente derechos sustantivos. En ellos, la autoridad instructora, con base en su atribución de efectuar mayores diligencias, puede realizar requerimientos a los sujetos plenamente identificados como posibles responsables de la conducta infractora durante el procedimiento especial sancionador, una vez que este recurso se ha admitido; y dada la forma en que se han realizado, pueden afectar derechos como el de no autoincriminación y/o presunción de inocencia. 

(16)        Así, la diferencia estriba en que el requerimiento se hizo posteriormente al dictado del acuerdo admisorio y el punto toral es que, en esa etapa del trámite, se requirió información a las personas a las que ya se les atribuía la comisión de la conducta infractora y, por ende, la responsabilidad y, sobre todo, lo que se les pedía y la manera de formularlo les obligaba a adoptar una postura al respecto antes de ser emplazados.

(17)        Por lo que, en los precedentes[5], la Sala Superior centró el análisis en la factibilidad jurídica de requerir información en esa fase del procedimiento, que exige una mayor obligación de respetar las garantías mínimas del debido proceso, cuando pueden trastocarse derechos sustantivos de los denunciados.

(18)        Además, se indicó que podía contravenir el derecho de defensa, porque se les conducía a fijar una posición, sin saber concretamente que se les imputa, ni conocer las pruebas ofrecidas por el denunciante para acreditarlo y, menos de la infracción o, en caso de proceder, la sanción que podía llegar a aplicárseles.

4. 2. Caso concreto

(19)        En primer término, cabe precisar que el acto impugnado no es un acuerdo de emplazamiento que pudiera considerarse como excepcionalmente definitivo, sino un acuerdo de requerimiento de información que emitió la autoridad responsable en un procedimiento sancionador.

(20)        Esto es, el requerimiento no se encuentra en algún supuesto de excepción que permita considerar satisfecho el requisito de definitividad, ya que no le genera a la parte recurrente un estado de indefensión o una afectación que no sea reparable, en su caso, con la resolución definitiva que habrá de dictarse para dar fin al procedimiento sancionador.

(21)        Lo anterior, ya que este requerimiento se sustentó en la necesidad de contar con elementos suficientes y de estar en condiciones de que la autoridad competente se pronuncie sobre la posible comisión de infracciones y, de ser el caso, la probable responsabilidad del recurrente.

(22)        Particularmente, las preguntas formuladas en el acuerdo impugnado son las siguientes:

…

a)      Indique la fecha exacta en la que durante el presente año rindió o presentó su informe de labores como Presidente Municipal.

b)      Precise si el H. Ayuntamiento de Tecamachalco, Puebla, tiene registro de la rendición o presentación de su informe de labores.

c)       En caso de ser afirmativa su respuesta al cuestionamiento anterior, proporcione copia certificada de la documentación que ampare la misma.

d)      Precise la estrategia de difusión de la propaganda alusiva a su informe de labores de mérito.

e)      Señalé su solicitó, ordenó y/o contrató con las emisoras de radio y televisión que a continuación se indican, la difusión de spots alusivos a su informe de labores como presidente municipal de Tecamachalco, Puebla.

…

(23)        Por consiguiente, a consideración de este órgano jurisdiccional, el requerimiento de información impugnado forma parte de los actos preparatorios llevados a cabo por la UTCE, los cuales no han adquirido definitividad, sino hasta el momento en el que la Sala Regional Especializada emita una resolución final.

(24)        Lo anterior, porque el acuerdo, el cual se emitió de manera unipersonal, no emite consideraciones de fondo, no constituye una decisión última del procedimiento y el simple hecho de emitir un requerimiento de información sobre los hechos denunciados en el procedimiento sancionador no ocasiona una afectación de imposible reparación.

(25)        A partir de esto, se considera que el requerimiento no implica que el asunto vaya a resolverse en contra de los intereses de la parte actora, sino que puede ser favorable al momento de la resolución de fondo.

(26)        Finalmente, cabe resaltar que en el asunto no se impugna la competencia de la UTCE de realizar la investigación preliminar o el requerimiento, aspecto que si pudiera ser analizado en este momento. Adicionalmente, no se advierte que la responsable se hubiera extralimitado en los principios y elementos que deben revestir las diligencias indagatorias por parte de la autoridad instructora dentro de los procedimientos sancionadores.

(27)        Como consecuencia, al impugnarse un requerimiento de información, el cual no reviste de definitividad, lo procedente es desechar de plano el medio de impugnación.

(28)        Similar criterio se sostuvo en los recursos de revisión del procedimiento especial sancionador identificados con los números de expediente
SUP-REP-47/2019, SUP-REP-104/2020, SUP-REP-78/2021, SUP-REP-445/2022, SUP-REP-446/2022, SUP-REP-503/2022 y SUP-REP-563/2022.

5. RESUELVE

ÚNICO. Se desecha de plano la demanda.

NOTIFÍQUESE como en Derecho corresponda.

En su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido y, en su caso, hágase la devolución de la documentación pertinente.

Así, por mayoría de votos, con el voto en contra de la magistrada Mónica Aralí Soto Fregoso, lo resolvieron las magistradas y los magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. El secretario general de acuerdos autoriza y da fe de que la presente sentencia se firma de manera electrónica.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los Acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA LA MAGISTRADA MÓNICA ARALÍ SOTO FREGOSO, EN LA SENTENCIA DICTADA EN EL RECURSO DE REVISIÓN DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR SUP-REP-632/2023, CON FUNDAMENTO EN LOS ARTÍCULOS 167, ÚLTIMO PÁRRAFO DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN Y 11 DEL REGLAMENTO INTERNO DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN.

Con la debida consideración de la Magistrada y los Magistrados que integran el Pleno de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, formulo el presente VOTO PARTICULAR a fin de exponer las razones por las cuales respetuosamente no comparto la decisión de la mayoría respecto a desechar de plano la demanda por las razones que se precisan en la sentencia, pues estimo que el acto impugnado sí es un acto intraprocesal de imposible reparación que le ocasiona un perjuicio al actor en sus derechos sustantivos, por tanto la demanda debe admitirse y analizar la materia de fondo.

I. Contexto del asunto.

En el presente asunto, se controvierte el acuerdo de requerimiento emitido el siete de noviembre de dos mil veintitrés, en el procedimiento especial sancionador UT/SCG/PE/PAN/OPLE/PUE/1102/PEF/116/2023, por la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral del Instituto Nacional Electoral, con motivo de la queja presentada por el representante del Partido Acción Nacional, en la que se denuncia al recurrente por considerar que la difusión de diversos anuncios publicitarios en radio y televisión con motivo de su segundo informe de labores como presidente municipal de Tecamachalco, Puebla, constituyen posibles infracciones electorales relacionadas con propaganda gubernamental personalizada, uso indebido de recursos públicos y difusión de promocionales fuera del ámbito geográfico.

En el acuerdo impugnado, se determinó que, el requerimiento realizado al denunciado durante la sustanciación del procedimiento sancionador respecto de diversa información relacionada con su segundo informe de gobierno se sustentó en la necesidad de contar con elementos suficientes y de estar en condiciones de que la autoridad competente se pronuncie sobre la posible comisión de infracciones, y de ser el caso, la probable responsabilidad del denunciado ahora recurrente.

El requerimiento consistió en que el denunciado señalara si la rendición de su informe de labores el ayuntamiento tenía registro de tal evento, precisara la estrategia de difusión de la propaganda alusiva y señalara si solicitó, ordenó o contrató con emisoras de radio y televisión la difusión de spots alusivos a su informe de labores como presidente municipal.

II. Razones del disenso

Respetuosamente no comparto la determinación de esta Sala Superior respecto a desechar la demanda del recurso SUP-REP-632/2023, en virtud de que mi postura en diversos asuntos similares ha sido en el sentido de que este tipo de actos en los que se requiere información a los denunciados durante la sustanciación de los procedimientos sancionadores, sí ocasionan una afectación de imposible reparación.

A fin de ser congruente con mi criterio sostenido en casos similares, considero que en el presente asunto, si bien el requerimiento impugnado formalmente constituye un acto intraprocesal dentro del procedimiento sancionador en el que se emitió, lo cierto es que la forma en que se redactó materialmente produce efectos jurídicos respecto del recurrente y podría implicar la vulneración de sus derechos sustantivos a la autoincriminación y presunción de inocencia, sobre todo porque el denunciado al momento del requerimiento no había sido emplazado.

Sobre todo, porque el promovente, al momento del dictado del acto impugnado no había sido siquiera emplazado al procedimiento sancionador, no estaba respondiendo formalmente a una acusación, o denuncia, que le hubiese dejado en claro qué se le atribuía, las circunstancias de los hechos que se le imputaban, y la razón de ello.

Este criterio también fue sustentado en los recursos de revisión del procedimiento especial sancionador SUP-REP-78/2020, SUP-REP-132/2016, y SUP-REP-489/2015, entre otros.

Es criterio reiterado de este órgano jurisdiccional, que los actos de carácter adjetivo, por su naturaleza jurídica –por regla general– no afectan en forma irreparable los derechos de quienes promueven, sino que solo crean la posibilidad de que ello ocurra, en la medida en que trasciendan al dictado de la resolución definitiva o acto que ponga fin al procedimiento[6].

En los procedimientos administrativos sancionadores, como ocurre en los procesos jurisdiccionales, es posible distinguir dos tipos de actuaciones, aquellas de carácter preparatorio y otras definitivas o decisorias.

En cuanto a los actos preparatorios debe decirse que se trata de aquellos que tienen como función proporcionar los elementos que, en su oportunidad, servirán de base para adoptar la decisión que corresponda. Mientras que, en los de naturaleza decisoria, se asume la determinación que pone fin al procedimiento.

En esa tesitura, los actos preparatorios o intraprocesales ordinariamente no suponen una afectación directa e inmediata sobre el derecho sustantivo que es objeto del procedimiento. 

Lo anterior, porque los vicios procesales que se materializan en su desarrollo no necesariamente se traducen en un perjuicio en los derechos de quien está sujeto al mismo, debido a que no trasciendan al resultado de tal procedimiento o, en su caso son impugnables con la decisión final que es la que, ordinariamente, le causa la afectación.

Por ende, si la emisión de los actos preparatorios solo surte efectos inmediatos al interior del procedimiento al que pertenecen, y estos efectos no producen una afectación real en los derechos del inconforme tales actos no reúnen el requisito de definitividad para efecto de la impugnación.

En esa lógica, la improcedencia contra actos intraprocesales no constituye una regla absoluta, porque existen actos del procedimiento que pueden llegar a generar una afectación sustancial e irreparable a algún derecho fundamental de los actores.

Por lo que, la improcedencia de la impugnación contra actos intraprocesales no se actualiza cuando sus efectos presumiblemente afectan ese tipo de derechos y no pueden ser reparados en sentencia definitiva o impugnación correspondiente, o bien, la revisión hasta el acto final del proceso o su impugnación genera una afectación trascendental a las partes.

Principalmente porque la Sala Superior ha sostenido que el requisito constitucional de definitividad para la procedencia de los medios de impugnación podría configurarse, excepcionalmente, dentro del procedimiento administrativo sancionador electoral, en el acuerdo de inicio y la orden de emplazamiento, por contener una determinación sobre la existencia de una posible infracción y la probable responsabilidad del denunciado, cuando pueda limitar o prohibir de manera irreparable el ejercicio de prerrogativas o derechos político-electorales del actor[7].

Sobre esta temática, de manera expresa ha sostenido que “los requerimientos formulados dentro de los procedimientos especiales sancionadores que soliciten información a las partes que puedan implicar una violación a sus derechos sustantivos de no autoincriminación y presunción de inocencia, deben considerarse de imposible reparación para efectos de tener por colmado el requisito de definitividad”[8].

Por otra parte, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado que los actos que causan sobre las personas o las cosas una afectación de imposible reparación, por regla general, son aquellos que producen una afectación material a derechos sustantivos y sus consecuencias son de tal gravedad que impiden en forma actual el ejercicio de algún derecho, del cual su significado rebase lo puramente procesal, lesionando bienes jurídicos cuya fuente no proviene exclusivamente de leyes adjetivas.

En ese orden de ideas, el acto autoritario debe impedir el libre ejercicio de algún derecho en forma presente, incluso antes del dictado del fallo definitivo y respecto del cual su afectación no depende de que llegue o no a trascender al desenlace del juicio o procedimiento[9].

En efecto, en el citado procedimiento la autoridad responsable requirió al denunciado datos subjetivos pues cuestionó si respecto de la rendición de su informe de labores el ayuntamiento tenía registro de tal evento, precisara la estrategia de difusión de la propaganda alusiva y señalara si solicitó, ordenó o contrató con emisoras de radio y televisión la difusión de spots alusivos a su informe de labores como presidente municipal, lo anterior, sin que exista una citación a proceso, lo cual, en mi perspectiva, el requerimiento realizado de alguna manera se traduce en la búsqueda de una confesión, ya que la respuesta otorgada tendrá desde luego una consecuencia directa a su situación jurídica.     

En el presente caso, la Unidad Técnica le solicitó datos subjetivos al recurrente pues se le cuestionó si respecto de la rendición de su informe de labores el ayuntamiento tenía registro de tal evento, precisara la estrategia de difusión de la propaganda alusiva y señalara si solicitó, ordenó o contrató con emisoras de radio y televisión la difusión de spots alusivos a su informe de labores como presidente municipal, lo cual, en el sentido en que respondiera dicha respuesta traería una consecuencia directa a su situación jurídica, y que de alguna manera se traducía en la búsqueda de una confesión, sin existir una citación a proceso, ni correrle traslado de la denuncia presentada en su contra para conocer sobre la imputación.

Esto es, el requerimiento realizado por la responsable pretende que la persona denunciada manifieste su participación en actos que son considerados infracciones, lo que constituiría una confesión, lo que efectivamente podría trascender a sus derechos sustantivos de no autoincriminación y presunción de inocencia, por tanto, debe ser considerado como un acto intraprocesal que afecta derechos sustantivos, por no ser parte formal en el procedimiento, porque como actuación preliminar, sin previo emplazamiento se le solicitó pronunciarse sobre la esencia de una imputación que formalmente no se le había dado a conocer.

Por tanto, en el contexto del caso, esto podría traducirse en que (aún antes de admitir la denuncia) le atribuyeron la probable comisión de las infracciones denunciadas; y podría entenderse que no se trataban de diligencias previas, sino de actuaciones que eventualmente servirían para fijar o imputar una probable responsabilidad al recurrente de la posible infracción, pues existe la posibilidad que, con base en la postura que tome, podría serle desfavorable a la postre, ya sea que contestara en cualquier sentido, o bien dejara de atender el requerimiento.

Máxime que esta Sala Superior ha sostenido que el punto principal para determinar si un acto intraprocesal debe considerarse como definitivo, es observar la manera en que los requerimientos se formulan, en el sentido que obligara a las personas a quienes se dirigen a adoptar una postura al respecto de los hechos que se imputaron, antes de ser emplazados, de ahí la procedencia del recurso.

En el caso, el requerimiento realizado por la responsable pretende que la persona denunciada manifieste su participación en actos que son considerados infracciones, lo que constituiría una confesión. 

Esto es, el requerimiento implica que la parte denunciada adopte una postura en relación con los hechos que se le atribuyen, que a la postre puede generar su propia responsabilidad; además de que contraviene su derecho de defensa, ya que se le conduce a fijar una posición respecto a los hechos denunciados, sin haber sido emplazada formalmente al procedimiento a efecto de tener pleno conocimiento de los hechos que se le imputan, las pruebas ofrecidas por el denunciante para acreditarlos y, mucho menos de la infracción y, en su caso, sanción que pudiera aplicársele.

Caso distinto es cuando con motivo de sus funciones en su calidad de autoridades aporten las pruebas que la autoridad les requiera para la debida investigación de los hechos denunciados en un procedimiento, lo que en el presente caso no acontece.

En similares términos emití los votos particulares respectivos al resolver el Pleno de este Tribunal Electoral, los recursos de procedimientos especiales sancionadores SUP-REP-445/2022 y SUP-REP-446/2022 entre otros.

Por lo anterior, formulo el presente voto particular.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.