JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO: SX-JDC-1/2012.

ACTORES: LORENZO RODRÍGUEZ ESCAMILLA Y OTROS.

AUTORIDAD RESPONSABLE: TRIBUNAL ESTATAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE OAXACA.

TERCEROS INTERESADOS: GABRIEL GARCÍA MERINO Y OTROS.

MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA PASTOR BADILLA.

SECRETARIOS: RODRIGO SANTIAGO JUÁREZ, RODRIGO EDMUNDO GALÁN MARTÍNEZ, ABEL SANTOS RIVERA Y LUIS ANGEL HERNÁNDEZ RIBBÓN.

Xalapa-Enríquez, Veracruz de Ignacio de la Llave, a quince de febrero de dos mil doce.

VISTOS para resolver los autos del juicio al rubro citado, promovido por Lorenzo Rodríguez Escamilla, Alberta Morales Ríos, Martina Canseco Salinas y Florida Juárez, para impugnar la sentencia emitida por el Tribunal Estatal Electoral del Poder Judicial de Oaxaca, en el expediente JDC/90/2011.

R E S U L T A N D O

I. Antecedentes. Antes de resolver cualquier problema jurídico en el que se involucran sistemas normativos indígenas, es indispensable acercar al lector al espacio cultural en el que se desarrolla, es decir, solo a través de la obtención de los datos políticos, geográficos y demográficos, será posible trazar el escenario en que tienen lugar los acontecimientos que delimitan el litigio.

Es decir la concepción jurídica de cada comunidad indígena implica un mundo que comprende geografía, historia, así como reglas y convenciones narrativas, que nos permite tener presente aquél en que están ambientadas.

Así, el primer ejercicio es dibujar, a partir de datos objetivos, ese paisaje de convivencia pluricultural entre indígenas, a veces de distintas lenguas y comunidades o bien, entre estos y quienes no se identifican como tales.

Por lo tanto, en los antecedentes se incluyen, además de los que corresponden a las constancias del expediente y lo narrado por las partes, los que contextualizan el litigio.

a. Antecedentes de contexto.

a.1. Conformación

El municipio al que pertenece la agencia municipal de Santa María Magdalena Tiltepec es Santos Reyes Nopala, se conforma por cuatro agencias municipales y nueve agencias de policía.

Tiene una población aproximada de 15,986 habitantes.[1]

La agencia municipal de Santa María Magdalena Tiltepec, de acuerdo al último censo de población del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, tiene 2,163 habitantes, de los cuales 1,165 son mayores de dieciocho años.[2]

La diferencia sustancial entre las agencias de policía y las municipales, actualmente, es el número de habitantes, pues sus funciones son las mismas.

Funciones.

Tanto las agencias de policía como las municipales son subdivisiones de gestión y comunicación con los ayuntamientos, al ser en quienes recae la obligación de administrar los recursos, cuidar el orden y favorecer el buen funcionamiento de la comunidad. Por lo cual, su papel de interlocutores implica la comunicación dual, es decir, tanto con el municipio como con la asamblea comunitaria de las agencias municipales, de conformidad con el artículo 80 de la Ley Orgánica Municipal.

Número de habitantes.

El artículo 17 del mismo ordenamiento establece que para conformar una agencia de policía se requiere de un mínimo de cinco mil habitantes y para ser agencia municipal un censo no menor de diez mil.

Conforme a esas directrices es necesario responder por qué, si la norma establece contar con un censo, al menos, de diez mil habitantes para la categoría de agencia municipal, la que nos ocupa, pese a tener 2,163, se clasifica así.

Ciertamente, este municipio presenta distinciones importantes en relación a la división de los órganos auxiliares entre categoría y número de habitantes, pues ni la cabecera municipal, en la que ordinariamente se concentra la mayor población de cada ayuntamiento, alcanza los diez mil requeridos para colmar el requisito de la ley actual, como se advierte del siguiente cuadro:

Incluso, debe resaltarse que la agencia de Santa María Magdalena Tiltepec, es la que tiene mayor concentración de población.[3]

Respuesta histórica.

El hecho de que la agencia municipal referida alcance esa categoría sin cumplir lo establecido por la legislación local, tiene una justificación histórica, de acuerdo al contexto de creación del ayuntamiento al que pertenece.

El primer registro histórico del municipio de Santos Reyes Nopala data del decreto legislativo de seis de mayo de mil ochocientos veintiséis.[4] Por lo tanto, la Constitución vigente en ese momento era la de 1825. [5]

De conformidad con el texto constitucional de esa época, la clasificación de la geografía municipal de Oaxaca, obedecía a dos elementos:

a. Al número de habitantes, ó

b. Por su ilustración, industria y demás particularidades que así lo ameritaran.

El artículo 159 de esa Constitución previó que los pueblos con tres mil habitantes fueran considerados ayuntamientos, integrados por alcaldes, regidores y síndicos.

El 160 fijaba como excepción al número de habitantes pero con la categoría de ayuntamiento a los que por su ilustración, industria y demás particulares circunstancias que, así lo merecieran.

Por último, el artículo 161 fijaba la categoría de municipalidad o república, a los pueblos con menos de tres mil habitantes y que no se encontraran en el supuesto de excepción, para lo cual, dejaba a la ley el número de alcaldes y regidores por vecindario.

Como se ve, la conformación del ayuntamiento atendía, además de al número de habitantes, a las características particulares de cada pueblo.

Es decir, no era indispensable contar con un número determinado de habitantes para obtener la calidad de ayuntamiento, pues se podía reconocer por causas distintas.

Por lo tanto, si el primer registro de Santos Reyes Nopala como categoría municipal, corresponde a la vigencia de los requisitos mencionados, es viable que su reconocimiento orgánico obedezca a cuestiones ajenas al número de habitantes, lo cual tiene su necesario reflejo en la conformación de sus órganos auxiliares.

En ese contexto, la discordancia entre el número de habitantes y la categoría orgánica del municipio y sus agencias en la ley actual, puede tener una explicación histórica, al ser de aquéllos reconocidos desde hace dos siglos, aproximadamente.

Así, la exigencia legal de un número mayor de habitantes en la legislación vigente para las clasificaciones del municipio y sus órganos electorales opera para la creación de nuevas categorías pero no instantáneamente para desconocer a quienes ya la tienen.

Doctrina.

A idéntica conclusión se llega si atendemos a los criterios de análisis que la antropología social aporta a la conformación histórica de la geografía política de Oaxaca.

Ciertamente, de acuerdo con el antropólogo social Edgar Mendoza García, debido al gran número de pueblos indios en Oaxaca, su producción comercial, su importante participación en los mercados Regionales y la contribución fiscal que por esto generaban, provocó que la Constitución local de 1825 preservara las formas de organización política y económica colonial, lo cual favoreció la fragmentación territorial de la entidad y la proliferación de municipios.[6]

Dicho autor expone que la conformación de municipios en Oaxaca tiene profundas raíces en la organización colonial de los pueblos indios y en procesos que se gestaron desde esta época, como las composiciones de tierras, que fueron el principal factor que configuró la organización territorial y política de los pueblos indios a partir de cabeceras y pueblos, elementos que originaron las actuales distribuciones entre municipios y órganos auxiliares del Estado.

También señala que el primer régimen republicano en Oaxaca dio cierta continuidad a la organización colonial del gobierno local, debido a la apabullante mayoría de pueblos indios.

En Oaxaca, los ayuntamientos republicanos no coadyuvaron a la pérdida total de autonomía por parte de los pueblos. Debido a la nutrida población indígena, su importancia en la producción, el comercio y la recaudación fiscal, las elites gobernantes de la entidad tuvieron que negociar con este sector social e incorporarlo en su proyecto, de ahí la disposición a ofrecer representación política aún a las comunidades que apenas alcanzaban la suma de quinientos habitantes.

Como se ve, la conformación de los municipios en Oaxaca tiene su génesis en una combinación entre extensos territorios, distintas comunidades indígenas, la distribución colonial de aportaciones en el comercio y las negociaciones de los gobiernos republicanos con las autonomías originarias.

Conforme con esta explicación, es común encontrar, sobre todo, en los ayuntamientos de mayor antigüedad, una falta de correspondencia entre el número de habitantes y la categoría municipal en relación con sus órganos auxiliares.

Por lo anterior, la discordancia que hoy advertimos entre la ley vigente y la cantidad de población de la agencia que nos ocupa encuentra su explicación en el proceso histórico de subdivisiones orgánicas.

Hasta aquí la respuesta que explica el número de habitantes en la agencia municipal que nos ocupa.

a. 2 Geografía del municipio y agencia municipal Santa María Magdalena Tiltepec.

De acuerdo con la Enciclopedia de los Municipios de México,[7] el municipio de Santos Reyes Nopala se ubica en la parte suroeste de Oaxaca, en la región de la costa. Cuenta con una superficie total de 196.48 kilómetros cuadrados y representa el 0.21% de la superficie total del Estado.

La cabecera de Santos Reyes Nopala se encuentra situada en un pequeño valle, en las faldas del cerro del Atole, en el que sobresale una pequeña loma que representa al centro del pueblo, rodeado a su vez de montañas: al norte el cerro de la Iglesia, al este el cerro del Pajarito, al sureste el cerro Travieso y al oeste el cerro del Atole.

La mayor parte del territorio municipal presenta una topografía accidentada[8] En la parte norte del municipio las pendientes son más pronunciadas debido a que, es una zona montañosa continuación de la Sierra Madre del Sur. En esta zona es donde se localizan las plantaciones de café, así como de bosques de pino-encino. Las comunidades que se ubican en esta parte son Santa Lucía Teotepec y El Armadillo.

Esta misma topografía quebrada se presenta al noreste del municipio y ahí se localiza Santos Reyes Nopala, que es la cabecera municipal.

Del centro hacia el sur, los terrenos presentan pendientes ligeras en comparación con la zona norte que es muy accidentada. En esta parte centro sur se ubican las comunidades de Santiago Cuixtla, San Gonzalo Pueblo Viejo, La Montaña y la que ahora nos ocupa, Santa María Magdalena Tiltepec.

Para ejemplificar lo anterior, se inserta el esquema de las colindancias del municipio:

Por su parte, la agencia municipal de Santa María Magdalena Tiltepec, se encuentra a casi siete kilómetros de la cabecera municipal, de acuerdo con el siguiente mapa:

1. Municipios colindantes con Santos Reyes Nopala.

Santos Reyes Nopala limita al norte con los municipios de Santa María Temaxcaltepec y San Juan Lachao Nuevo; al sur, con San Pedro Mixtepec y el océano Pacífico; al este con San Gabriel Mixtepec; y al oeste con la cabecera de distrito de Santa Catarina Juquila, como se ve enseguida:

Su distancia aproximada a la capital del estado es de 240 kilómetros,[9] como se muestra:

De esos datos geográficos se advierte que la ubicación del municipio, en general, es cercana a la costa y se sitúa en una zona montañosa, por lo cual su conformación territorial es irregular.

También se advierte la cercanía con al menos cinco municipios, lo cual cobra relevancia para las relaciones de comercio.

Por último, se corrobora que la distancia entre la cabecera municipal y la agencia de Santa María Magdalena Tiltepec, es estrecha en kilómetros, pero difícil por el tipo de terreno.

2. Vías de comunicación de la agencia municipal.

Del plan de desarrollo municipal sustentable (2008-2010), se advierte que la agencia cuenta con transporte privado que otorga su servicio en diversas horas del día.[10]

En efecto, para transportarse de la cabecera municipal a las diferentes comunidades existen sitios de taxi, camionetas de carga, camiones de carga de doce y trece y media toneladas.

Sin embargo, tales medios de transporte al ser privados, dificultan su utilización por la mayoría de la población, pues las condiciones económicas que lo caracterizan son de escasez.

En ese plan se reconoce que la mayoría de los caminos hacia las comunidades es de terracería, lo cual implica un riesgo importante en temporadas de lluvia, que dificulta el acceso a la cabecera municipal, si tenemos en cuenta que el traslado es accidentado por las características topográficas del municipio y en pendiente.

a.3. Actividad económica del municipio y de la agencia municipal.

Las principales actividades económicas son la agricultura, la ganadería y por último la acuacultura y el aprovechamiento de recursos naturales.

El eje económico del municipio se sustenta en la cafeticultura, con una superficie de dos mil ochocientas hectáreas de plantaciones de diversas variedades de café, para lo cual tiene quinientos productores con un promedio de cinco hectáreas cada uno.

No obstante que la actividad comercial de mayor importancia en el municipio es el cultivo de café, la actividad agrícola predominante en la agencia municipal de Santa María Magdalena Tiltepec, es la cosecha de maíz y frijol, de acuerdo a la información contenida en el citado plan de desarrollo municipal.

Ciertamente, en el municipio sólo existen dos localidades con la mayor producción de frijol, entre ellas Santa María Magdalena Tiltepec.

Otra de las actividades en las cuales destaca la agencia municipal es la relativa a la acuicultura, lo cual es beneficiado por la abundante y buena calidad de agua que fluye en las partes altas de la zona.

Por último, el municipio destaca por su actividad manufacturera mediante la elaboración de vasijas de barro artesanal, cuya elaboración se lleva a cabo en Santa María Magdalena Tiltepec, a cargo de doscientas mujeres artesanas.

En consecuencia, la principal actividad económica del municipio radica en su agricultura, la cual es desarrollada tanto en la cabecera municipal como en sus agencias municipales.

Por cuanto hace a la agencia municipal de Santa María Magdalena Tiltepec, realiza, al menos, tres actividades que impactan de forma considerable en su comercio, la siembra de maíz y frijol, la cría de peces y la elaboración de piezas de barro artesanal.

Esas tres actividades contribuyen con el crecimiento económico y cultural del municipio, lo cual se traduce en un continuo contacto de su población con otras regiones.

a.4. Lengua.

De conformidad con el “Catálogo de las lenguas indígenas nacionales: variantes lingüísticas con sus autodeterminaciones y referencias geo-estadísticas”, publicado en el Diario Oficial de la Federación el catorce de enero de dos mil ocho, en la agencia municipal de Santa María Magdalena Tiltepec, la lengua que se habla es el cha’jna’a, es decir, chatino oriental bajo.[11]

Según el Censo de Población y Vivienda 2010, del Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática, en la agencia citada, de la población de tres años y más, existen mil seiscientos seis personas que hablan alguna lengua indígena, además del castellano.[12]

Como se observa, se trata de una demarcación territorial en la que la mayoría de su población es bilingüe, porque más de la mitad hablan castellano y una lengua indígena.

a.5. Datos de conflictos post-electorales.

En este apartado pretendemos dar cuenta de las variables y constantes de esa comunidad y sus alrededores después de las elecciones.

La finalidad de esta información es extraer cuáles son las reglas o costumbres adoptadas por la población para solucionar los conflictos, así como los problemas sociopolíticos que nos permitan explicar esos comportamientos y sus modificaciones.

Es decir, la falta de codificación del sistema normativo indígena no debe ser un obstáculo para el juzgador que debe verificar su aplicación y congruencia con el respeto a los derechos fundamentales.

Por lo tanto, el contexto de los conflictos post-electorales y sus soluciones, son fuentes para su análisis. Asimismo, la visión de la problemática socio-política, nos permite aproximarnos a la génesis de las normas que la comunidad se da para la solución de las controversias.

1. Agencia municipal controvertida.

En el plan de desarrollo municipal ya citado, refiere que las autoridades municipales no tienen injerencia en las elecciones de agentes municipales, pues estas comunidades realizan sus elecciones de manera autónoma y los agentes municipales solamente son electos para un año.[13]

Las elecciones de Santa María Magdalena Tiltepec, se realizan por usos y costumbres, por asamblea general comunitaria, cada año.

En las elecciones celebradas en dos mil ocho, dos mil nueve y dos mil diez, no se presentó conflicto alguno respecto de su validez.

Lo anterior es así, pues de la página oficial del Tribunal Estatal Electoral del Poder Judicial de Oaxaca y de este órgano jurisdiccional, no se advierte ninguna impugnación relacionada con la comunidad en cuestión.

Así, no se tiene información de que antes de la elección celebrada el trece de noviembre pasado, existieran cuestionamientos electorales por los integrantes de la agencia ante las instancias jurisdiccionales.

2. Municipio de Santos Reyes Nopala.

Su conformación se elige a través del derecho consuetudinario.

De acuerdo, con el decreto número treinta y nueve del congreso del Estado de Oaxaca, la elección de dos mil siete fue validda por el instituto local el diecinueve de diciembre siguiente, y ratificada posteriormente por el Congreso de Oaxaca.[14]

Esta elección se impugnó por diversos ciudadanos ante la Sala Superior de este órgano jurisdiccional, mediante el juicio ciudadano SUP-JDC-27/2008, el cual se desechó el dieciséis de enero de dos mil ocho, porque los concejales electos habían tomado posesión del cargo.

La elección de dos mil diez se impugnó ante esta Sala Regional en el juicio ciudadano SX-JDC-397/2010. El motivo de inconformidad consistió, esencialmente, en la exclusión de diversos ciudadanos de participar en las elecciones de concejales. La Sala anuló la elección, por violación al principio de universalidad del voto y ordenó celebrar una elección extraordinaria en la que se incluyeran a todas las agencias municipales.

El veintisiete de febrero de dos mil once se realizó la nueva elección y resultó ganadora la misma persona que había obtenido el triunfo en la elección anulada, es decir, Fredy Gil Pineda, con la diferencia de una participación comunitaria mucho más elevada, pues en la que se anuló participaron 4,148, mientras que en la segunda, 6,860.

Así, si recordamos que la población de la cabecera municipal es de 5,201, las cifras anteriores demuestran que el índice de votación se incrementó por la participación de quienes habitan fuera de ese núcleo, objetivo perseguido por la sentencia y que finalmente contribuyó a la mayor legitimación de la autoridad en el cargo, sin que la elección extraordinaria se impugnara.

Como se ve, el municipio al cual pertenece la agencia municipal ha tenido conflictos post-electorales que han sido sometidos al conocimiento de diversas instancias jurisdiccionales, los cuales se resolvieron en definitiva por las sentencias correspondientes.

Así, si la constante en la agencia municipal, al menos de tres años anteriores a la última elección, era la conformidad con los resultados electorales, entonces, la posible variación o mejor dicho, su ingreso en la utilización de los medios de impugnación para cuestionar los resultados, puede obedecer a lo que ocurre a nivel municipal, pues éste tiene, al menos, dos elecciones, dos mil ocho y dos mil diez, en que existen inconformidades.

Por lo anterior, si tomamos en cuenta que se trata de una comunidad con proximidad territorial a la ubicación de la cabecera municipal, es muy probable que lo que ocurre en ésta para integrar el ayuntamiento, se refleje en la conformación de las autoridades de la agencia municipal.

3. Municipios vecinos.

3.1. Municipios vecinos electos por usos y costumbres.

a. Santa María Temaxcaltepec.

El municipio que nos ocupa colinda, al norte, con Santa María Temaxcaltepec, de acuerdo con el Instituto Estatal Electoral de Oaxaca, elige a sus autoridades municipales por el sistema normativo de usos y costumbres.

De conformidad con el Plan Municipal de Desarrollo Anual de este municipio existe un problema agrario relevante que repercute en el contexto electoral.

En efecto, durante el periodo 2008-2010 la integración de su Consejo Municipal se vio afectada por conflictos agrarios, lo que tuvo como consecuencia la designación de una administración municipal para ese periodo.[15]

Otro de los problemas suscitados lo constituyó la imposibilidad de llevar acabo la elección de concejales para el periodo 2011-2013, por la falta de acuerdos entre las agencias municipales y la cabecera municipal.

Ante ello, el Consejo General del Instituto Estatal Electoral de Oaxaca notificó al Congreso del Estado para que en uso de sus facultades ordenara lo procedente.[16]

De esta forma, el Congreso local facultó[17] al instituto referido, para llevar a cabo elecciones extraordinarias. En acatamiento a lo anterior, la autoridad administrativa electoral emitió la convocatoria el siete de enero de dos mil once.[18]

La elección se llevó a cabo el trece de febrero siguiente, el instituto la validó el dieciséis inmediato y no fue recurrida ante la instancia jurisdiccional.

Como se ve, en ese municipio existe un constante conflicto en la elección de sus autoridades, motivado por problemas agrarios y la falta de acuerdos al interior de este.

Así, tenemos que uno de los municipios vecinos al norte de Santos Reyes Nopala, también tiene una constante intervención de los poderes judicial y legislativo, para la conformación de sus autoridades.

b. San Juan Lachao Nuevo.

Este municipio colinda también al norte, y al igual que Santos Reyes Nopala, elige a sus autoridades por derecho consuetudinario.

Las elecciones realizadas en dos mil siete y dos mil diez, las validó el Consejo General del Instituto Estatal Electoral de Oaxaca,[19] y en el caso de la primera, ratificada por el congreso,[20] sin que exista registro en la página oficial del tribunal de esa entidad federativa y de este órgano jurisdiccional de que se hubieran impugnado.

Como se ve, en este municipio no se registran datos sobre posibles conflictos sobre la validez de la celebración de sus elecciones.

Sin embargo, existe otro de diversa índole que lo vincula con el municipio de Santos Reyes Nopala, por la actividad económica que ambos practican, es decir el cultivo de café.

En efecto, en el plan municipal de desarrollo 2008-2010,[21] se señala que existen conflictos agrarios generados por el establecimiento de fincas cafetaleras en su territorio por la población no chatina, lo cual ha generado la pérdida de tierras y autonomía.

Ello también repercute en el municipio de Santos Reyes Nopala pues ambos municipios forman parte de la Unión de Comunidades de Producción, Industrialización y Comercialización Agropecuaria de R.I. “Kyat-Nuu”, con sede en este último, y cuentan con un alto índice de población chatina.

De ahí que la afectación en las actividades desarrolladas por ese sector, influyan de manera importante en la estabilidad económica de ambos municipios.

Así, si bien este vecino del norte aún no presenta conflictos electorales en la integración de sus autoridades municipales o de agencias, si tiene una marcada repercusión en los problemas de una de las principales actividades comerciales de Santos Reyes Nopala, es decir, el café.

En este contexto, el problema es multi-étnico, pues población ajena a la chatina pretende instalar fincas cafetaleras en el territorio vecino, lo cual enfrenta a las poblaciones indígenas correspondientes.

c. San Gabriel Mixtepec.

Este municipio es un vecino del este y también se rige bajo el sistema normativo de usos y costumbres.

Las elecciones celebradas en dos mil siete fueron cuestionadas ante la Sala Superior por diversos ciudadanos del municipio al estimar que los ganadores los definió el voto de menores y personas ajenas al mismo.

No obstante, se desconoce si dichas irregularidades ocurrieron pues el juicio ciudadano SUP-JDC-17/2008, fue desechado el once de enero de dos mil ocho, porque los concejales electos ya habían tomado posesión el primero de enero de ese mismo año.

La elección de dos mil diez fue validada por el Consejo General del Instituto Estatal Electoral de Oaxaca, por acuerdo de quince de diciembre de dos mil diez.

Como se ve, sólo en una ocasión ha sido cuestionada la validez de la elección ante instancias jurisdiccionales.

No obstante, en el plan de desarrollo municipal[22] 2008-2010, se describe que un grupo de ciudadanos denominado “Grupo de ciudadanos organizados”, sometieron a consideración de la asamblea la elección de sus autoridades por planillas o partidos políticos.

Así, el panorama del este del municipio al que pertenece la agencia que nos ocupa presenta una tendencia de abandonar el sistema indígena de elección de autoridades por el de partidos políticos.

3.2. Municipios que se rigen por sistema de partidos.

Al oeste y sur, respectivamente, colinda con los municipios de Santa Catarina Juquila y San Pedro Mixtepec. Ambos, eligen autoridades en el sistema de partidos políticos.

Santa Catarina Juquila presenta alternancia en el gobierno[23] como se ve enseguida:

Debe señalarse, que la última elección fue impugnada ante la instancia jurisdiccional local a través del recurso de inconformidad, en el cual se solicitó la nulidad de la votación recibida en diversas casillas. El tribunal local confirmó el cómputo municipal y la validez de la elección.

En contra de esa determinación, el Partido Revolucionario Institucional promovió ante esta Sala juicio de revisión constitucional electoral SX-JRC-227/2010, el cual confirmó la sentencia.

Por cuanto hace a San Pedro Mixtepec, también ha existido alternancia en la integración del municipio:[24]

En relación a las elecciones de este municipio no hay registro de impugnaciones en órganos jurisdiccionales.

Hasta aquí, se termina el acercamiento obtenido mediante datos políticos, geográficos y demográficos, de la comunidad cuestionada, para poder analizar los acontecimientos que delimitan el litigio.

B. Antecedentes de las constancias y de lo dicho por las partes.

De las constancias de autos es posible corroborar que la agencia municipal, al menos en los últimos tres años, no había presentado ningún conflicto o inconformidad electoral ante los tribunales jurisdiccionales, así como la permanencia de las condiciones imperantes en la toma de tales acuerdos comunitarios.

Lo cual sirve de fuente del derecho para comprobar las reglas del sistema normativo conforme al cual debe resolverse este asunto.

b.1. Convocatoria de la agencia municipal. El seis de noviembre de dos mil once, los integrantes de la agencia municipal de Santa María Magdalena Tiltepec emitieron la convocatoria para elegir a la nueva autoridad para el período de dos mil doce.

Se asentó que la asamblea electiva se realizaría a las nueve de la mañana, del trece de noviembre de dos mil once, en la explanada de la agencia municipal. Se convocó a votar a mayores de dieciocho años.

Como orden del día, además de elegir a la autoridad entrante, se fijó la elección de los integrantes de la mesa de debates encargada del desarrollo de la asamblea.

Los actores del juicio local señalaron que la convocatoria se dio a conocer a la comunidad por medio de altavoces (perifoneo), y se fijo en los lugares públicos, sin que exista controversia al respecto.

b.2. Asamblea electiva. El trece siguiente, a las nueve horas, se llevó a cabo la elección en la explanada de la agencia.

En el acta de asamblea se refiere que asistieron 780[25] ciudadanos de 1,425 que conforman el padrón de la comunidad.

Se aprobó por mayoría, que la designación de los integrantes de la mesa de debates se realizara por ternas y se votaría a mano alzada.

En el acta solo se asienta que resultaron electas las personas siguientes:

Integrada la mesa, se llevó a cabo la elección. Para ello, se levantó un acta por separado[26], en la que se declaró instalada la asamblea y la consulta a los asistentes acerca de las propuestas para nombrar al nuevo cabildo.

Según el acta de asamblea, después de un amplio debate se recibieron dos propuestas:

1.     Ratificar a las autoridades actuales para los dos años restantes (2012 - 2013), debido al buen trabajo realizado en beneficio de la comunidad, además de que apenas contaban con un año en el ejercicio y legalmente duran tres.

2.     Designar otras autoridades.

Sometidas las propuestas a la asamblea, la primera obtuvo la mayoría de 735 votos, contra 44.

Descartada la segunda opción, la mesa pidió a los participantes emitir su voto (a mano alzada) para ratificar a los integrantes del cabildo, lo que se aprobó por mayoría de 748 votos contra 29.

También se aprobó por mayoría de 742 votos ratificar al alcalde único constitucional.

Los ganadores de la integración de la agencia municipal quedaron como sigue:

Posteriormente, la presidente de la mesa de debates tomo protesta a los funcionarios ratificados.

El acta de asamblea se firmó por los siguientes:

     Integrantes de la mesa de debates.

     La autoridad saliente que fue ratificada.

     783 ciudadanos.[27]

b.3. Convocatoria del ayuntamiento.[28] El consejo municipal del ayuntamiento de Santos Reyes Nopala, en sesión de cabildo de cuatro de diciembre pasado, emitió otra convocatoria para elegir a las nuevas autoridades auxiliares en la comunidad aludida.

Dentro de las bases fijó celebrarla el dieciocho de diciembre a las ocho horas, instalar dos casillas en el corredor de la agencia municipal y la posibilidad para votar de los ciudadanos registrados en las listas nominales utilizadas en la elección de cuatro de julio de dos mil diez.

b.4. Conocimiento de la convocatoria. Los actores en el juicio local[29], en su carácter de autoridades electas en la asamblea de trece de noviembre, sostuvieron que tuvieron conocimiento de la convocatoria el nueve de diciembre pasado.

b.5. Solicitud de expedición de los nombramientos al ayuntamiento. Por lo anterior, el trece siguiente, los funcionarios ratificados solicitaron al presidente municipal la expedición de sus nombramientos como autoridades electas.

C. Actividad jurisdiccional.

1. Juicio ciudadano local. El mismo trece Gabriel García Merino, Enedino Cortés Zarate, Fermín Mendoza López y Erasmo Agudo Cortés, ostentándose como autoridad electa, promovieron juicio ciudadano local ante el tribunal responsable en contra de la convocatoria emitida por el ayuntamiento y la omisión de éste para expedir su nombramiento como autoridades electas.

En lo que toca a la convocatoria, sostuvieron que el ayuntamiento vulneró los usos y costumbres de la comunidad al emitirla, porque siempre ha correspondido a la agencia municipal saliente.

Por lo anterior, consideraron que el ayuntamiento desconoció la validez de la asamblea de trece de noviembre realizada de acuerdo a sus prácticas consuetudinarias, por lo que solicitaron reconocer y expedir sus nombramientos como autoridades electas.

2. Formación de cuaderno de antecedentes y requerimiento del tribunal local. El dieciséis siguiente el tribunal local formó cuaderno de antecedentes y requirió a los siguientes:

a. Presidente municipal del ayuntamiento.

El trámite de publicitación del juicio que prevé la normativa local.[30]

b. Cabildo municipal.

Informes acerca de la declaración de validez de la asamblea de trece de noviembre.

c. Síndico.

Remitir informe de lo siguiente:

-         Forma de convocar a los ciudadanos para la asamblea.

-         La lista nominal, o en su caso, el padrón electoral de ciudadanos con derecho a votar en la agencia aludida,

-         El lugar en que se ha llevado a cabo la asamblea.

-         El periodo que comprende el cargo de agente municipal.

-         La autoridad encargada de calificar o declarar la validez de las elecciones de la agencia.

-         El procedimiento de la elección y sí existe una comisión encargada de organizarla.

Para tal efecto se le solicitó remitir los expedientes relativos a las elecciones celebradas en los tres periodos anteriores, que debían contener:

-         Los acuerdos tomados para llevar a cabo la elección.

-         Las convocatorias expedidas y las constancias de su publicitación.

-         Los registros de los ciudadanos que participaron en las elecciones.

-         Las actas de asambleas de las elecciones.

-         El documento en el que obre la calificación o declaración de validez de las elecciones o, en su caso, que autoridad expide el nombramiento.

d. Actores.

La documentación relacionada con los expedientes de las elecciones anteriores.

4. Publicitación del juicio. El veinte de diciembre se publicitó el juicio en los estrados del ayuntamiento.

5. Terceros interesados. El veintidós siguiente Lorenzo Rodríguez Escamilla, Alberta Morales Ríos, Martina Canseco Salinas y Florida Juárez comparecieron ante el ayuntamiento con tal carácter ostentándose como ciudadanos de la comunidad de Santa María Magdalena Tiltepec.

Es importante destacar, que aun cuando se ostentan como terceros, en su escrito de presentación, también le manifestaron al tribunal la intención de promover el juicio ciudadano, por lo cual solicitaron al presidente municipal remitir el escrito en tiempo y forma al tribunal local.

Dichos ciudadanos, se inconformaron con la validez de la asamblea de trece de noviembre, en esencia, por las siguientes irregularidades:

     Indebida instalación de la asamblea, porque no se sometió a votación de los asistentes la designación de los integrantes de la mesa de debates, además de que los escrutadores para ese acto fueron los propios miembros de la agencia.

     Omisión de los escrutadores de anotar en la pizarra los votos que obtuvo Rufina Escamilla Ríos como presidenta de la mesa de debates, bajo el argumento que no había la necesidad de hacerlo.

     Negativa del agente municipal de convocar a una nueva asamblea, pues no existían las condiciones para continuar la iniciada.

     Afirman que la mayoría de los ciudadanos, por lo narrado, se retiró de la asamblea.

También refieren diversas inconsistencias en las listas de nombres y firmas que se anexan al acta, como las siguientes:

1. Las firmas de los ciudadanos fueron recabas por la agencia municipal en fechas posteriores a la asamblea, con el argumento de que se anotaran para solicitar el apoyo de programas productivos favorables a la comunidad, para lo cual se les entregó hojas en forma de lista sin encabezado para que firmaran.

2. En la verificación de quórum, no coincide el número de ciudadanos que asistieron según lo asentado en el acta de asamblea con el total de las listas.

3. Se duplicaron nombres, falsificaron firmas, agregaron ciudadanos que se encontraban fuera de la comunidad y otros no pertenecían.

5. Cumplimientos al requerimiento. El veintitrés de diciembre se cumplimentaron los requerimientos en el siguiente orden:

a. Actores.

Presentaron constancias correspondientes a las elecciones de dos mil ocho a dos mil diez.

b. Síndico municipal.

Informó que hasta ese momento el cabildo no se había pronunciado sobre la validez de la asamblea de trece de noviembre, que si bien el trece de diciembre la autoridad electa solicitó la expedición de sus nombramientos, ante la tramitación del juicio y la comparecencia de un tercero, estaría a la espera para definir al respecto.

Por cuanto hace a la forma de celebrar la elección en la comunidad, manifestó:

     La asamblea se realiza el primer domingo de diciembre, aunque el agente en turno ha variado la fecha en los últimos años. La convocatoria se hace a través de altavoces.

     Participan los ciudadanos originarios y avecindados de la localidad, mayores de dieciocho años.

     Los agentes duran en el cargo un año, según sus usos y costumbres.

     El nombramiento de agente es expedido por el presidente municipal, mediante la calificación y validación del acta de asamblea.

     No existe una comisión encargada de organizar la elección de agente municipal.

     La toma de posesión es el primero de enero.

Anexó las constancias de las tres asambleas anteriores a la impugnada.

c. Presidente municipal.

Remitió las constancias del trámite del juicio.

En su informe circunstanciado señaló que mediante sesión celebrada el diecisiete de diciembre, el ayuntamiento revocó la convocatoria cuestionada en el juicio local.

En el acta de la sesión se asentó que la emisión de dicha convocatoria se baso en la facultad del ayuntamiento y porque la asamblea de trece de noviembre no se concretó por la inconformidad de un grupo de asistentes.

Sin embargo, sostuvo que a fin de conservar la paz y seguridad en la agencia, no se realizaría una nueva elección, de ahí la revocación de la nueva convocatoria y el respeto a los acuerdos que tome la comunidad con base en su autodeterminación.

6. Resolución del juicio local. El veintinueve de diciembre el tribunal local confirmó la validez de la asamblea electiva de trece de noviembre y ordenó al ayuntamiento expedir los nombramientos a los funcionarios ahí ratificados, por lo siguiente:

Sobreseyó el juicio por cuanto hace a la emisión de la nueva convocatoria y su falta de publicidad, porque el cabildo del ayuntamiento, en sesión de diecisiete de diciembre, la revocó para no generar intranquilidad en la población, por lo que esos actos quedaron sin materia.

Reconoció la calidad de los terceros interesados.

Precisó que el acto reclamado lo constituía la validez de la asamblea, porque si bien una de las pretensiones de los actores quedó colmada, otra persistía, al manifestar que el ayuntamiento desconoce la validez de la asamblea electiva.

Además, consideró lo sostenido por los terceros interesados al inconformarse con dicha asamblea y lo informado por el ayuntamiento, al manifestar que aún no estaba validada por la tramitación del juicio.

Así, resolvió que de la comparación de las tres asambleas anteriores, la de trece de noviembre cumplió con los procedimientos y prácticas consuetudinarias de la comunidad, por lo siguiente:

1. Se nombró e integró una mesa de debates para llevar a cabo el desarrollo de la asamblea.

2. Existió una convocatoria, la cual fue emitida por el agente municipal y los demás integrantes del cabildo.

3. Se convocó a todos los hombres, mujeres y mayores de dieciocho años.

4. La asamblea se celebró en la explanada municipal, en el día y hora señalada, mediante votación a mano alzada.

Argumentó que ése año fue el de mayor participación de los ciudadanos.

En relación a la ratificación de la autoridad auxiliar, consideró que esto no actualizaba ninguna causa de inelegibilidad pues conforme al 78 de la Ley Orgánica Municipal del Estado, el periodo de ejercicio de un agente puede ser de tres años, por tanto la decisión de la asamblea de ratificarlos no podía conllevar a la nulidad, máxime que fue la voluntad de la mayoría de los ciudadanos.

Respecto a lo sostenido por los terceros interesados, razonó que no les asistía la razón, porque aun cuando aduzcan que se retiró la mayoría de los ciudadanos ante la omisión de los escrutadores de anotar los votos que obtuvo Rufina Escamilla Ríos como presidenta de la mesa de debates, dicho órgano se conformó por personas ajenas al ayuntamiento, lo que garantizó la imparcialidad y por la ausencia de actos unilaterales.

Por último, estimó que no demostraron las inconsistencias alegadas de las listas de nombres y firmas anexas al acta.

La sentencia se notificó a los actores y terceros interesados el treinta de diciembre, personalmente y, por estrados, respectivamente.

7. Juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano. El tres de enero del año en curso, Lorenzo Rodríguez Escamilla, Alberta Morales Ríos, Martina Canseco Salinas y Florida Juárez, terceros interesados en el juicio local, promovieron juicio ciudadano.

7.1. Recepción. El juicio se recibió en esta Sala el nueve siguiente.

7.2. Turno. El mismo día la Magistrada Presidente formó el expediente SX-JDC-1/2012. El turno correspondió a la ponencia de la Magistrada Claudia Pastor Badilla.

7.3 Admisión y reserva del escrito de tercero interesado. El doce posterior, la Magistrada instructora admitió el juicio y reservó la solicitud del tercero interesado para reconocerle esa calidad.

7.4. Cierre de instrucción. En su oportunidad, al no encontrarse pendiente ninguna diligencia, la Magistrada Instructora cerró la instrucción, con lo cual quedó en estado de dictar sentencia.

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Jurisdicción y competencia. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ejerce jurisdicción, y esta Sala Regional de la Tercera Circunscripción Plurinominal es competente para conocer y resolver estos juicios por razones de geografía política, al vincularse con la elección de la agencia municipal de Santa María Magdalena Tiltepec, perteneciente al municipio de Santos Reyes Nopala, en Oaxaca, entidad que corresponde a esta circunscripción y, por nivel de gobierno, ya que se trata de asuntos relacionados con autoridades auxiliares municipales.

Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 41, base VI, 99, párrafos primero, segundo y cuarto, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 184, 185, 186, fracción III, inciso c), 192, 195, fracción IV, inciso c), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como 3, párrafos 1 y 2, inciso c), 4, párrafo 1, 79, párrafo 1, 80, párrafo 1, inciso f), 83, párrafo 1, inciso b), fracción III, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

SEGUNDO. Conclusiones de los antecedentes de contexto. De los datos correspondientes se obtienen las conclusiones siguientes:

 a. Datos geográficos y demográficos.

Se trata de un ayuntamiento cuyos registros se remontan a dos siglos atrás, al menos, lo cual explica su discordancia entre el número de habitantes y su categoría en la conformación municipal de la ley vigente.

Es decir, todo el ayuntamiento tiene una población de 15,986 habitantes, la cabecera municipal, Santos Reyes Nopala, de 5,201 y, por último, la agencia municipal con mayor concentración, de las cuatro que lo integran, Santa maría Magdalena Tiltepec, con 2,163.

Pertenece al territorio del suroeste de Oaxaca, es decir, la Costa, con un terreno accidentado en la mayor parte al estar rodeado de montañas, con una distancia en pendiente de la agencia a la capital de 240 kilómetros.

Colinda con al menos cinco municipios en distinto puntos cardinales, como se ve:

La mayoría de su población es bilingüe, pues hablan, además del chatino oriental bajo, el castellano.

El transporte es, esencialmente, privado y los caminos de terracería. Sus principales actividades económicas son la agricultura, el frijol, especialmente, las artesanías y los peces.

b. Datos de conflictos socio-políticos. 

Es este apartado, tenemos, que al norte de Santos Reyes Nopala, se encuentra consolidado el sistema de derecho consuetudinario, pues los dos municipios que así colindan, Santa María Temaxcaltepec y San Juan Lachao, eligen a sus autoridades bajo ese sistema.

Sin embargo, el primero presenta cuestionamientos en la conformación de sus autoridades ante las autoridades jurisdiccionales e, incluso, legislativas, mientras que el segundo, pese a no presentarlos en su integración, tiene un problema económico y de pluri-etnias con Santos Reyes Nopala, en virtud de la asociación en común que tienen con ese territorio para la producción del café.

Al este, colinda San Gabriel Mixtepec, que se elige bajo sistemas normativos indígenas. Sin embargo, un grupo de ciudadanos ha solicitado el cambio al sistema de partidos políticos.

Al sur, su vecino, San Pedro Mixtepec, se rige por el sistema de partidos políticos, lo mismo que al oeste, el municipio de Juquila, los cuales tienen en común, la alternancia en el gobierno.

Para ejemplificar lo anterior, se inserta el siguiente esquema, con la ubicación cardinal de los municipios colindantes, y el tipo de sistema por el que eligen a sus autoridades cada uno.

Así, el panorama electoral de los vecinos de Santos Reyes Nopala, aunque empatado en el número de quienes eligen bajo sistemas normativos indígenas, parece inclinarse al cambio por el de partidos políticos, pues el oeste y el sur, así lo tienen asignado, mientras que su vecino del este pretende hacer valer ese cambio.

Con esto concluye las recapitulaciones obtenidas del contexto geográfico y socio-político en el que se desarrolla la elección de la agencia municipal de Santa María Magdalena Tiltepec.

TERCERO. Terceros interesados.

a. Calidad.

De conformidad con el artículo 12, párrafo 1, inciso c) de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, el tercero interesado es el ciudadano, el partido político, la coalición, el candidato, la organización o la agrupación política o de ciudadanos, según corresponda, con un interés legítimo en la causa derivado de un derecho incompatible con el que pretende el actor.

Gabriel García Merino, Enedino Cortes Zarate, Fermín Mendoza López y Erasmo Agudo Cortez tienen ese carácter, porque fueron electos en la asamblea comunitaria de trece de noviembre de dos mil diez en la agencia municipal de Santa María Magdalena Tiltepec, del municipio de Santos Reyes Nopala, Oaxaca, y si la pretensión de los actores es que se revoque la resolución que confirmó su triunfo, es evidente que cuentan con un derecho incompatible.

b. Legitimación y personería.

El párrafo 2 del artículo 12 de la ley citada, señala que el tercero deberá presentar su escrito, por sí mismo o a través de la persona que lo represente, siempre y cuando justifique plenamente la legitimación para ello.

El artículo 13 de la misma ley señala que la presentación de los medios de impugnación corresponde, entre otros, a los ciudadanos y los candidatos por su propio derecho, sin que sea admisible representación alguna. También señala que los candidatos deberán acompañar el original o copia certificada del documento en el que conste su registro.

Los comparecientes acuden a este órgano jurisdiccional como autoridades electas y ciudadanos de la comunidad referida. Dicho carácter se encuentra reconocido en las actuaciones que obran en el expediente, además de que existe el reconocimiento expreso de los actores de que los comparecientes fueron ratificados en la asamblea impugnada, de ahí que se encuentra satisfecho el requisito en análisis.

c. Oportunidad.

Ahora bien, de conformidad con el artículo 17, párrafo 1, inciso b), de la referida Ley General de Medios de Impugnación, la autoridad u órgano partidista, según sea el caso, que reciba un medio de impugnación en contra de sus propios actos o resoluciones, bajo su más estricta responsabilidad y de inmediato deberá hacerlo del conocimiento público mediante cédula que durante un plazo de setenta y dos horas se fije en los estrados respectivos o por cualquier otro procedimiento que garantice fehacientemente la publicidad del escrito.

El párrafo cuarto del mismo artículo señala que dentro del plazo referido, los terceros interesados podrán comparecer mediante los escritos que consideren pertinentes.

De las constancias que obran en el expediente se advierte que el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano se presentó ante la responsable el tres de enero del presente año y se publicó a las veintiún horas del mismo día, y el escrito de tercero interesado se presentó ante la misma autoridad a las veinte horas del seis inmediato, es decir, dentro del plazo de setenta y dos horas a que hace mención la legislación citada.

Con lo anterior, se satisface el supuesto previsto en el artículo 13, inciso b), en relación con el 17, párrafo 4, inciso d), ambos de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

d. Causales de improcedencia.

1. Los terceros señalan que los actores no combaten la resolución impugnada, pues no dirigen argumentos tendentes a demostrar la ilegalidad de la sentencia, por lo cual estiman que este juicio debe desecharse.

El planteamiento es infundado, porque de la simple lectura de la demanda se advierte que los actores identifican plenamente la resolución de la responsable como el acto impugnado, y exponen los agravios atinentes para demostrar su ilegalidad.

En efecto, esa pretensión no puede prosperar con la sola mención de que los agravios de los actores son insuficientes para demostrar la ilegalidad de la resolución impugnada, pues eso es lo que precisamente se determinará por este órgano jurisdiccional al analizar el fondo del asunto.

2. Los terceros sostienen que el juicio es improcedente porque quienes se inconforman con la validez de la elección no participaron como candidatos para ocupar los cargos.

El planteamiento es infundado.

Tratándose de conflictos derivados de elecciones por derecho consuetudinario, el análisis de los requisitos de procedencia de los juicios debe efectuarse de manera libre, abierta y comprensiva de las particularidades que revisten esos grupos o comunidades, sin incurrir en exigencias o rigorismos excesivos.

De esta manera, no se debe colocar a los integrantes de los pueblos indígenas en un franco estado de indefensión, al exigirles la satisfacción o cumplimiento de cargas procesales que, de acuerdo con su circunstancia de desventaja ampliamente reconocida por el legislador en diversos ordenamientos legales, hagan nugatorio su derecho de acceso a la justicia.

Además, no debe perderse de vista que los medios procesales encaminados a la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, igualmente poseen la característica de ser procesos tuitivos o tutelares de éstos, con formalidades especiales para su adecuada protección. Es aplicable al caso la tesis de rubro “PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS. LA INTERPRETACIÓN DE LAS NORMAS PROCESALES DEBE HACERSE DE LA FORMA QUE LES SEA MÁS FAVORABLE”.[31]

El interés jurídico de los ciudadanos que impugnaron la confirmación de la validez de la asamblea de trece de noviembre de dos mil once, deriva de su calidad de integrantes de la agencia municipal de Santa María Tiltepec, perteneciente al municipio de Santos Reyes Nopala, Oaxaca.

En ese sentido, aún cuando es cierto que ninguno fue propuesto para integrar la autoridad comunitaria, lo cierto es que al ser parte de la comunidad, el requisito de interés para promover se satisface, pues a diferencia de las elecciones regidas por el sistema de partidos políticos, en éstos procesos no participan entidades que cuenten con la posibilidad de ejercer acciones tuitivas de intereses difusos, por lo cual queda en el ámbito de quienes integran la comunidad acudir a la jurisdicción del estado a controvertir situaciones que estimen irregulares o infractoras a la norma que tutela dichos procesos electivos.

Por lo tanto, basta con la calidad de integrante de la comunidad para satisfacer el requisito de interés jurídico, sin que sea necesario, además, ser de quienes contendieron para ocupar los cargos cuestionados.

Causa de improcedencia del juicio ciudadano local.

Sostienen los terceros que el juicio local era improcedente, porque quienes se oponen a la validez de la elección celebrada el trece de noviembre de dos mil once, no impugnaron en tiempo y forma tal acto.

En principio sería inviable el estudio de ese planteamiento pues este órgano jurisdiccional se ha pronunciado en el sentido de que las causas de improcedencia que hagan valer los terceros interesados deben circunscribirse al juicio de la instancia que se intenta, pues aducir causales de improcedencia de un juicio resuelto en otra instancia, con la finalidad de abonar a su pretensión de ratificar el derecho ahí declarado, implica aumentar o perfeccionar las razones expresadas por el tribunal local, lo cual constituye, además de un derecho incompatible, una ampliación de la litis que para su validez, requeriría de la vista a los actores para salvaguardar su garantía de audiencia, es decir, sería permitir a través de la calidad de tercero interesado modificar los planteamientos en controversia..

Sin embargo, por las razones del caso, en aras de abonar a la certeza jurídica y ante el error judicial cometido por el tribunal local de no tramitar el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano local promovido por quienes se opusieron a la validez de la asamblea de trece de noviembre, impidió que los ganadores de esa contienda pudieran participar, como terceros interesados.

En efecto, en la instancia primigenia, Gabriel García Merino, Enedino Cortez Zarate, Fermín Mendoza López y Erasmo Agudo Cortez acudieron al tribunal electoral de Oaxaca en contra de la nueva convocatoria efectuada por el ayuntamiento, pese a existir una asamblea ya realizada en la que obtuvieron el triunfo y por la omisión de entregarles los nombramientos atinentes.

Tramitado el juicio, Lorenzo Rodríguez Escamilla, Alberta Morales Ríos, Martina Canseco Salinas y Florida Juarez comparecieron como terceros interesados y como promoventes de un juicio ciudadano para impugnar la validez de los resultados derivados de la primera asamblea celebrada el trece de noviembre de dos mil once.

Lo anterior se corrobora de la propia lectura del escrito presentado en el juicio local, en el cual los terceros interesados de ese juicio señalaron como agravio, “…la emisión ilegal del acta de asamblea general comunitaria de trece de noviembre de dos mil once…”

Además, resultaba evidente su intención, si tomamos en cuenta que en el propio escrito, por citar algunas características: del rubro y proemio “Se presenta Juicio para la protección de los Derechos Políticos Electorales del Ciudadano”; y del cuerpo del escrito: se citan agravios; se narran hechos; se ofrecen pruebas; y de los puntos petitorios, que solicitan se acoja su pretensión.

Frente a las pretensiones derivadas del escrito en cuestión, el tribunal local se limitó a reconocer la calidad de terceros y a resolver en el juicio promovido por los ganadores de la asamblea la diversa pretensión de invalidez de ese acto.

Es decir, no tramitó por cuerda separada el expediente, solo lo resolvió.

Las imprecisiones cometidas por el tribunal, a juicio de esta Sala, si bien no trascienden al resultado del fallo, en cuanto a la oposición o solicitud del reconocimiento de los resultados de la aludida elección de trece de noviembre, pues éstas quedaron respondidas, sí impidió que los actores iniciales pudieran ejercer su derecho de hacer valer su interés contrario.

Esto es, en el primer juicio, relativo a cuestionar una nueva convocatoria en la agencia municipal de Santa María Magdalena Tiltepec y la omisión de expedirles los nombramientos, dado el apego en el trámite y publicitación del juicio, permitió que quienes tenían un interés contrario pudieran hacer valer las causas que estimaron pertinentes para oponerse a la instauración de ese juicio.

Sin embargo, quienes hicieron valer la invalidez de los comicios celebrados el trece de noviembre, al no haberse tramitado como un juicio independiente, pese a la distinción del ejercicio de la acción autónoma, impidió que quienes tuvieran un interés contrario, es decir, los ganadores de esa elección, por ejemplo, pudieran oponerse a la instauración del proceso.

Así, lo efectuado por el tribunal configura lo que en la doctrina se conoce como error in procedendo, vicio que concurre cuando, a raíz de la inobservancia de normas procesales, aparecen afectados los requisitos a que se halla supeditada la validez de una resolución judicial o la de los actos que la precedieron y tuvieron incidencia en el pronunciamiento.

Lo anterior, puesto que dista en demasía el tratamiento y efectos establecidos legal y doctrinalmente para los terceros interesados, que para los actores en los juicios.

En consecuencia, en aras de reparar esa equivocación, lo procedente es estudiar en esta vía, las manifestaciones de quienes, por el error judicial, no pudieron hacer valer el interés que la ley les reconoce como terceros interesados.

Por lo anterior, por las características del caso, pese a que lo aducido por los terceros en esta instancia federal implica aumentar la litis para reforzar las razones expresadas por el tribunal, debe responderse, por la falta de oportunidad que para hacerlos valer provocó la responsable.

No les asiste razón a los terceros al sostener que el juicio ciudadano local era improcedente porque no impugnaron en tiempo la validez de la elección de trece de noviembre de dos mil once.

Ciertamente, el planteamiento acerca de la oportunidad en la impugnación es una falacia de petición de principio, porque esa validez es parte de la controversia a resolver.

La litis del juicio local consistía en determinar si el agente municipal podía llevar a cabo el procedimiento de elección, conforme a los usos y costumbres de la comunidad, desde la emisión de la convocatoria hasta la validez.

Lo anterior es así, pues ante la emisión de una nueva convocatoria por parte del ayuntamiento, los ganadores de la elección realizada por la agencia municipal solicitaron el reconocimiento de su triunfo por ser acorde el procedimiento del sistema normativo de la comunidad.

Así, la litis era determinar, antes de la declaración de ganadores, si el procedimiento de elección, desde la convocatoria hasta la validez de la elección era acorde con la legislación de la comunidad indígena de Santa María Magdalena Tiltepec y de la Ley Orgánica Municipal.

En pocas palabras, la materia de fondo del asunto lo constituía tanto la legalidad de la convocatoria como la validez de la elección realizadas por la propia agencia municipal.

En tales circunstancia, pretender que se cuestione la oportunidad a partir de una validez cuya legalidad se controvierte, consistente en suponer verdadero lo que es materia del litigio, ejercicio que constituye la falacia enunciada de petición de principio, de ahí lo incorrecto del planteamiento y por lo tanto, que deba desestimarse.

CUARTO. Precedentes y congruencia. Toda vez que para resolver esta controversia deberá abordarse lo concerniente a las facultades de los municipios para convocar a las elecciones de las agencias municipales y de policía, sea que se rijan por el sistema de derecho consuetudinario o de partidos políticos, en aras de acatar el principio de congruencia rector de cualquier ejercicio jurisdiccional, es indispensable traer a esta discusión qué hemos resuelto al respecto, para distinguir las similitudes y diferencias de esos juicios con el que ahora nos ocupa, a fin de esclarecer la posición de esta Sala.

Los juicios en los que se ha tratado el tema de las facultades del presidente municipal para convocar a elecciones de las agencias municipales y de policía[32], tienen lo siguiente:

Diversidad de sistemas normativos en las distintas comunidades. Lo primero que debemos apuntar es que lo resuelto en relación con municipios conurbados a la ciudad de Oaxaca y lo que ocurre en la región de la Costa de esa entidad, o bien, en las distintas regiones de acuerdo con su denominación lingüística, mixes, zapotecas, entre otros, tienen características y génesis absolutamente distintas, por lo cual, lo valido para una comunidad, no necesariamente lo es para otra, pues como pretendimos demostrar con los antecedentes de contexto, la geografía, la actividad comercial, y los conflictos socio-políticos de una comunidad, reflejan realidades electorales distintas y, por lo mismo, consensos de solución no trasladables a otras.

Así, en los juicio SX-JDC-146/2011 y acumulados, de la Agencia de Policía de San Francisco Javier, del municipio de Santa Cruz Xoxocotlán, conurbado con la ciudad de Oaxaca, por su ubicación a 5 kilómetros, en la zona de los valles centrales y lo resuelto en el SX-JDC-473/2011 y acumulados, de la Agencia de Policía de Rancho Nuevo, del municipio de Santa Lucía del Camino, igualmente conurbado con la capital, a 7 kilómetros, tienen, por su ubicación geográfica, clima y socio-política, problemáticas y formas de solución, que en nada es posible trasladar instantáneamente a lo que ocurre en otras partes del territorio.

Por lo anterior, si aceptamos la regla de la diversidad y pluralidad jurídica entre las propias comunidades indígenas, difícilmente, lo resuelto en una zona de la geografía oaxaqueña será aplicable a otra.

Así, en palabras de James Anaya, la homogeneidad de todas las comunidades de Oaxaca ignora en gran medida las múltiples esferas de comunidad, autoridad e interdependencia que realmente existen en la experiencia humana con una consiguiente reducción de la humanidad a unidades de organización definidas por un repertorio de categorías estatalistas, de tal modo que termina oscureciéndose el contenido de derechos humanos de la autodeterminación y los valores en los que ésta se funda, en un mundo que es cada vez menos estato-céntrico.[33]

En la medida en que está vinculado a la comprensión contemporánea de la autodeterminación, el término pueblos debe tener en cuenta el amplio espectro de parámetros culturales y pautas de sociabilidad que se dan de hecho en la experiencia humana.

Por lo tanto, la obligación de esta Sala es confrontar en cada caso concreto la Ley Orgánica Municipal con el sistema normativo indígena de que se trata, a efecto de establecer la armonización de tales normas, en caso de existir posibles antinomias, antes de aceptar una ponderación abstracta de validez de una norma del sistema jurídico ordinario, sobre la del sistema jurídico indígena.

Conforme con esta posición, si bien en los juicios citados se abordó lo concerniente al papel del presidente municipal en las elecciones por sistemas normativos en las agencias municipales y de policía, los ejercicios abstractos o teóricos ahí realizados no son absolutos para obtener una regla de comportamiento general para todas las comunidades de Oaxaca, precisamente, porque esto implicaría unificar indiferentemente realidades indígenas que aunque comunes en el sistema, son diferentes por los problemas que cada una enfrenta.

Dicho de otra forma, lo resuelto en aquellos asuntos en torno al papel municipal en la celebración de las elecciones de agencias municipales o de policía, es válido para esa conformación de acuerdo a lo ocurrido en ese momento para cada una, sin que esto implique extrapolar lo decidido a cualquier otra comunidad, sin el análisis específico de las circunstancias que imperan en otra realidad geográfica.

Además, si esto no fuera suficiente para justificar posiciones diversas según las características de cada población, también advertimos diferencias en los antecedentes del conflicto electoral que se trató en cada expediente, con las del que ahora nos ocupa, que permite soluciones distintas para cada caso, no transferibles automáticamente.

En los expedientes reseñados, el conflicto post-electoral tuvo como génesis la existencia simultánea de dos asambleas convocadas por el propio ayuntamiento, pero en forma fraccionada, o bien, por la proclamación de dos distintos ganadores en una misma elección.

Así, la litis de los asuntos era determinar, al existir dos ganadores, con independencia del convocante, la validez de lo celebrado.

En ese sentido, la determinación de esta Sala al considerar que el ayuntamiento sí tenía facultades de convocar a elecciones de agentes municipales y de policía, no significa establecer como único criterio de validez que en la interpretación armónica de dos sistemas vigentes (el derivado de la ley y el derivado de un uso y costumbre), prevalece el primero.

Por el contrario, significó que la interpretación de la Ley Orgánica Municipal de Oaxaca, aplicada al caso concreto, contribuía a la solución del conflicto derivado de la proclamación de dos ganadores en una misma agencia.

Conforme con lo anterior, la congruencia de esta Sala Regional en torno al tema de convivencia de lo dispuesto por la Ley Orgánica Municipal de Oaxaca con el sistema normativo indígena, es que debe prevalecer la que de acuerdo al caso concreto favorezca a la solución del conflicto, en estricto apego a las formas de solución que la comunidad se da a sí misma y los antecedentes que sea posible extraer como fuentes del derecho consuetudinario.

Así, es necesario dejar muy claro que esta Sala se aparta de cualquier lectura de sentencias anteriores que pudiera implicar la aceptación de una regla general, única y abstracta para determinar la convivencia de esos ordenamientos, pues se insiste, ello tiene como falacia, presuponer la identidad u homogeneidad de todas las comunidades indígenas de Oaxaca en su forma de solucionar y consensar las problemáticas, circunstancia ajena a la idea de pluralidad jurídica contemporánea.

No obstante, si cualquier lector quisiera entender un cambio de criterio en la posición de la Sala respecto a ese tema, debe explicarse que esto tampoco constituiría la incongruencia de la Sala, pues el aludido principio lo que tutela es la arbitrariedad en las modificaciones de posición y nunca, la imposibilidad de cambio.

Ciertamente, el tribunal constitucional español ha sostenido que el principio de igualdad en la aplicación de la ley no implica una férrea inmutabilidad de los criterios interpretativos, sino la imposibilidad para que un mismo órgano jurisdiccional modifique arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales, por lo cual, cuando el órgano en cuestión considera que debe apartarse de sus precedentes tiene que ofrecer para ello una fundamentación suficiente y razonable.

El mismo tribunal destacó que lo que prohíbe el principio de igualdad en la aplicación de la ley es el cambio irreflexivo o arbitrario, lo cual equivale a sostener que el cambio es legítimo cuando es razonable, siempre que no sea adoptado como cambio inadvertido o como fruto de un voluntarismo selectivo.[34]

En el mismo sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional de Colombia al señalar que todo tribunal tiene la obligación de ser consistente con sus propias decisiones, y, por tanto, si un juez decide apartarse del precedente judicial deberá motivar suficiente y adecuadamente la razón por la cual decide fallar en distinto sentido a través de una justificación objetiva y razonable, toda vez que es dable exigir, en aras del principio de igualdad en la ampliación de la ley, que los jueces y funcionarios que consideren que deben apartarse de la línea jurisprudencial trazada lo hagan siempre que justifiquen de manera suficiente y adecuada su decisión, pues de lo contrario estarían infringiendo no sólo el principio de igualdad, sino también el de seguridad jurídica, pues las decisiones de los jueces deben ser razonablemente previsibles.

Al respecto, la Corte Constitucional de aquel país destacó que un tribunal puede apartarse de un precedente cuando considere necesario hacerlo, pero en tal evento tiene la carga de la argumentación, por lo que si el juez en su sentencia "justifica de manera suficiente y razonable el cambio de criterio respecto de la línea jurisprudencial que su mismo despacho ha seguido en casos sustancialmente idénticos, quedan salvadas las exigencias de igualdad y de la independencia judicial. No podrá reprocharse a la sentencia arbitrariedad ni inadvertencia y, por tanto, el juez no habrá efectuado entre los justiciables ningún género de discriminación."[35]

Como se ve, si la lectura de los precedentes, pese a sus diferencias y la premisa explicada de diversidad cultural entre las propias comunidades son insuficientes para evidenciar las diferencias en el criterio, lo que si es definitivo, sea o no una nueva reflexión, es válido y encuentra plena justificación, pues lo buscado es dirimir el conflicto normativo con miras a solucionar, en pleno respeto a la identidad jurídica de la comunidad que ahora nos ocupa, la convivencia de los sistemas aplicables.

En concreto, debemos resolver cómo opera la Ley Orgánica Municipal de Oaxaca con el sistema normativo indígena de la agencia municipal de Santa María Magdalena Tiltepec, en torno a la convocatoria, celebración y validez de la elección de sus autoridades, aspecto en nada ajeno al estudio que de antinomias realiza en lo cotidiano la doctrina constitucional.

La posibilidad de existencia de un conflicto de esa índole, señala Francisco Javier Ezquiaga,[36] se debe a que los órganos con capacidad para producir normas jurídicas son muy numerosos, y que, en consecuencia, la cantidad de normas jurídicas que componen un ordenamiento contemporáneo es inmensa.

Según el autor, ese hecho explica la dificultad de conocer cuántas y cuáles son las normas que componen un determinado sistema jurídico. El Derecho de un Estado contemporáneo no sólo es creado por múltiples órganos legislativos, sino que, además, está formado por normas de muchos tipos y de muy diversa antigüedad. En definitiva, cualquier ordenamiento jurídico se caracteriza, no sólo por su amplitud, sino también por su complejidad.[37]

La existencia de un conflicto como el descrito, hace necesario que los órganos encargados de interpretar las normas de un sistema jurídico se pronuncien al respecto para determinar cuál ha de ser la manera de resolver el problema, pues la primera de las consecuencias que se derivan de considerar el Derecho como un sistema es su coherencia, es decir que no coexisten en su seno normas incompatibles o, en todo caso, que si se detectan existe mecanismos para repararla.[38]

Así, resulta indispensable abundar en el análisis de la aplicación normativa de ambos sistemas, porque en el caso, lo cuestionado es si las facultades concedidas al ayuntamiento por la Ley Orgánica vulneran la norma consuetudinaria para elegir a las autoridades de la agencia municipal, aspecto que en los otros no era materia de la litis, pues se insiste, en los precedentes el problema era de validez electoral, sea porque en ambas convocó el ayuntamiento pero dividido, o bien, porque había dos ganadores de la misma elección.

QUINTO. Fondo. La litis del asunto consiste en determinar cómo armonizar lo dispuesto en los artículos 43, fracción XVII, y 79, fracciones I y II, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca con los usos y costumbres de la comunidad de Santa María Magdalena Tiltepec para elegir a las autoridades de la agencia municipal.

Es decir, como se demostró en el párrafo de congruencia, la obligación de esta Sala es confrontar en cada caso concreto la Ley Orgánica Municipal con el sistema normativo indígena de que se trata, a efecto de establecer la armonización de tales normas, en caso de existir posibles antinomias, antes de aceptar una ponderación abstracta de validez de una norma del sistema jurídico ordinario, sobre la del sistema jurídico indígena.

En concreto, debemos resolver cómo opera la Ley Orgánica Municipal de Oaxaca con el sistema normativo indígena de la agencia municipal de Santa María Magdalena Tiltepec, en torno a la convocatoria, celebración y validez de la elección de sus autoridades.

En efecto, el artículo 43, fracción XVII dispone que son atribuciones del ayuntamiento convocar a las elecciones de las autoridades auxiliares, para lo cual expresamente dispone respetando en su caso, las tradiciones, usos, costumbres y prácticas democráticas de las propias localidades, en los términos previstos por el artículo 79 de esta ley.”

Por su parte, el artículo 79, en sus dos primeras fracciones establece que la elección de los agentes municipales y de policía se sujetará al procedimiento siguiente:

“…I. Dentro de los cuarenta días siguientes a la toma de posesión del Ayuntamiento, éste lanzará la convocatoria para la elección de agentes municipales y de policía; y

II… En los municipios de usos y costumbres la elección de los agentes municipales y de policía respetará y se sujetará a las tradiciones y prácticas democráticas de las propias localidades.”

Del contenido gramatical de las normas se advierten, dos directrices:

a. El ayuntamiento es el órgano facultado para emitir la convocatoria para la elección de agentes municipales y de policía, y

b. En el ejercicio de esa facultad debe respetar las tradiciones y prácticas democráticas de cada comunidad siempre que éstas sean acordes con los derechos humanos.

Así, la interpretación conforme de tales directrices podría tener al menos, las siguientes lecturas:

1. Es facultad exclusiva del ayuntamiento convocar a las elecciones de sus órganos auxiliares, mientras que el desarrollo de la elección debe atender a las prácticas del derecho consuetudinario de cada agencia.

2. El ejercicio de la facultad del ayuntamiento, desde la convocatoria hasta la validez de la elección de las agencias municipales o de policía, está supeditada a las prácticas normativas de cada comunidad indígena.

Debe prevalecer la segunda lectura por ser conforme con la Constitución en torno a la autodeterminación de las comunidades indígenas y acorde con el marco jurídico internacional.

La interpretación conforme tiene por objeto alcanzar la mayor eficacia posible de la Constitución, mediante una reorientación de los enunciados normativos acordes con aquélla, así como la de propiciar la continuidad e integridad del ordenamiento interpretado.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación, sostiene en la tesis de rubro: “INTERPRETACIÓN CONFORME EN ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD, CUANDO UNA NORMA ADMITA VARIAS INTERPRETACIONES DEBE PREFERIRSE LA COMPATIBLE CON LA CONSTITUCIÓN”,[39] que cuando una norma legal admita distintas interpretaciones, algunas de las cuales podrían conducir a declarar su oposición con la Ley Suprema, siempre que sea posible, el máximo tribunal optará por acoger aquella que haga a la norma impugnada compatible con la Constitución, es decir, adoptará el método de interpretación conforme a ésta que conduce a la declaración de validez constitucional de la norma impugnada, y tiene como objetivo evitar, en abstracto, la inconstitucionalidad de una norma.

Así, el intérprete ha de tener en cuenta esta indisoluble conjunción entre máxima eficacia posible de la Constitución, y conservación del contenido de la ley jerárquicamente inferior.

Para demostrar que la segunda lectura armoniza lo dispuesto por la Ley Orgánica con el resto del ordenamiento, es necesario contemplar las siguientes disposiciones.

El artículo 1° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de acuerdo con la Constitución y con los tratados internacionales de la materia, favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

El artículo 2 del mismo ordenamiento dispone que la nación tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas que son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.

La conciencia de su identidad indígena deberá ser criterio fundamental para determinar a quiénes se aplican las disposiciones sobre pueblos indígenas.

Son comunidades integrantes de un pueblo indígena, aquellas que formen una unidad, social, económica y cultural, asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres.

El derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación se ejercerá en un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional. El reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas se hará en las constituciones y leyes de las entidades federativas, las que deberán tomar en cuenta, además de los principios generales establecidos en los párrafos anteriores de este artículo, criterios etnolingüísticos y de asentamiento físico.

En el apartado A de dicho artículo se reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para:

a. Decidir sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y cultural.

b. Aplicar sus propios sistemas normativos en la regulación y solución de sus conflictos internos, sujetándose a los principios generales de la Constitución, respetando las garantías individuales, los derechos humanos y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres.

c. Elegir, de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, garantizando la participación de las mujeres en condiciones de equidad frente a los varones, en un marco que respete el pacto federal y la soberanía de los estados.

d. Elegir, en los municipios con población indígena, representantes ante los ayuntamientos. Las constituciones y leyes de las entidades federativas reconocerán y regularán estos derechos en los municipios, con el propósito de fortalecer la participación y representación política de conformidad con sus tradiciones y normas internas.

Como se ve, la propia Constitución establece que quienes se asuman descendientes de aquéllos que habitaban en el país al inicio de la colonización, tienen derecho a la aplicación del marco de regulación indígena.

Así, si la agencia municipal de Santa María Magdalena Tiltepec, es una unidad social, económica y cultural, con una demarcación territorial específica, que se asume chatina, cumple con el supuesto de aplicación de la normativa específica.

Por lo tanto, esa agencia tiene derecho a decidir sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y cultural.

Asimismo, de aplicar sus propios sistemas normativos en la regulación y solución de sus conflictos internos, con apego a los derechos fundamentales.

Tienen el derecho de elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno.

A elegir a sus representantes a nivel municipal, para fortalecer su participación y representación política, pues incluso la propia disposición constitucional establece que los derechos establecidos en la Constitución para tales comunidades y pueblos, serán aplicables a toda comunidad equiparable a aquéllos.

Conforme con lo anterior, cualquier comunidad de población indígena tiene derecho a la libre autodeterminación para la elección de sus autoridades.

Por lo anterior, la lectura conforme de la Ley Orgánica Municipal de Oaxaca en torno a las facultades del ayuntamiento para convocar a elecciones en los órganos auxiliares, en respeto a las prácticas democráticas de elección de sus autoridades, es la segunda, es decir, que se encuentra supeditada al papel de colaboración y respeto que exista en la comunicación entre municipio y ayuntamiento y las formas de solución dadas por la propia comunidad.

Aunando a esto, dentro de los instrumentos internacionales que vinculan al Estado Mexicano en relación al derecho a la libre determinación de las comunidades indígenas encontramos los siguientes:

El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo establece en su artículo 8, párrafo 1, que al aplicar la legislación nacional a los pueblos interesados deberá tomarse debidamente en consideración sus costumbres o su derecho consuetudinario.

Por su parte, el párrafo 2 señala que los pueblos indígenas deberán tener el derecho de conservar sus costumbres e instituciones propias, siempre que éstas no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional ni con los derechos internacionalmente reconocidos

La Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas[40], menciona en su artículo 3 que los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación y que en virtud de ese derecho determinan libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural.

El artículo 4 señala que los pueblos indígenas, en ejercicio de su libre determinación, tienen el derecho a la autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, así como a disponer de los medios para financiar sus funciones autónomas.

En el mismo sentido, el artículo 5 señala que tales pueblos tienen derecho a conservar y reforzar sus propias instituciones políticas, jurídicas, económicas, sociales y culturales, manteniendo a la vez su derecho a participar plenamente, si lo desean, en la vida política, económica, social y cultural del Estado.

El artículo 33, párrafo 2 menciona que los pueblos indígenas tienen derecho a determinar las estructuras y a elegir la composición de sus instituciones de conformidad con sus propios procedimientos.

En un sentido más específico, el artículo 34 menciona que los pueblos indígenas tienen derecho a promover, desarrollar y mantener sus estructuras institucionales y sus propias costumbres, espiritualidad, tradiciones, procedimientos, prácticas y, cuando existan, costumbres o sistemas jurídicos, de conformidad con las normas internacionales de derechos humanos.

El artículo 40 de dicha declaración establece que los pueblos indígenas tienen derecho a procedimientos equitativos y justos para el arreglo de controversias con los Estados u otras partes, y a una pronta decisión sobre esas controversias, así como a una reparación efectiva de toda lesión en sus derechos individuales y colectivos. En esas decisiones se tendrán debidamente en consideración las costumbres, las tradiciones, las normas y los sistemas jurídicos de los pueblos indígenas interesados y las normas internacionales de derechos humanos.

Finalmente, el artículo 43 señala que los derechos reconocidos en la Declaración constituyen normas mínimas para la supervivencia, la dignidad y el bienestar de los pueblos indígenas del mundo.

Como se ve, también en el ámbito internacional se privilegian las prácticas de una comunidad indígena en la elección de sus autoridades y en la solución de los conflictos derivados del ejercicio de su autodeterminación, sobre las facultades de otro nivel de gobierno para imponerse.

Los citados artículos se tienen en cuenta como criterios orientadores del quehacer jurisdiccional, en los términos resueltos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el cumplimiento a la condena del Estado Mexicano en el caso Rosendo Radilla. Es decir, con pleno conocimiento de que si bien no son vinculantes desde el punto de vista legal, sí sirven como pautas de comportamiento. Sobre el tema, la Corte Interamericana de Derechos Humanos sostuvo en el caso de Yatama vs Nicaragua[41] que el Estado debe integrar a las comunidades indígenas a las instituciones y órganos estatales y participar de manera directa y proporcional a su población en la dirección de los asuntos públicos, así como hacerlo desde sus propias instituciones y de acuerdo a sus valores, usos, costumbres y formas de organización, siempre que sean compatibles con los derechos humanos consagrados en la Convención.

En efecto, la finalidad de la protección al derecho de autodeterminarse se relaciona con la preservación de la cultura de los pueblos indígenas, pues constituyen un componente esencial, lo cual adquiere contexto en el Estado Mexicano, pues en el propio artículo 2 constitucional se reconoce que se trata de una Nación con una composición pluricultural sustentada originalmente en tales culturas.

La personalidad distintiva de los pueblos indígenas no sólo es cuestión de lengua y otras expresiones culturales, sino el resultado de la reproducción social permanente del grupo a través del funcionamiento de sus propias instituciones sociales y políticas[42].

Así, la lectura conforme con la Constitución y el marco jurídico internacional de las disposiciones de la Ley Orgánica Municipal de Oaxaca es que la facultad del ayuntamiento para convocar y validar la elección se ejercerá, siempre y cuando los usos y costumbres de la comunidad así lo aprueben, al privilegiar con esta lectura el derecho fundamental de libre determinación, mientras que el municipio será un ejecutor formal de tal decisión, al reconocer lo decidido y expedir los nombramientos correspondientes.

Es decir, la relación entre ayuntamientos y sus agencias municipales o de policía, tiene la misma obligación de respeto que los otros niveles de gobierno en la determinación de las autoridades de comunidades indígenas, para privilegiar la autodeterminación por encima de la imposición, por lo cual, el respeto a las prácticas de tales comunidades en la elección de sus autoridades implica privilegiar sus decisiones al respecto por encima de la facultad del ayuntamiento.

Asimismo, debe decirse que tal circunstancia en nada vulnera los derechos fundamentales previstos en la Constitución, puesto que la facultad del ayuntamiento no constituye una categoría de derechos tutelados en ese apartado, y queda vigente para cualquier comunidad que la estime apta para la solución de sus conflictos.

En ese sentido, si en una localidad de acuerdo a sus usos y costumbres, quien emite la convocatoria de la elección respectiva es la propia autoridad auxiliar del ayuntamiento, debe considerarse válido siempre y cuando esto sea la voluntad mayoritaria de los integrantes de la propia comunidad.

Estimar lo contrario implicaría una restricción al derecho fundamental de autodeterminación que no cumple con los principios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad.

En efecto, de acuerdo con la interpretación que han hecho los órganos de control internacional[43] y los principios constitucionales, para restringir un derecho fundamental es indispensable que la medida sea idónea, necesaria y proporcional.

Por necesaria se entiende que la restricción responde a una apremiante necesidad social, o bien, que no es posible alcanzar el fin buscado con la restricción, por otros mecanismos.

La medida será adecuada cuando sea conducente para conseguir el valor o finalidad protegido mediante la restricción de ese derecho particular.

Mientras que será proporcional cuando la medida consiga el fin buscado afectando de menor forma el goce o ejercicio del derecho objeto de la restricción, lo cual implica que si existe una alternativa menos gravosa, debe emplearse la alternativa.

Así, para poder determinar si la restricción cumple con los elementos referidos, es necesario entender cual es la finalidad que persigue la disposición al facultar al ayuntamiento de convocar en las elecciones de agentes municipales.

Los artículos 80 y 81, de la Ley Orgánica Municipal, establecen distintas obligaciones para las autoridades auxiliares del ayuntamiento, de las cuales se extraen las siguientes:

a. Vigilar las disposiciones del ayuntamiento.

b. Informar al presidente municipal de todos los asuntos relacionados con su cargo y sobre el ejercicio de los recursos.

c. Promover acciones de bienestar de la comunidad

d. Ejecutar obras directas únicamente cuando se los autorice la autoridad municipal.

De tales disposiciones se advierte que existe una relación de supra-subordinación del ayuntamiento respecto a sus autoridades auxiliares, pues estos últimos únicamente tienen obligaciones en relación a su comunidad y a la autoridad municipal, establecidas de manera clara por la Ley Orgánica.

De conformidad con el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, algunos de los significados de la palabra “auxiliar” son: 1. adj. Que auxilia; 4. En los ministerios y otras dependencias del Estado, funcionario técnico o administrativo de categoría subalterna[44].

Como se ve, el significado de la palabra “auxiliar” así como las atribuciones y obligaciones que para dicho cargo se establecen en la legislación aplicable se indica que existe una relación de coordinación entre el ayuntamiento y sus autoridades auxiliares pero también que las autoridades auxiliares son subordinadas del ayuntamiento.

De ahí que la facultad otorgada al ayuntamiento de emitir la convocatoria atiende a la congruencia entre la relación que existe entre el ayuntamiento y sus autoridades auxiliares con la manera en que las primeras intervienen en el proceso de elección de las últimas, pues serán estas las que trabajen directamente con dicha autoridad para alcanzar los objetivos trazados por el ayuntamiento en su conjunto.

En el caso, se considera que la restricción no es necesaria porque si lo que se pretende es que exista colaboración entre el ayuntamiento y las agencias municipales y de policía esto se puede lograr a través de otros medios previstos por la propia ley, pues por ejemplo, en el referido artículo 80 de la Ley Orgánica Municipal se establecen como obligaciones de los agentes municipales y de policía, entre otras, las de informar al ayuntamiento sobre el destino de los recursos ministrados por éstos, ejecutar obras en forma directa siempre y cuando las autorice el ayuntamiento; informar al presidente municipal todos los asuntos relacionados con su cargo, y vigilar el cumplimiento de las disposiciones y reglamentos que expida el ayuntamiento.

Así, aun cuando el ayuntamiento no convoque a la elección de agentes, en el caso de aquellos que se rigen por usos y costumbres, se mantiene una constante colaboración y comunicación entre estas autoridades y el ayuntamiento.

Incluso, debe considerarse que, precisamente, la razón de ser de estas autoridades, es auxiliar al ayuntamiento en el ejercicio de sus atribuciones, por lo que, salvo prueba en contrario, no podría pensarse que legalmente se permita un distanciamiento entre tales autoridades.

En ese tenor debe tomarse en cuenta que las autoridades auxiliares también están encargadas de canalizar las demandas y necesidades de la población a las diferentes unidades del ayuntamiento[45].

Por su parte, la restricción al derecho de autodeterminación tampoco es adecuada porque existen otros medios para lograr la colaboración entre las agencias municipales y el ayuntamiento, pues como se vio, la propia Ley Orgánica prevé medidas para que los agentes se encuentren en constante comunicación con las autoridades del ayuntamiento.

De esta forma, el hecho de que existan agencias en las que por sus usos y costumbres sea el agente quien convoque a elecciones de la nueva autoridad auxiliar del ayuntamiento, no impide el correcto funcionamiento de este último, ni la continuidad de las tareas legislativas o la óptima relación de colaboración, e incluso de subordinación, que debe existir con las autoridades de las agencias, ya que existen, como se analizó previamente, instrumentos para cumplir con la finalidad de la norma.[46]

Por tanto, debe prevalecer la lectura que maximiza el derecho fundamental de la libre determinación de los pueblos indígenas, que a su vez cumple con la finalidad de las disposiciones normativas.

Usos y costumbres de la comunidad cuestionada.

Determinada la validez de la convocatoria realizada por la agencia municipal saliente, lo procedente es analizar cuál es el uso y costumbre de la comunidad de Santa María Magdalena Tiltepec, en relación con el procedimiento de elección desde la emisión de la convocatoria hasta la validez de la elección.

En el caso, la autoridad encargada de emitir la convocatoria y validar la elección, es el agente municipal en funciones, tal y como se advierte en el siguiente cuadro:

Lo anterior, se corrobora con las convocatorias que obran en autos relativas a las elecciones de dos mil ocho, dos mil nueve y dos mil diez, en las que se advierte que el agente municipal saliente es quien ha convocado a la asamblea general comunitaria para renovar a las autoridades municipales para ejercer funciones sólo por un año y la propia asamblea comunitaria es quien valida los resultados, mientras que el ayuntamiento es un simple ejecutor de tales decisiones a quien se informa para que expida los nombramientos correspondientes.

En apoyo a lo anterior, el Síndico Municipal del Ayuntamiento de Santos Reyes Nopala informó,[47] en la instancia local, que de acuerdo con los usos y costumbres de la localidad el periodo para el cargo de agente municipal es de un año.

Además, debe resaltarse que la Ley Orgánica Municipal de Oaxaca, no establece nada específico en torno a la validez de los comicios, por lo cual, la regla del derecho normativo indígena que nos ocupa, es la enunciada.

En ese sentido, se puede afirmar que en Santa María Magdalena Tiltepec, en ejercicio de su derecho de autodeterminación y de elección de sus autoridades, el método conforme a sus prácticas de derecho consuetudinario y solución de conflictos, consiste en la convocatoria anual por perifoneo que hace el agente municipal saliente a la comunidad para votar en asamblea comunitaria, en una fecha y lugar ciertos, hecho lo cual, los resultados se validan por los asistentes y se comunican al ayuntamiento para la expedición de los nombramientos.

Una vez determinado lo anterior, lo procedente es analizar si la asamblea electiva de trece de noviembre de dos mil once, se realizó conforme a las normas dadas por la propia comunidad.

Validez de la elección.

Dada la ponderación de normas realizadas, y como se evidenció a través de la interpretación conforme, se tiene que en la agencia municipal en estudio, conforme a sus usos y costumbres, el agente municipal es el órgano facultado para emitir la convocatoria, organizar y validar la elección, mientras que el municipio únicamente es un ejecutor de dichos actos.

En ese sentido, los actores pretenden demostrar que la asamblea impugnada no cumplió con los usos y costumbres detallados, en base a lo siguiente:

 a. Indebida conformación de las ternas para elegir a los integrantes de la mesa de debates, así como a los candidatos a agente municipal.

b. La elección impugnada contraviene el principio de no reelección previsto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

c. Falta de congruencia de la sentencia impugnada al existir un error en la fecha de la asamblea conforme a la cual se ordenó expedir los nombramientos.

d. Falta de valoración de pruebas relacionadas con las elecciones celebradas en años anteriores, por lo cual la responsable no tomó en cuenta la violación a los usos y costumbres de la comunidad respecto al periodo de elección de un año.

a. Falta de conformación de ternas.

Los actores sostienen que en la elección no se integraron las ternas correspondientes para elegir a los integrantes de la mesa de debates, así como para elegir a los candidatos de las autoridades municipales.

Lo planteado por los actores es infundado, como se demostrará en seguida.

Para el análisis de lo planteado, resulta necesario verificar cómo ha sido el procedimiento para nombrar a los integrantes de la mesa de debates, así como a los candidatos que fungirán como autoridades municipales, de acuerdo con las elecciones realizadas anteriormente, como se demuestra a continuación.

De acuerdo con el análisis comparativo realizado, se advierte lo siguiente:

En relación a la integración de ternas para nombrar a los integrantes de la mesa de debates en dos mil once, contrario a lo sostenido por los actores, sí se conformaron.

Lo anterior se corrobora con el acta de asamblea electiva de trece de noviembre, pues en el desarrollo de dicha asamblea, se advierte que como segundo punto a tratar, fue la conformación de la mesa de debates. Respecto a ese tema, la mayoría de los asambleistas determinó que se elegirían por ternas, y si bien no se asienta la forma en como estuvieron conformadas, no es razón suficiente para afirmar que no se establecieron, pues del comparativo de las asambleas anteriores se tiene que así se ha realizado conforme a los usos y costumbres de la comunidad.

Ahora bien, por cuanto hace a la conformación de ternas para establecer las candidaturas, se advierte que en este caso, no fue necesario conformarlas, porque precisamente las autoridades electas fueron ratificadas por la mayoría de sus asambleistas, es decir, no existió una renovación como tal de sus autoridades.

Ello es así, pues como se advierte en el cuadro comparativo, la conformación de ternas para candidatos, únicamente se actualiza una vez concluido el período de tres años de las autoridades en funciones, para renovarlas, verbigracia la elección de dos mil diez en esa comunidad.

De ahí que, la falta de integración de ternas de los candidatos, se justifica, pues como se mencionó en el caso de trato de una ratificación de una práctica reiterada de la comunidad, cuando se está dentro del periodo legal de tres años, someter a la asamblea la posibilidad de reelegir a la autoridad en funciones, lo cual, cuando se aprueba, hace innecesaria la conformación de ternas.

En consecuencia, no les asiste la razón a los actores.

b. Violación al principio de no reelección.

Los actores sostienen que la elección de los agentes municipales de la comunidad de Santa María Magdalena Tiltepec, contraviene el principio de no reelección, pese a reconocer que ese ha sido uno de los usos y costumbres de la comunidad.

El planteamiento es infundado, pues los actores parten de la premisa falsa de que el principio de no reelección opera de la misma forma para la elección de autoridades municipales, conforme a usos y costumbres, realizadas cada año.

Los artículos 115, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el 29, párrafo tercero, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, establecen que los integrantes de un ayuntamiento electos popularmente por elección directa o, en su caso, quienes sean electos de forma indirecta bajo cualquier otra denominación pero que desempeñen funciones propias a los cargos edilicios, no pueden ser reelectos para el periodo inmediato.

Por otra parte, los artículos 33 y 78 de la Ley Orgánica Municipal de Oaxaca establecen que los ayuntamientos electos por usos y costumbres, así como los agentes municipales y de policía, durarán en su cargo hasta tres años o el tiempo que determinen sus usos y costumbres, sin exceder de tres años.

Con base en las disposiciones anteriores, se advierte que la prohibición de la no reelección está establecida para que ningún funcionario vuelva a ejercer el cargo en el periodo inmediato legalmente establecido.

En el caso, la comunidad de Santa María Magdalena Tiltepec, lleva a cabo la elección de sus autoridades municipales cada año.

De las constancias de autos se advierte que la autoridad municipal actual, vigente en dos mil once, fue electa en dos mil diez. En la asamblea comunitaria de dos mil once, se determinó reelegir a dicha autoridad por dos años más, esto es, por el resto del periodo de tres años establecidos por la ley.

Por tanto, la reelección de la actual autoridad municipal no contraviene lo dispuesto por la Constitución y la Ley Orgánica Municipal, pues no excede el periodo máximo permitido.

Esto es, los actores parten de la premisa falsa de que la autoridad de la agencia que haya ejercido el cargo aunque sea por un año, no puede reelegirse, cuando lo que está prohibido bajo la jurisprudencia que cita el actor, de rubro: “REELECCIÓN EN LOS AYUNTAMIENTOS. NO SE ACTUALIZA RESPECTO DE CARGOS QUE LEGALMENTE NO DEBAN SURGIR DE ELECCIONES POPULARES”, es que una autoridad que haya ejercido en un periodo de tres años, no puede ser reelecta para el periodo de tres años siguiente. De ahí lo infundado de su planteamiento.

c. Falta de congruencia

Los actores sostienen que la sentencia del tribunal responsable carece de congruencia pues al ordenar la expedición de los nombramientos a los candidatos electos señala:

“…expida los nombramientos respectivos a los ciudadanos que resultaron reelectos conforme al acta de asamblea comunitaria de trece de noviembre de dos mil doce…”

El agravio es inoperante, pues si bien la sentencia impugnada señala que la asamblea electiva se realizó en dos mil doce, cuando lo correcto es dos mil once, ello sólo constituye un lapsus calami (error de escritura) por parte de la responsable, que en nada afecta la parte sustancial del fallo reclamado, puesto que solamente se trata de una inconsistencia de carácter formal, relativa a un evidente error de escritura o anotación al señalar la fecha en la cual se realizó la elección, circunstancia que por sí misma no para perjuicio alguno a la esfera jurídica de los actores. De ahí lo inoperante del agravio.

d. Violación a los usos y costumbres.

Los actores aducen la falta de valoración de pruebas por parte del tribunal responsable, relacionadas con las elecciones celebradas en años anteriores, lo cual originó pasar por alto la violación a los usos y costumbres de la comunidad de elegir a sus autoridades municipales por periodos de un año, pues la asamblea comunitaria impugnada eligió por dos años a los ganadores.

El agravio es fundado, como se verá a continuación.

En efecto, del análisis de la resolución impugnada se advierte que la responsable no se pronunció respecto a la violación al uso y costumbre de la comunidad referido, y por ende dejó de valorar el material probatorio relacionado con las elecciones celebradas durante los años dos mil ocho, dos mil nueve y dos mil diez.

Por tanto, al estar acreditada la falta de exhaustividad de la responsable lo procedente sería reenviar el asunto a dicha instancia para pronunciarse al respecto, sin embargo, en aras de maximizar el derecho de acceso a una justicia completa, pronta y expedita en términos del artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y a fin de evitar demoras injustificadas, lo procedente es que esta Sala Regional, en plenitud de jurisdicción, resuelva en definitiva, con fundamento en el artículo 6, párrafo 3, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

En principio, debe precisarse que ya quedó demostrado que en la agencia municipal, al menos en las últimas elecciones, se ha dado como práctica la elección anual de sus autoridades.

No obstante, en la elección que se cuestiona se ratificó a las autoridades por dos años, es decir, se modificó una regla dada por la propia comunidad.

Por tanto, es necesario determinar en primer lugar, si es válido que las comunidades indígenas modifiquen sus usos y costumbres, y en caso de ser afirmativo, establecer cuáles son los requisitos que deben cumplirse para determinar la validez o legitimidad de ese cambio, para después analizar lo sucedido en el caso concreto.

Modificación de los usos y costumbres.

Como se señaló, en la Constitución y en los diversos instrumentos internacionales, las comunidades indígenas ejercen su derecho a la autodeterminación de manera amplia, con la limitación de que no afecten derechos fundamentales.

Si se acepta lo anterior, debe decirse que una comunidad política, cualquiera que sea, se encuentra inmersa necesariamente en una determinada esfera histórica, cultural y social, dinámica por su propia naturaleza, lo cual implica la posibilidad y la necesidad del surgimiento de situaciones nuevas que deben regularse o bien la reconsideración respecto a regulaciones previas dadas a fenómenos sociales ya existentes.

De tal forma, es evidente que en los contextos jurídicos clásicos contemporáneos se prevé la posibilidad de regular nuevas conductas o de dar diversas consecuencias jurídicas a fenómenos ya regulados.

En efecto, en el sistema positivo mexicano se prevén mecanismos de creación de normas y de reformas a las mismas, incluso a las que dan forma al Estado, esto es, a la Constitución.

De tal forma, la posibilidad de creación normativa y de su modificación es inherente a cualquier sistema jurídico.

Los sistemas normativos consuetudinarios indígenas no pueden ser la excepción.

En efecto, el derecho a la libre autodeterminación de los pueblos indígenas, con base en sus usos y costumbres, debe entenderse de forma dinámica, pues pensar lo contrario llevaría al absurdo de que los usos y costumbres de una comunidad son perennes e inmutables, aun bajo la voluntad de la propia comunidad, lo cual, automáticamente iría en contra del propio derecho a la autodeterminación e incluso del principio democrático tutelado en la Constitución.

Esto es, los usos y costumbres tienen como elemento primordial de su construcción la reiteración de una práctica incluso con antecedentes inveterados; sin embargo, este elemento no excluye por sí mismo la posibilidad de modificación o abandono de tales prácticas, siempre y cuando esa sea la voluntad comunitaria.

Al respecto, la doctrina[48] destaca que más allá de qué tan inveteradas sean las reglas de competencia por el poder político, lo fundamental es que estas sean producto de instituciones políticas propias, aceptadas por todos sin menoscabar que tengan ya tiempo en la realización de esas prácticas.

Además, se sostiene que es un dilema falso pensar en el cambio con o sin tradición pues la dinámica de cambio expresada en la jerarquía social y en las luchas intracomunitarias no debe interpretarse como un enfrentamiento entre modernidad y tradición[49].

Como se ve, el hecho de que una práctica sea constante a través del tiempo, no implica que esta deba prevalecer para el futuro, pues esa decisión corresponde ser determinada por la propia colectividad.

En ese sentido, las normas de una comunidad son tan susceptibles de cambio como cualquiera otra de un sistema jurídico, si aceptamos que la génesis de cualquier directriz de comportamiento tiene su origen en los problemas que la sociedad debe enfrentar y la constante necesidad de adecuación entre los ordenamientos y la dinámica social.

Así, la identificación socio-cultural de los individuos con una comunidad depende de la autonomía en la toma de sus propias decisiones respecto a todo lo que les atañe, pues con ello se perfilan los rasgos distintivos de cada comunidad y, por ende, de cada individuo que la conforma.

De esa suerte, es necesario reconocer que el derecho a la autodeterminación permite a la comunidad modificar sus propios usos y costumbres.

Ahora bien, debe mencionarse que aun cuando las comunidades tienen la posibilidad de cambiar sus usos y costumbres, es necesario que se cumplan ciertos requisitos, para que esa decisión pueda considerarse válida, es decir, dotada de legitimidad.

Requisitos para cambiar de usos y costumbres.

Como ya se ha dicho, el derecho a la autodeterminación encuentra, necesariamente, límites tanto internos como externos.

Respecto a los límites externos, se tiene el respeto a otros derechos fundamentales establecidos en la propia Constitución e instrumentos internacionales.

Por lo que se refiere a los límites internos, en símil con los sistemas jurídicos clásicos, deben respetarse las reglas de procedimiento para la reforma, lo cual implica que, cuando se trata de comunidades indígenas, deben respetarse los mecanismos que garantizan la autenticidad de la voluntad de la comunidad.

En razón de lo anterior, es necesario precisar la importancia del papel que desempeña la asamblea general comunitaria, como órgano decisorio y deliberativo de una comunidad indígena.

Asamblea comunitaria.

La asamblea general comunitaria se constituye como el método de toma de decisiones colectivas por excelencia, pues en ella se reúnen todos los individuos con derecho a participar para expresar su punto de vista, discutir los asuntos que son puestos a consideración de la asamblea y emitir su voto.

Sobre lo anterior se menciona que el término "asamblea" se usa para otorgar valor a una institución basada en la democracia directa como la única sede del verdadero poder de decisión que se contrapone, tanto a las representaciones elegidas, como a las burocracias que administran las fuerzas sociales.[50]

En las asambleas comunitarias se encuentra un elemento participativo de autogestión en un sentido político, porque son los integrantes de la comunidad quienes toman en sus manos, sin intermediarios, los asuntos de esa índole.[51] Es decir, la participación es entendida como un proceso en el que la comunidad toma las decisiones sobre su vida y sus entornos.

En ese sentido la autogestión constituye una orientación democrática en la que una organización con un grado de conciencia social lucha por las necesidades de todos y para todos, y sus integrantes son quienes deben de tomar las decisiones de manera libre y soberana.

De esta manera, el elemento de autogestión consiste en un elemento de legitimación del poder, porque implica que los sujetos interesados participen de manera directa en la toma de decisiones. Por ello, el elemento de autogestión política de las asambleas tiene como consecuencia que exista una autocalificación, esto es, una autoevaluación, que se manifieste en el autogobierno de las comunidades indígenas.

La necesidad de que los integrantes de la comunidad participen en las asambleas encuentra explicación en que los acuerdos que se toman en ellas son válidos para todos y aun cuando los integrantes difieran de los acuerdos generales, deben constituirse como una verdadera alternativa de participación porque de esta forma se legitiman las decisiones[52].

Esto es, si el método adoptado por una comunidad indígena es la asamblea general comunitaria, resulta importante que las determinaciones que involucren a la comunidad necesariamente sean validadas por la misma, pues se constituye en el órgano de decisión por excelencia.

De lo anterior se advierte que uno de los atributos más importantes con los que cuentan las asambleas generales comunitarias, es su carácter deliberativo y de gestión, rasgo que le dota de una fuerza definitoria a sus decisiones que gozan de un amplio consenso.

El carácter deliberativo se entiende como el diálogo sostenido entre una colectividad antes de tomar una decisión, lo cual implica el conocimiento del problema a resolver, la confrontación de los puntos discutidos y una ponderación de las ventajas y desventajas de las soluciones planteadas por alcanzar un fin en beneficio de la comunidad.

De acuerdo con la doctrina[53], el procedimiento de deliberación consiste en el intercambio de las ideas, la justificación de las propias y la atención imparcial de los intereses de cada uno.

Así, de acuerdo con esos elementos, el procedimiento deliberativo se apoya en el derecho al debate, esto es, la libre exposición de las ideas que son discutidas por la colectividad, para alcanzar el consenso general.

El elemento de imparcialidad surge de la necesidad que tiene cada miembro de una comunidad de encontrar apoyo por parte de los otros para satisfacer sus propias preferencias, razón por la cual es inducido a tomar en cuenta los intereses y preferencias de los otros.

Para garantizar la imparcialidad debe contarse con la participación, en la decisión de todos aquéllos que estén interesados en ella, así como la igual oportunidad de expresar opiniones y de justificar su solución del conflicto, mismos que son considerados presupuestos de todo procedimiento democrático.

De acuerdo con James D. Fearon[54], una de las razones por las cuales debe privilegiarse el debate no sólo la constituye el hecho de poder mejorar la calidad de la elección colectiva, incrementar el consenso y mejorar la implementación de la solución final, sino también porque la oportunidad de poder expresarse genera equidad en el procedimiento, pues a quienes participan se les permite mantener una discusión antes de votar.

De lo anterior, se puede afirmar que al hablar de deliberación, cobran vigencia dos principios, el de mayoría, o en su caso, el consenso y el derecho al debate.

Si bien el consenso es deseable en cualquier decisión democrática, lo cierto es que el principio mayoritario es aceptado en cualquier contexto democrático ante la enorme dificultad de lograr la unanimidad en la formación de la decisión colectiva.

Sin embargo, para la deliberación no basta la obtención de un resultado final, sino el hecho de que se haya garantizado el derecho al debate de todos los integrantes de una colectividad.

Ello es así, pues sólo de esta forma quienes integran una minoría pueden incidir en el resultado de una votación a través de la libre expresión de sus ideas, las cuales pueden permear en la voluntad de todo el grupo.

Así, en las comunidades indígenas es un requisito indispensable el hecho de que todos sus integrantes estén en aptitud de participar en la discusión de los temas que inciden en su vida interna.

En ese sentido, es de vital importancia el conocimiento previo de las cuestiones que serán sometidas a discusión de una comunidad indígena, pues de lo contrario el derecho al debate de sus integrantes se puede ver mermado y con ello, se invalida una de las características esenciales de la conformación de la voluntad general.

Esa exigencia de forma alguna implica que el órgano deba sesionar con la totalidad de sus integrantes, pues bien puede darse el caso que algunos “elijan” aceptar el resultado de la mayoría, incluso sin participar del debate, y por ello, no asistan a la sesión.

De tal forma, lo previsto en la convocatoria y lo que efectivamente se decida en la asamblea deben coincidir plenamente, pues quienes no asisten a la asamblea aun teniendo conocimiento de lo que se tratará sólo aceptan la voluntad mayoritaria y renuncian al debate de las situaciones a las que expresamente se convocó.

Por ejemplo, si se celebra una asamblea comunitaria en la cual se discuten y aprueban los temas para los cuales fue convocada, los integrantes que decidan no asistir, otorgaron su consentimiento tácito con el resultado adoptado por la mayoría y renunciaron a influir en la voluntad comunitaria.

Si por el contrario, la asamblea decide algo para lo cual no fue convocada, quienes se abstuvieron de asistir de ninguna forma pudieron renunciar al derecho de discutir y votar los asuntos para los que no se convocó.

Por último puede darse el caso de que se convoque para determinados asuntos y la asamblea los trate y vote, pero, además trate y decida asuntos para los cuales no fue convocada.

Conforme lo ya dicho, es evidente que la voluntad de los inasistentes estará vinculada a lo decidido por la mayoría únicamente para lo convocado y no para lo adicional, por lo cual, lo primero debe prevalecer y lo segundo eliminarse.

De esta forma, se concluye en que las comunidades indígenas donde la toma de decisiones se da por asamblea comunitaria es de vital importancia que la convocatoria corresponda con lo que efectivamente resuelve la asamblea, pues sólo en tal caso la inasistencia de algunos puede entenderse como conformidad con la decisión mayoritaria.

Una vez determinado lo anterior, lo procedente es analizar si en el caso, la comunidad se apegó a los requisitos referidos para modificar su costumbre de elegir a sus agentes municipales por el periodo de un año.

Caso concreto.

No es posible establecer que el cambio en el período para el que fueron electas las autoridades de la agencia municipal, sea el resultado de la voluntad comunitaria, pese a ser válida la asamblea, por lo siguiente:

De las constancias de autos se advierte que el cabildo de la agencia municipal convocó para resolver la elección de las autoridades de la agencia, únicamente por el año siguiente de su ejercicio.

No obstante, del desarrollo de la asamblea se advierte que además de lo convocado, se pretendió decidir con los que acudieron, si se elegía por dos años a los ganadores, aspecto que implica necesariamente, someter al ejercicio de la facultad de la comunidad, además de la elección de sus autoridades, la modificación de las prácticas consuetudinarias.

Tal determinación se aparta de los requisitos establecidos en el apartado anterior, porque con ella se violentó el derecho de aquellos ciudadanos que no asistieron a la asamblea, a debatir y expresar sus posiciones respecto a la propuesta discutida, pues si bien otorgaron su consentimiento tácito con lo decidido por la mayoría, tal consentimiento sólo se dio respecto a lo convocado, esto es a la elección de quiénes integrarían la autoridad de la agencia por un año y de ninguna manera respecto a la modificación a una de sus normas consuetudinarias.

En ese sentido, no es válida la inclusión de ese tema en la asamblea, porque para ello, sería necesario que en la convocatoria se hubiese especificado.

Es decir, en el desarrollo de la asamblea, no podía someterse la ratificación de los electos por dos años, precisamente porque sólo se convocó para la elección por un año.

Por tanto, pese a la vinculación que la duración en el cargo tiene sobre lo tratado en la asamblea, esto es, la elección de las autoridades, lo ahí determinado resulta inválido, porque la convocatoria fue específica en que sólo se votarían por un año.

Efectos de la sentencia.

Con base en lo anterior, este órgano jurisdiccional estima que la sentencia impugnada debe modificarse para los efectos siguientes:

Se confirma la validez de la asamblea electiva de trece de noviembre de dos mil once, de la agencia municipal de Santa María Magdalena Tiltepec.

Se revoca la ratificación de las autoridades municipales de dicha comunidad por dos años, pues la validez de lo acordado, de conformidad con la convocatoria es sólo para un año. Por lo cual, es válida la ratificación de los electos, sólo por un año.

En consecuencia, se dejan sin efectos los nombramientos expedidos por el ayuntamiento de Santos Reyes Nopala, el treinta y uno de diciembre de dos mil once, a favor de Julián García Ramírez, como agente municipal de Santa María Magdalena Tiltepec, y a su cabildo conformado por Gabriel García Merino, Isidoro Zárate Barradas, Marciano López Pérez, Cirilo Ríos Ruiz, Justina Canseco Escamilla y Feliciano Rojas Ruiz.

Se ordena a dicho ayuntamiento, expedir los nombramientos respectivos a las autoridades referidas únicamente para el período dos mil doce.

Por lo expuesto y fundado se

R E S U E L V E

PRIMERO. Se modifica la resolución de veintinueve de diciembre de dos mil once, dictada por el Tribunal Estatal Electoral del Poder Judicial de Oaxaca.

SEGUNDO. Se confirma la validez de la asamblea electiva de trece de noviembre de dos mil once, de la agencia municipal de Santa María Magdalena Tiltepec.

TERCERO. Se revoca la ratificación de las autoridades municipales de dicha comunidad por dos años, pues la validez de lo acordado, de conformidad con la convocatoria es sólo para un año. Por lo cual, es válida la ratificación de los electos, sólo por un año.

CUARTO. Se dejan sin efectos los nombramientos expedidos por el ayuntamiento de Santos Reyes Nopala, el treinta y uno de diciembre de dos mil once, a favor de Julián García Ramírez, como agente municipal de Santa María Magdalena Tiltepec, y a su cabildo conformado por Gabriel García Merino, Isidoro Zárate Barradas, Marciano López Pérez, Cirilo Ríos Ruiz, Justina Canseco Escamilla y Feliciano Rojas Ruiz.

QUINTO. Se ordena a dicho ayuntamiento, expedir los nombramientos a los candidatos electos, únicamente para el periodo dos mil doce.

NOTIFÍQUESE personalmente a los actores en el domicilio señalado en la demanda, así como a los terceros interesados, en el domicilio señalado en su escrito de comparecencia, por conducto del Tribunal Estatal Electoral del Poder Judicial de Oaxaca; por oficio, al órgano jurisdiccional referido y al ayuntamiento de Santos Reyes Nopala, Oaxaca, con sendas copias certificadas de este fallo; y por estrados, a los demás interesados, de conformidad con los artículos 26, párrafo 3, 27, 28, y 29 párrafos 1, 2 y 3, inciso c), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, así como en los numerales 102, 103 y 106, del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

En su oportunidad, devuélvanse los documentos atinentes y archívese el asunto como definitivamente concluido.

Así, por unanimidad de votos, lo resolvieron las Magistradas integrantes de la Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Tercera Circunscripción Plurinominal Electoral Federal, ante el Secretario General de Acuerdos que autoriza y da fe.