SALA REGIONAL DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN TERCERA CIRCUNSCRIPCIÓN PLURINOMINAL

JUICIOS PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO.

EXPEDIENTES: SX-JDC-297/2017 Y ACUMULADOS.

ACTORES(AS): RAYMUNDO VÁSQUEZ CRUZ Y OTROS(AS).

AUTORIDAD RESPONSABLE: TRIBUNAL ELECTORAL DEL ESTADO DE OAXACA.

MAGISTRADO PONENTE: JUAN MANUEL SÁNCHEZ MACÍAS.

SECRETARIO: ABEL SANTOS RIVERA.

Xalapa-Enríquez, Veracruz de Ignacio de la Llave, cinco de mayo de dos mil diecisiete.

SENTENCIA que resuelve los juicios promovidos por ciudadanos indígenas pertenecientes al municipio de Ánimas Trujano, Oaxaca, que se precisan a continuación:

Controvierten la resolución de veintiocho de marzo del año en curso, emitida por el Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca[1], en los expedientes JDCI/49/2017 y acumulados. La sentencia impugnada confirmó el nombramiento del Administrador Municipal del ayuntamiento referido y ordenó convocar de inmediato a elección extraordinaria.

INDICE

SUMARIO DE LA DECISIÓN

La Sala Regional decide revocar la sentencia impugnada, al considerar incorrecta la determinación del Tribunal responsable de confirmar la designación del Administrador Municipal del Ayuntamiento de Ánimas Trujano, Oaxaca, en virtud de que dicha figura es inconstitucional. No obstante, de una interpretación sistemática de las normas, se concluye que, ante la nulidad e invalidez de una elección regida por sistemas normativos internos, debe designarse a un Consejo Municipal.

ANTECEDENTES

I. De la designación del Administrador Municipal y cadena impugnativa.

1.                Invalidez de la elección. Mediante acuerdo IEEPCO-CG-SIN-355/2016, emitido el treinta y uno de diciembre del año dos mil dieciséis, el Consejo General del Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca[2], calificó como no válida la elección de concejales al ayuntamiento de Animas Trujano, Oaxaca[3].

2.                Designación del encargado provisional. Derivado de la invalidez de la aludida elección de Concejales, el Gobernador del Estado de Oaxaca designó a Leandro Hernández García como encargado provisional de la administración municipal del Municipio de Ánimas Trujano.

3.                Medios de impugnación local. Inconformes con dicha designación, el veintisiete de enero del año en curso, Francisca Contreras Juárez y otros ciudadanos, promovieron sendos juicios para la protección de los derechos político-electorales de la ciudadanía en el régimen de sistemas normativos internos, con los cuales se formaron, ante el Tribunal responsable, los expedientes JDCI-49/2017 al JDCI-103/2017.

4.                Sentencia impugnada. El veintiocho de marzo del año en curso, el Tribunal responsable determinó confirmar el nombramiento del Administrador Municipal de Ánimas Trujano y ordenó al IEEPCO, al Gobernador del Estado y al Congreso local, convocar de inmediato a elección extraordinaria.

II. De los juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano.

5.                Presentación. En contra de la determinación referida en el numeral anterior, el primero de abril siguiente, Raymundo Vásquez Cruz y otros ciudadanos, interpusieron sendas demandas de los juicios referidos, ante el Tribunal responsable. Las demandas fueron remitidas a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación[4].

6.                Remisión de constancias. El siete inmediato, por acuerdo de la Magistrada Presidenta de la Sala Superior del TEPJF, dictado dentro del cuaderno de antecedentes 44/2017, remitió los escritos de demanda y demás constancias.

7.                Recepción y turno. El once de abril del presente año, se recibieron en la Oficialía de Partes de este órgano jurisdiccional las demandas, así como las constancias que forman el expediente de origen. El mismo día, el Magistrado Presidente ordenó integrar los expedientes del SX-JDC-297/2017 al SX-JDC-313/2017, respectivamente, y turnarlos a la ponencia del Magistrado Juan Manuel Sánchez Macías, al tratarse de juicios relacionados.

8.                Admisión y cierre de instrucción. En su oportunidad, los juicios se admitieron y, al no existir diligencias pendientes por desahogar, se declaró cerrada la instrucción, con lo cual los autos quedaron en estado de dictar sentencia.

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Jurisdicción y competencia.

9.                El TEPJF ejerce jurisdicción, y esta Sala Regional de la Tercera Circunscripción Plurinominal es competente para conocer y resolver estos juicios por razones de geografía política, al vincularse con el nombramiento del Administrador Municipal de Ánimas Trujano, Oaxaca, entidad que corresponde a esta circunscripción; y por nivel de gobierno, ya que se trata de asuntos relacionados con el nombramiento de un funcionario en el ámbito municipal.

Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 41, base VI, 99, párrafos primero, segundo y cuarto, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos[5]; 184, 185, 186, fracción III, inciso c), 192, 195, fracción IV, inciso c), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como 3, párrafos 1 y 2, inciso c), 4, párrafo 1, 79, párrafo 1, 80, párrafo 1, inciso f), 83, párrafo 1, inciso b), fracción III, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral[6].

Así como en lo resuelto por la Sala Superior en el expediente SUP-JDC-238/2017, en el cual determinó que esta Sala Regional es competente para conocer y resolver la presente controversia.

SEGUNDO. Acumulación.

10.           En las demandas se combate el mismo acto y se señala la misma autoridad responsable, de ahí que para facilitar su resolución pronta y expedita, con fundamento en los artículos 199, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 31 de la Ley General de Medios; así como el 79 del Reglamento Interno del TEPJF, los juicios del SX-JDC-298/2017 al SX-JDC-313/2017 se acumulan al SX-JDC-297/2017, por ser éste el más antiguo.

Agréguese copia certificada de los puntos resolutivos de este fallo a los juicios acumulados.

TERCERO. Requisitos de procedencia.

11.           Los medios de impugnación satisfacen los requisitos de procedencia previstos en la Ley General de Medios, según se advirtió del análisis exhaustivo realizado a las constancias del expediente.

12.           Las demandas se presentaron por escrito ante la responsable, contiene el nombre y firma de los(as) actores(as), y se señalan los hechos y agravios ocasionados por la resolución impugnada.

13.           Los juicios se promovieron de manera oportuna ya que la sentencia impugnada se emitió el veintiocho de marzo del presente año, y las demandas se presentaron el primero de abril siguiente.

14.           Los(as) accionantes cuentan con legitimación e interés jurídico para instaurarlo y se cumple con la exigencia de agotar los medios de impugnación ordinarios.

CUARTO. Pretensión, agravios y fijación de la litis.

15.           La pretensión de los(as) actores(as) es revocar la sentencia impugnada y, por ende, la designación de Leandro Hernández García como administrador del municipio de Ánimas Trujano, a fin de que, en su lugar, se implemente un Consejo Municipal.

16.           Para alcanzar dicha pretensión, formulan los agravios siguientes:

17.           Sostienen que el Tribunal responsable realizó un indebido análisis de constitucionalidad al interpretar los artículos 1°, 2° y 115 de la Constitución Federal en relación con los artículos 59, fracción XIII y 79, fracción XV, de la Constitución Política del Estado de Oaxaca[7].

18.           Lo anterior, al considerar que contrario a lo razonado por el Tribunal responsable, los Consejos Municipales son una figura provisional.

19.           Señalan que es derecho de la comunidad indígena de Ánimas Trujano integrar un consejo ciudadano, en los casos en los que se invalide una elección, por ciudadanos vecinos del municipio, y no por personas ajenas.

20.           En su concepto, ese derecho no puede ser limitado bajo el argumento expuesto por el Tribunal responsable, relativo a que la imposibilidad de dejar acéfala la administración municipal, a fin de que el actual administrador continué en funciones.

21.           Aducen que la figura del Consejo Municipal debe ser previa a la designación de un Administrador Municipal, y en caso de imposibilidad de integrar el primero, es posible acudir al segundo. Motivo por el cual consideran que la designación directa de un Administrador Municipal vulnera el derecho de la comunidad indígena de Ánimas Trujano.

22.           Señalan que la facultad del Gobernador del Estado de designar al Administrador Municipal es indelegable, por lo que no fue correcto que la hiciera el Secretario General de Gobierno sin previa consulta a la ciudadanía de la comunidad indígena.

23.           Por otra parte, argumentan que el Tribunal responsable omitió ser flexible en las formalidades del ofrecimiento y desahogo de las pruebas mediante las cuales se pretendía demostrar que la persona encargada de la administración municipal es ajena al municipio ya que cuenta con afiliación y militancia al Partido Revolucionario Institucional.

24.           Sostienen que los datos relacionados con la filiación partidista de dicho ciudadano, constituyen hechos notorios al aparecer en las páginas de internet aportadas en la instancia local.

25.           Por tanto, señalan que el Tribunal responsable debió analizar dichos medios de prueba.

26.           A juicio de esta Sala Regional los planteamientos formulados tienen como finalidad evidenciar los aspectos siguientes:

-         El indebido estudio de constitucionalidad realizado por el Tribunal responsable, respecto a la implementación de la figura del Administrador Municipal en los municipios que se rigen por sistemas normativos internos.

-         La indebida valoración de pruebas con las cuales se pretende acreditar la filiación partidista del actual Administrador Municipal.

-         La incorrecta delegación de facultades del Gobernador del Estado al Secretario General de Gobierno, para designar al Administrador Municipal.

27.           Delimitados los puntos en controversia, esta Sala Regional analizará, en primer lugar, lo relativo a la constitucionalidad de la figura del Administrador Municipal, ya que de resultar fundado el planteamiento, resultaría innecesario analizar el resto de los agravios.

28.           Asimismo, el estudio de los planteamientos se realizara conforme a lo establecido en la jurisprudencia 4/2000, de rubro: AGRAVIOS, SU EXAMEN EN CONJUNTO O SEPARADO, NO CAUSA LESIÓN[8], la cual refiere que no es la forma como los agravios se analizan lo que puede originar una lesión, sino que, lo trascendental, es que todos sean estudiados.

QUINTO. Estudio de fondo.

Constitucionalidad de la figura del Administrador Municipal.

29.           A juicio de esta Sala Regional, es fundado el planteamiento de los(as) actores(as) y suficiente para revocar la sentencia impugnada y, por ende, declarar la inconstitucionalidad de la figura del encargado de la administración e inaplicar la porción normativa del artículo 79, fracción XV, de la Constitución local, que consigna la designación del referido encargado.

30.           Antes de exponer las razones que sustentan dicha determinación, es necesario precisar los razonamientos que forman parte de la resolución impugnada.

Consideraciones del Tribunal responsable.

31.           El Tribunal responsable concluyó que el nombramiento del Administrador Municipal de Ánimas Trujano, al haberse declarado inválida la elección, a cargo del Gobernador del Estado (facultad que delegó al Secretario General de Gobierno), era inconstitucional.

32.           Lo anterior, al considerar que dicha facultad contenida en los artículos 59, fracción XIII, 79, fracción XV, de la Constitución local, y 40 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, es contraria a lo dispuesto en el artículo 2° de la Constitución Federal y los tratados internacionales en materia de derechos humanos de los que México es parte.

33.           En ese sentido, razonó que debía realizarse una interpretación conforme de las disposiciones señaladas como inconstitucionales, con la finalidad de armonizar el derecho a la libre determinación de la comunidad de Ánimas Trujano, Oaxaca, y la facultad del Poder Ejecutivo para adoptar ese tipo de medidas.

34.           En razón de lo anterior, estableció que debía entenderse que en los casos en los que se haya declarado la nulidad de una elección de concejales en municipios regidos por sistemas normativos internos o en donde no se haya podido celebrar, el Secretario General de Gobierno debe nombrar, previa consulta con la comunidad indígena, un Administrador Municipal.

35.           Lo anterior, en virtud de que el Constituyente y el legislador locales no previeron la distinción entre la designación de un Administrador Municipal en municipios que se rigen por sistemas normativos internos y los de partidos políticos.

36.           Sobre la base de lo anterior, estimó que en el caso concreto la figura del Administrador Municipal era extraordinaria, temporal y necesaria, al implementarse hasta en tanto se puedan celebrar las elecciones extraordinarias.

37.           Mientras que el Consejo Municipal adquirió carácter definitivo, pues sus integrantes son nombrados para concluir el periodo del ejercicio constitucional del ayuntamiento.

38.           Por tanto, concluyó que la designación del Administrador Municipal de Ánimas Trujano no atendió la interpretación conforme referida, al no haber consultado de manera previa a la comunidad indígena.

39.           Sin embargo, al haber transcurrido un tiempo considerable entre la invalidez de la elección y la emisión de la resolución local, sin que se hayan celebrado la elección extraordinaria, el Tribunal responsable ordenó convocar de inmediato a elecciones y confirmar el nombramiento del actual Administrador Municipal, con el objeto de no dejar acéfala la administración municipal.

Postura de esta Sala Regional.

40.           Como se adelantó, este órgano jurisdiccional considera que la conclusión a la cual arribó el Tribunal responsable fue incorrecta, por cuanto hace al hecho de confirmar el nombramiento del actual Administrador Municipal de Ánimas Trujano.

41.           Ello es así pues dicha figura hace nugatorios los derechos de los pueblos y comunidades indígenas, pues impide que los integrantes de la comunidad, de manera interna, decidan por sus autoridades, con independencia de que dicha decisión tenga el carácter de temporal.

42.           Además, porque dicha figura lesiona y distorsiona la naturaleza de la función administrativa municipal, al recaer en un solo individuo, sin que la misma resulte proporcional.

43.           De tal modo que aun cuando el Tribunal responsable consideró que dicha figura era inconstitucional, perdió de vista que las disposiciones que la regulan deben interpretarse de manera sistemática a fin de que en los casos de nulidad de la elección de municipios que se rigen por sistemas normativos internos o en los que la misma no se haya celebrado, el Congreso del Estado, a propuesta del Gobernador, debe nombrar un Consejo Municipal, tal y como se explica a continuación.

44.           El artículo 79, fracción XV, de la Constitución local, establece que es facultad del Gobernador, el “proponer al Congreso del Estado o a la Diputación Permanente en su caso, la integración de los Consejos Municipales, en los términos que señala esta Constitución. Por otra parte, hacer la designación de un encargado de la Administración Municipal, cuando por cualquier circunstancia especial no se verificare la elección de algún ayuntamiento o se hubiere declarado nula o no válida, o bien se hubiese declarado la suspensión o desaparición del mismo, lo anterior de conformidad con lo establecido en la Ley de la materia”.

45.           Por su parte, el artículo 115, base I, párrafo quinto, de la Constitución Federal establece que “en caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los períodos respectivos; estos Concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores”.

46.           Una vez establecidas las normas que serán materia de análisis, se procede a desarrollar el marco normativo que sustenta la decisión.

a. Marco normativo.

47.           Para resolver el juicio de mérito resulta aplicable el siguiente marco normativo.

El régimen de administración municipal.

48.           El artículo 115 de la Constitución Federal refiere que el Municipio Libre es la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los Estados miembros de la Federación, administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa. Asimismo, en ese precepto normativo se prevé que no habrá ninguna autoridad intermediaria entre éste y el Gobierno del Estado.

49.           En términos de lo dispuesto en la Constitución Federal, el Municipio Libre goza de capacidad jurídica, económica y política para alcanzar sus fines y autogobernarse, esto es, se trata de un órgano de gobierno autónomo en su régimen interior, respecto de la Federación y de la entidad federativa a la que pertenece.

50.           La autonomía del municipio se refiere a la atribución que tiene el ayuntamiento de perpetrar actos, de manera libre, encaminados a cumplir con las atribuciones, obligaciones y finalidades previstas, tanto en la Constitución Federal, como en las leyes locales.

51.           Dotado de autonomía, el Ayuntamiento se encuentra en aptitud de realizar todo tipo de acto que le permita cumplir con sus atribuciones, siempre que se ajuste a lo previsto en la Constitución Federal y en la normativa local.[9]

52.           Así, el gobierno municipal estará a cargo de un Ayuntamiento de elección popular y directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores, así como de síndicos que se disponga en las leyes.

53.           En la Constitución Federal se establece como premisa que, si alguno de los miembros deja de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o en su caso, se procederá en términos de ley.

54.           En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, las legislaturas estatales deberán designar, de entre los vecinos, a los Concejos Municipales que concluirán los períodos respectivos; estos Concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores.

55.           El Ayuntamiento cuenta con personalidad jurídica y manejará su patrimonio conforme a la ley, lo que trasciende en el cúmulo de facultades con que cuenta, como lo son:

-Facultades normativas. Aprobar los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

-Facultades de servicio público. Tiene a su cargo la función y servicio en materia de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; alumbrado público; limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; mercados y centrales de abasto; panteones; rastro; calles, parques y jardines y su equipamiento; seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; y los demás que las legislaturas locales determinen.

-Facultades hacendarias. Administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, percibiendo las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los Estados; los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

-Facultades de decisión territorial. En los términos de las leyes federales y Estatales relativas, estarán facultados para: formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los municipios; autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones; participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia; intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; y celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

-Facultades de seguridad pública. El presidente municipal tendrá el mando de la policía preventiva en los términos de la Ley de Seguridad Pública del Estado.

56.           Es de señalar que a raíz de la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve, se ampliaron considerablemente las facultades del Municipio tanto en lo político y en lo jurídico, como en lo financiero y en lo social, dotándolo de un nuevo marco que consolidó su autonomía y su capacidad de decisión.

57.           De esa forma, se puede afirmar que en nuestro país existen varios órdenes normativos, conformados por un orden constitucional y diversos órdenes parciales, entre los que se encuentra precisamente el Municipal, lo cual es reconocido por la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Jurisprudencia 134/2005, de rubro: "MUNICIPIOS. EL ARTÍCULO 115, FRACCIONES I Y II, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL RECONOCE LA EXISTENCIA DE UN ORDEN JURÍDICO PROPIO"[10].

58.           De entre las características que dan esa calidad al Municipio, cabe abundar en la modificación que sufrió en su fracción I, al sustituirse el término "administrado" por "gobernado", culminándose así una evolución que de alguna manera venía experimentando desde las reformas constitucionales de mil novecientos ochenta y tres y mil novecientos noventa y cuatro.

59.           Efectivamente, a lo largo de esta evolución, los Municipios asistieron a un progresivo desarrollo y consolidación de varias de sus facultades, como la de emitir su propia normatividad, a través de bandos y reglamentos, aun cuando estaba limitada al mero desarrollo de las bases normativas establecidas por los Estados, o como la de acudir a un medio de control constitucional a fin de defender una esfera jurídica de atribuciones propias y exclusivas. Estas notas son las que permitían concebir al Municipio como un ente cuyo desempeño iba más allá del de un órgano de administración por región.

60.           La conceptualización del Municipio como órgano de gobierno, conlleva además el reconocimiento de una potestad de auto-organización, por virtud de la cual, si bien el Estado regula un cúmulo de facultades esenciales del Municipio, también quedan para el Ayuntamiento potestades adicionales que le permiten definir la estructura de sus propios órganos de administración, sin contradecir aquellas normas básicas o bases generales que expida la legislatura.[11]

b. Normatividad aplicable al caso concreto.

61.           Una vez analizado el contenido normativo general y los principios que de dicha normatividad emanan, es preciso aludir al marco normativo relativo al caso concreto.

62.           Como se precisó, el asunto versa sobre el estudio de la constitucionalidad de la designación del encargado de la Administración Municipal por parte de la Secretaría General de Gobierno, facultad delegada por el Gobernador Constitucional del Estado de Oaxaca.

63.           En el presente fallo ya se determinó, en lo que interesa, cuáles son las cuestiones que se encuentran consagradas por nuestra Constitución, en cuanto al régimen constitucional de administración municipal; ahora es preciso señalar cuándo procede la designación de un Administrador Municipal, quién se encarga de hacerlo y bajo qué supuestos.

64.           El artículo 79, fracción XV, de la Constitución local, y en específico, la porción normativa que sustenta la designación del Administrador Municipal, refiere que es facultad del Gobernador el designar a un encargado de la Administración Municipal, cuando: a) no se hubiese verificado la elección de algún ayuntamiento, b) se hubiese anulado la elección, o c) se hubiese declarado no válida.

Conclusión

65.           Asentado lo anterior, esta Sala Regional considera que, la porción normativa del artículo 79, fracción XV, de la Constitución local, que señala “hacer la designación de un encargado de la Administración Municipal, cuando por cualquier circunstancia especial no se verificare la elección de algún ayuntamiento o se hubiere declarado nula o no válida”, es inconstitucional porque contraviene lo previsto en el artículo 115, base I, párrafo quinto, de la Constitución General, y, como ya se anticipó, debe inaplicarse al caso concreto, ya que, el actuar del Ejecutivo del Estado al limitarse a nombrar a un Administrador Municipal, no toma en consideración la naturaleza de la Administración Municipal, la cual requiere del colegio de funcionarios para su correcta implementación.

66.           En efecto, de la lectura efectuada a los artículos 79, fracción XV, de la Constitución local, se advierte que ni el Constituyente local ni el legislador estatal previeron la distinción entre la designación de un Administrador Municipal en municipios cuyos órganos de representación se eligen bajo sistemas normativos internos y los municipios que lo deciden bajo el sistema de partidos políticos.

67.           Omitir distinguir entre ambos sistemas en las normas aplicables cuando se trata de un Estado, como el de Oaxaca, de una gran diversidad cultural y sin esa distinción hacer el nombramiento de un funcionario como el Administrador Municipal quien básicamente se encarga de tomar las riendas del Ayuntamiento de manera transitoria en lo que se define la situación política de la comunidad de trato, hace nugatorios los derechos de los pueblos y comunidades indígenas, pues impide que los integrantes de la comunidad, de manera interna, decidan por sus autoridades, con independencia de que dicha decisión tenga el carácter de temporal.

68.           Aunado a lo anterior, como se advirtió del marco normativo, la naturaleza de la administración municipal conlleva a que un cúmulo de facultades de índole normativo, financiero, de servicio público e inclusive de seguridad municipal, se le otorguen a un solo individuo, lo cual claramente supera las capacidades de éste.

69.           En esos términos, la figura jurídica del encargado de la administración municipal no supera el test de proporcionalidad.

70.           Cabe aclarar que, si bien dicho ejercicio fue creado inicialmente para realizar un examen de las normas a la luz de la Constitución Federal a fin de proteger los posibles derechos fundamentales que estuvieran en juego, lo cierto es que la aplicación de dicha herramienta interpretativa permite analizar las disposiciones jurídicas que se tilden de inconstitucionales a fin de revisar si son compatibles con los principios jurídicos que establece la propia Constitución Federal o si deben ser expulsadas del ordenamiento jurídico por su incompatibilidad.

71.           En esos términos, la porción normativa no supera el escrutinio constitucional ya que, si bien persigue una finalidad constitucionalmente válida, no es idónea, tampoco necesaria, ni mucho menos proporcional.

72.           Como se precisó, la medida establecida en la norma persigue una finalidad constitucionalmente válida debido a que la naturaleza de la designación de un encargado de la administración municipal es cubrir la vacante existente en el ayuntamiento, generada por la nulidad o invalidez de una elección, y no dejar al municipio en un estado de ingobernabilidad.

73.           No obstante, no es idónea ya que las funciones de un cabildo son de una trascendencia que rebasa las posibilidades de llevarlas a cabalidad por un solo individuo, es decir, dado que los integrantes del ayuntamiento cuentan con una serie de facultades amplias y significativas que impactan de forma directa en la ciudadanía que habita en el municipio, no puede dejarse esta amplitud de facultades a un único funcionario ya que las extensas facultades y la correcta implementación de éstas se ve mermada al realizarlo de forma individual, en perjuicio de la ciudadanía.

74.           Ahora, si bien la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca establece en su artículo 66 un plazo de noventa días de ejercicio por parte del encargado de la administración municipal, lo cierto es que dicho plazo se encuentra establecido para aquellos casos en que se declare la suspensión o desaparición de un Ayuntamiento, el cual no puede ser extensivo a los supuestos de declaración nulidad o invalidez de la elección, puesto que el artículo en cita es una norma específica y no hace alusión alguna que conlleve a hacerla extensiva a otras hipótesis. De ahí que no exista un plazo que regule temporalmente la actuación del encargado de la administración municipal, para aquellos casos en que inicialmente no se encuentre integrado el cabildo por la nulidad o invalidez de comicios.

75.           En ese sentido, es una realidad que los conflictos intracomunitarios de los municipios, en la especie, de comunidades indígenas, lleva a que la celebración de comicios extraordinarios no se concrete con la oportunidad deseada, sino que pueden llevar un retraso considerable e incluso el fenecimiento del periodo sin que se celebren las respectivas elecciones.

76.           En esa tesitura, es de concluirse que la figura del Administrador Municipal puede verse rebasada por las circunstancias, volviendo prescindible su implementación, debido a que no es una medida que pueda solventar de forma eficaz el vacío que se dé por la declaración de invalidez o nulidad de una elección y por ello es que se estima que carece de idoneidad.

77.           Sumado a lo anterior, es necesario enfatizar que, mientras mayor es el tiempo que pasa un Administrador Municipal en el encargo, más se lesiona el tejido social del municipio y genera un menoscabo en el correcto funcionamiento de la administración pública municipal. De ahí que la designación de un Administrador Municipal no cumple a cabalidad con el encomendado constitucional.

78.           Aun en el supuesto de que el ejercicio del Administrador Municipal sea breve, lo cierto es que dicho periodo que lo desempeñe sigue siendo inconstitucional, debido a que el ejercicio del cargo durante un lapso muy corto de gestión, sigue lesionando y distorsionando la naturaleza de la función administrativa municipal.

79.           Tampoco es una medida necesaria, pues como se explicará más adelante, es posible que tal encargo se realice a través de un Consejo Municipal, por lo que existe una medida adecuada para cubrir la gestión administrativa en caso de vacío por la nulidad o invalidez de una elección.

80.           Por último, no es proporcional en sentido estricto puesto que, el beneficio que se obtendría a través de la medida legislativa no justifica la intensidad en la afectación del principio constitucional.

81.           En efecto, la designación de un encargado de la administración municipal si bien se contempla como una medida para cubrir la vacante temporal de los integrantes del ayuntamiento y con ello siga en funcionamiento la administración municipal, lo cierto es que la lesión es injustificada pues ello no permite un adecuado desarrollo de la administración municipal y lesiona indirectamente a la ciudadanía con un deficiente desempeño ante el cúmulo de facultades y labores que deben desempeñarse, esto debido a que su implementación no permite un correcto desarrollo.

82.           En ese sentido, es claro que la figura del Administrador Municipal debe ser declarada inconstitucional.

83.           Una razón más para tener por inconstitucional la figura del encargado de la administración municipal es que, el artículo 35, fracción II, de la Constitución General, establece que, para poder ejercer el derecho político-electoral de ser votado, debe cumplirse con las calidades que establezca la ley, es decir, los requisitos que las legislaturas establezcan para estar en aptitud de desempeñar los cargos.

84.           En cumplimiento a ello, el artículo 113, fracción I, párrafo tercero, de la Constitución local, establece que para ser integrante del Ayuntamiento se exigen diversos requisitos, aún para aquellos municipios que se rigen por sistemas normativo internos. Tales requisitos son los siguientes:

i) Ser ciudadano en ejercicio de sus derechos políticos; 

ii) Estar avecindado en el municipio, por un periodo no menor de un año inmediato anterior al día de la elección; 

iii) No pertenecer a las fuerzas armadas permanentes federales, a las fuerzas de seguridad pública estatales o de la seguridad pública municipal; 

iv) No ser servidora o servidor público municipal, del Estado o de la Federación, con facultades ejecutivas; 

v) No pertenecer al estado eclesiástico ni ser ministro de algún culto; 

vi) No haber sido sentenciado por delitos intencionales; y

vii) Tener un modo honesto de vivir.

viii) En los municipios indígenas, además de lo establecido en los incisos anteriores, se requerirá haber cumplido con las obligaciones comunitarias establecidas en sus sistemas normativos

85.           Como se observa, existe una serie de requisitos que emanan por mandato de la propia Constitución Federal y que debe ser cumplidos para desempeñar el cargo al que se es electo.

86.           No obstante, el encargado de la administración municipal no es una figura jurídica que deba cumplir con algún requisito previo a su designación, por lo que se estima que, al no responder de forma previa a este tamiz de idoneidad, su designación se vuelve arbitraria, oscura, carente de legalidad y de seguridad jurídica.

87.           Ahora bien, ante el vacío legal existente al declarar la inconstitucionalidad del Administrador Municipal, la interpretación sistemática de la normatividad aplicable conduce a determinar que en los casos de nulidad de la elección en municipios que se rigen por sistemas normativos internos, el Congreso del Estado, previa propuesta del Gobernador del Estado, debe nombrar a un Consejo Municipal.

88.           Para arribar a dicha conclusión, es necesario tomar en consideración el primer supuesto jurídico que establece el artículo tildado de inconstitucional y el artículo 59, fracción XIII, de la misma Constitución local, al estar estrechamente relacionado.

89.           En ese sentido, el artículo 59, fracción XIII, de la Constitución local, establece que es facultad del Congreso del Estado, designar, a propuesta del Gobernador, a los integrantes de los Consejos Municipales.

90.           Por otro lado, el artículo 79, fracción XV, del mismo ordenamiento, refiere que es facultad del Gobernador, el proponer al Congreso del Estado o a la Diputación Permanente en su caso, la integración de los Consejos Municipales, en los términos que señala esta Constitución.

91.           Por otra parte, hacer la designación de un encargado de la administración municipal, cuando por cualquier circunstancia especial no se verificare la elección de algún ayuntamiento o se hubiere declarado nula o no válida, o bien se hubiese declarado la suspensión o desaparición del mismo, lo anterior de conformidad con lo establecido en la Ley de la materia.

92.           Efectivamente, la Constitución local establece que en casos extraordinarios como el del presente asunto sea el Gobernador del Estado el que se encargue de designar a un encargado de la administración municipal, entre tanto se regulariza la situación política y de gobierno del municipio en cuestión, y que responde a una necesidad de buscar condiciones adecuadas para el ejercicio de otros derechos, como el de votar o ser votado, lo cual como quedó precisado, se concluye inconstitucional.

93.           Sin embargo, tampoco puede soslayarse que el propio Gobernador también cuenta con la facultad de proponer a un Consejo Municipal, que será designado por el Congreso estatal.

94.           Como se ve, de una lectura aislada de la porción normativa que regula la designación del Administrador Municipal se puede concluir claramente inconstitucional, sin embargo, al examinarla en su totalidad y de forma conjunta con la disposición establecida en la fracción XIII, del artículo 59 de la propia Constitución local, puede considerarse que, la consecuencia al actualizarse la declaración de la nulidad o invalidez de una elección, es la propuesta de un Consejo Municipal para que sea designada por el Congreso del Estado o la diputación permanente.

95.           En efecto, la interpretación sistemática de los artículos 79, fracción XV, en su totalidad, y del 59, fracción XIII, de la Constitucional local, a la luz de lo establecido en la Constitución Federal, permite considerar que tratándose de municipios que se rigen por sistemas normativos internos de la comunidad indígena correspondiente, resulta indispensable que el Congreso Estatal proceda a realizar la designación, a propuesta del Gobernador, de un Consejo Municipal, en tanto medida extraordinaria, temporal y necesaria cuando se declare la nulidad de la elección.

a) Es una medida extraordinaria, pues únicamente procede en determinados casos, esto es, cuando se suspenda o desaparezca un ayuntamiento, cuando no existan condiciones para celebrar una elección o cuando, habiéndose celebrado, ésta se hubiese declarado nula o inválida y se esté a la espera de la celebración de una elección extraordinaria.

b) Es temporal pues solamente se actualiza su aplicación hasta en tanto no se designe un nuevo Consejo Municipal, o bien, se lleve a cabo la elección extraordinaria correspondiente y haya resultado un ganador.

c) Es necesaria porque se parte de la base de que la situación que la actualiza es extraordinaria y deben ejercerse medidas que permitan el equilibrio en la administración de las funciones del municipio de que se trate.

96.           La adopción de esta medida no puede soslayarse el derecho de autogobierno de los pueblos y comunidades indígenas reconocido a nivel internacional, nacional y estatal, por lo que tratándose de municipios que se rigen por usos y costumbres, entonces es necesario que el Congreso del Estado realice la designación de un Consejo Municipal con pleno respeto a la comunidad indígena afectada.

97.           Esto es así, porque sólo de esta forma es posible armonizar el derecho de libre determinación de la comunidad de Ánimas Trujano, Oaxaca, y la facultad del Congreso Estatal para adoptar este tipo de medidas.

98.           Aunado a ello, la interpretación sistemática que se realiza, salvaguarda por un lado la facultad del Congreso estatal, en coordinación con el Gobernador del Estado, de adoptar medidas extraordinarias en caso de anulación de una elección.

99.           A su vez, permite la correcta administración municipal ya que la distribución de cargas y facultades no es centralizada, sino que se distribuye entre los integrantes del Consejo Municipal, lo que llevaría a un mejor desempeño del Ayuntamiento, en beneficio de la ciudadanía.

100.      Por tanto, se advierte que la interpretación sistemática que se realiza, vela por un correcto y adecuado funcionamiento del municipio pues a través de esta medida no se deja un vacío ante la declaración de inconstitucionalidad del Administrador Municipal, así como tampoco la gobernabilidad y desempeño de las actividades administrativas municipales.

101.      Máxime que, la integración del Consejo Municipal debe realizarse tomando para su integración a los vecinos (habitantes del municipio), por lo que tal medida respeta la naturaleza de la administración pública municipal y a la vez es acorde con el respeto a la autodeterminación y auto-organización de la comunidad indígena, permitiendo que se designen a habitantes del propio municipio afectado, que cuenten con una calidad neutra en el conflicto, lo que da mayor compromiso y confianza sobre aquellos que ocuparan el referido Consejo.

102.      Sumado a que tal medida, como se vio, permite un adecuado funcionamiento del Ayuntamiento mientras se llevan a cabo los comicios extraordinarios.

103.      Por consiguiente, los artículos 79, fracción XV, y 59, fracción XIII, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, deben ser interpretados de manera sistemática a fin de salvaguardar y armonizar tanto el derecho de libre determinación de la comunidad indígena en cuestión como la facultad tanto del Legislativo local y del Ejecutivo Estatal de designar un Consejo Municipal.

104.      Consecuentemente la interpretación de la normatividad aplicable conduce a esta Sala Regional a concluir que en los casos de nulidad de la elección de municipios que se rigen por sistemas normativos internos, el Congreso del Estado, a propuesta del Gobernador, debe nombrar un Consejo Municipal.

105.      Similar criterio sostuvo la Sala Superior de este Tribunal Electoral al resolver el expediente SUP-JDC-2487/2014 y esta Sala Regional al resolver los expedientes SX-JDC-130/2017 Y ACUMULADO, SX-JDC-133/2017 Y ACUMULADOS, y SX-JDC-161/2017 Y ACUMULADOS.

106.      Por tales consideraciones es que se estima incorrecta la interpretación realizada por el Tribunal responsable, pues resulta inconstitucional la figura del encargado de la administración pública y debe inaplicarse al caso concreto.

107.      Dado el sentido del presente fallo y al asistirle la razón a los(as) actores(as), resulta innecesario analizar el resto de los agravios planteados.

108.      Al declarar la inconstitucionalidad de la porción normativa del artículo 79, fracción XV, de la Constitución local, la cual contiene la designación del Administrador Municipal; así como su inaplicación al caso concreto, lo procedente es revocar la sentencia impugnada, así como la designación de Leandro Hernández García, como encargado de la administración municipal en el Ayuntamiento de Ánimas Trujano, Oaxaca, quien concluirá sus funciones hasta en tanto se designe al Consejo Municipal.

109.      Los actos realizados por el administrador nombrado, tienen plenos efectos jurídicos, sin prejuzgar sobre vicios propios.

110.      En términos de la interpretación que se ha realizado en la presente ejecutoria, se ordena al Congreso del Estado de Oaxaca que, de manera inmediata proceda a designar a un Consejo Municipal, a propuesta del Gobernador, en el ayuntamiento de Ánimas Trujano, únicamente por el tiempo en que se lleve a cabo la asamblea general comunitaria extraordinaria, órgano que deberá coadyuvar en la celebración de la jornada electoral extraordinaria.

111.      Finalmente, se instruye a la Secretaría General de Acuerdos para que en caso de que con posterioridad se reciba documentación relacionada con el trámite y sustanciación de este juicio se agregue al expediente que corresponda para su legal y debida constancia.

112.      Por lo expuesto y fundado, se:

RESUELVE

PRIMERO. Los expedientes del SX-JDC-298/2017 al SX-JDC-313/2017, se acumulan al SX-JDC-297/2017, por ser éste el más antiguo. En consecuencia, agréguese copia certificada de los puntos resolutivos de la presente sentencia a los expedientes de los juicios acumulados.

SEGUNDO. Se revoca la sentencia impugnada así como la designación de Leandro Hernández García, como encargado de la administración municipal en el ayuntamiento de Ánimas Trujano, Oaxaca, quien concluirá sus funciones hasta en tanto se designe al Consejo Municipal.

TERCERO. Los actos realizados por el administrador nombrado, tienen plenos efectos jurídicos, sin prejuzgar sobre vicios propios.

CUARTO. Se inaplica en el caso concreto, la porción normativa que consigna la designación del encargado de la administración municipal, en los términos precisados en el presente fallo, establecida en el artículo 79, fracción XV, de la Constitución local.

QUINTO. Se ordena al Congreso del Estado de Oaxaca que, de manera inmediata proceda a designar a un Consejo Municipal, a propuesta del Gobernador, en el Ayuntamiento de Ánimas Trujano, únicamente por el tiempo en que se lleve a cabo la asamblea general comunitaria extraordinaria, órgano que deberá coadyuvar en la celebración de la jornada electoral extraordinaria.

SEXTO. Comuníquese la presente sentencia a la Sala Superior del TEPJF, para los efectos constitucionales conducentes y que por su conducto se informe de la presente ejecutoria a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

NOTIFÍQUESE; por estrados a los(as) actores(as) y a los demás interesados; por correo electrónico u oficio, anexando copia certificada de la presente resolución, a la Sala Superior del TEPJF, al Tribunal responsable y al IEEPCO; por oficio al ayuntamiento de Ánimas Trujano, al Gobernador, así como al Presidente de la Junta de Coordinación Política del Congreso, todos del Estado de Oaxaca.

Lo anterior, con fundamento en los numerales 25, 26, apartado 3, 28, 29, 84, apartado 2, de la Ley General de Medios, así como en los numerales 94, 95, 98 y 101 del Reglamento Interno de este órgano jurisdiccional.

La Secretaría General de Acuerdos, en caso de que con posterioridad se reciba documentación relacionada con el trámite y sustanciación de este juicio, deberá agregarla al expediente que corresponda para su legal y debida constancia.

En su oportunidad, archívese este expediente como asunto total y definitivamente concluido, y devuélvase las constancias originales.

Así lo resolvieron, por mayoría de votos, los Magistrados integrantes de la Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Tercera Circunscripción Plurinominal Electoral, Adín Antonio de León Gálvez y Juan Manuel Sánchez Macías, con el voto en contra del Magistrado Enrique Figueroa Ávila, quien formula voto particular, ante el Secretario General de Acuerdos, quien autoriza y da fe.

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MAGISTRADO ENRIQUE FIGUEROA ÁVILA, EN LA SENTENCIA RECAÍDA A LOS EXPEDIENTES DE LOS JUICIOS CIUDADANOS SX-JDC-297/2017 Y ACUMULADOS, DE CONFORMIDAD CON EL ARTÍCULO 193, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN.

Respetuosamente me permito disentir de lo resuelto por la mayoría en la sentencia del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano SX-JDC-297/2017 y acumulados por lo que hace a las consideraciones, efectos y resolutivos relativos a la inconstitucionalidad de la figura del Administrador Municipal prevista en el artículo 79, fracción XV, de la Constitución Política del Estado de Oaxaca, que, como resultado, se concluye declarar la inaplicación al caso concreto de dicho precepto, por lo siguiente:

Los actores en los juicios que se resuelven, entre otras cuestiones, señalan que al confirmar la designación del Administrador Municipal el Tribunal responsable realizó un indebido análisis de constitucionalidad al interpretar los artículos 1°, 2° y 115 de la Constitución federal, en relación con los artículos 59, fracción XIII y 79, fracción XV, de la Constitución local.

Lo anterior, toda vez que en concepto de los promoventes, los Consejos Municipales son una figura provisional, la cual como comunidad indígena tienen de derecho a integrar con ciudadanos vecinos a Ánimas Trujano, Oaxaca, y no por personas ajenas, mismo que debe ser designado de forma previa al nombramiento de un Administrador Municipal y, en caso de imposibilidad de integrar el primero, es viable acudir al segundo, disenso que se declara fundado en la sentencia aprobada por la mayoría.

En concepto del suscrito, debe declararse infundado dicho agravio porque, contrario a lo expresado por la parte actora, la designación de un Administrador Municipal fue acorde a derecho, habida cuenta que se ajusta a la libertad configurativa de los Estados que establece el artículo 124 de la Ley Fundamental, debido a que conforme a la regulación vigente a partir del año dos mil dieciséis, su funcionamiento se verifica, como ocurre en el caso en estudio, cuando se declara la invalidez o anulación de un proceso electivo ordinario y hasta la celebración de un proceso electoral extraordinario válido.

Considero, que la naturaleza y causas de designación de un Administrador Municipal son distintas a las que sustentan los Concejos Municipales previstos por el artículo 115, fracción I, de la Constitución General de la República, cuya designación corresponde al legislativo local; además de que el Administrador Municipal, como su denominación lo indica, administra al Municipio provisionalmente, por lo que no se erige como un nivel de gobierno u órgano intermedio entre el Municipio y el Estado.

Por lo anterior, estimo inexacto que la figura del Administrador Municipal establecida en el artículo 79, fracción XV, de la Constitución local carezca de base constitucional, porque su configuración encuentra fundamento, además, en lo dispuesto por el artículo 116, fracción IV, de la Constitución Federal, que faculta a los estados a emitir leyes en materia electoral observando las bases constitucionales.

En efecto, el Tribunal Electoral Federal ha sostenido que los Estados gozan de libertad legislativa para expedir leyes en materia electoral, de conformidad con los artículos 1°, 35, 41, 115, fracción VIII y 116, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, según lo previsto en la jurisprudencia 5/2016, de rubro: LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA EN MATERIA ELECTORAL. DEBE RESPETAR EL DERECHO A LA IGUALDAD.[12]

En ese sentido, la regulación de la figura que temporalmente hace las funciones administrativas del Ayuntamiento con motivo de la nulidad de una elección ordinaria y hasta en tanto se celebra válidamente la elección extraordinaria correspondiente, es decir, es una disposición de carácter electoral.[13]

Sobre ese particular, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el amparo en revisión 147/2015 sostuvo que la norma local que establece la designación del órgano a cuyo cargo queda el gobierno de un Municipio ante la nulidad de una elección, debe considerarse una norma de índole electoral.[14]

En consecuencia, si la disposición de Oaxaca que prevé la designación de un Administrador Municipal, es una norma de carácter electoral, entonces su regulación se encuadra dentro de la libertad configurativa con que cuenta el Estado para emitir leyes electorales, porque la Constitución Federal no prevé en precepto alguno, la figura o ente que de manera temporal administre el Municipio con motivo de la invalidez o anulación de un proceso comicial ordinario y hasta en tanto se celebra el proceso comicial extraordinario válido respectivo.

La conclusión anotada se confirma, en atención al principio de reserva de los estados frente a la federación, contemplado en los artículos 116, fracción IV, y 124 de la Constitución Federal, [15] en el sentido de que los Congresos locales están facultados para emitir leyes en materia electoral, siempre que no se opongan a lo previsto en las leyes generales de la materia.

En ese orden de ideas, se observa que en términos del artículo 115, fracción I, párrafo quinto, de la Ley Fundamental, los Concejos Municipales sustituyen definitivamente a los Ayuntamientos para concluir el periodo respectivo.

Por consiguiente, considero que si el Ayuntamiento es una autoridad local y no federal, respecto del cual la Constitución General de la República no establece el órgano provisional o temporal que administrará al Municipio en tanto se celebra una elección extraordinaria para elegir al Cabildo correspondiente, entonces ello se encuentra dentro del ámbito de configuración legislativa de los Estados.

A partir de lo anterior, estimo que la figura del Administrador Municipal no contraviene lo dispuesto en la Constitución federal, por el artículo 115, fracción I, constitucional, debido a que no suplanta o sustituye indebidamente a la del Concejo Municipal previsto por esa porción constitucional.

Lo anterior es así, porque la designación de un Concejo Municipal atiende a causas y razones distintas a lo regulado para asumir provisionalmente las funciones del Ayuntamiento con motivo de la invalidez o nulidad de un proceso electoral.

En efecto, el artículo 115, fracción I, párrafo último, de la Constitución General de la República, refiere:

Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes:

I. ….

…

...

…

En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los períodos respectivos; estos Concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores;…

         El resaltado es propio.

Como se puede observar del referido mandato constitucional, la designación de un Concejo Municipal por parte de los Congresos de los Estados, está subordinado a diferentes causas y condiciones que se deben conjugar.

Las causas son las siguientes: (i) declararse desaparecido un Ayuntamiento; (ii) por renuncia de la mayoría de sus miembros; o, (iii) falta absoluta de la mayoría de sus miembros.

Respecto a las condiciones, éstas consisten en lo siguiente: (a) si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes; o, (b) ni que se celebren nuevas elecciones.

En ese orden de ideas, se observa que los Concejos Municipales son órganos colegiados que sustituirán definitivamente a los Ayuntamientos para concluir los periodos respectivos.

Por otra parte, conforme a los artículos 79, fracción XV, de la Constitución del Estado de Oaxaca, así como 66 y 67 Bis de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, la designación de un Administrador Municipal se sujeta a las condiciones siguientes:

Artículo 79 (Constitución).- Son facultades del Gobernador:

…

XV.- Proponer al Congreso del Estado o a la Diputación Permanente en su caso, la integración de los Consejos Municipales en los términos que señala esta Constitución; Por otra parte, hacer la designación de un encargado de la Administración Municipal, cuando por cualquier circunstancia especial no se verificare la elección de algún ayuntamiento o se hubiere declarado nula o no válida, o bien se hubiese declarado la suspensión o desaparición del mismo, lo anterior de conformidad con lo establecido en la Ley de la materia;

Artículo 66 (Ley Orgánica).- Cuando se declare la suspensión o desaparición de un Ayuntamiento, el Congreso del Estado dará vista al Titular del Poder Ejecutivo, para que de inmediato nombre a un encargado de la Administración Municipal.

El titular del Poder Ejecutivo del Estado, quince días antes de que finalicen los noventa días de ejercicio del encargado de la Administración Municipal, propondrá al Congreso del Estado para su ratificación en los términos que establece la Constitución Local, la integración del Consejo Municipal.

El Concejo Municipal se integrará por el mismo número de miembros propietarios y suplentes del Ayuntamiento, según corresponda; y concluirá el período de ejercicio constitucional del mismo. Sus miembros deberán reunir los requisitos de elegibilidad que establecen la Constitución Local, esta Ley y el Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales del Estado de Oaxaca.

Los Concejos Municipales tendrán la competencia que para los Ayuntamientos determina esta Ley.

La designación de los Concejos Municipales, se llevará a cabo por el voto de las dos terceras partes de los integrantes del Congreso del Estado.

En caso de que concluya el plazo establecido para el ejercicio del encargado de la Administración Municipal y no haya sido posible integrar el Concejo Municipal, el Gobernador del Estado podrá ratificarlo o bien nombrar a otro, con la vigencia y facultades establecidas en esta Ley.

Artículo 67 Bis.- Los encargados de la Administración Municipal serán nombrados por el Gobernador del Estado en los casos previstos por la Constitución Local y esta Ley. [16]

         El resaltado es propio.

Así, el Administrador Municipal es una figura distinta al Concejo Municipal, porque dicho órgano colegiado tiene como finalidad última sustituir definitivamente al Ayuntamiento hasta la conclusión del periodo respectivo, mientras que el funcionamiento del Administrador Municipal es estrictamente temporal y provisional hasta en tanto inicia funciones el Cabildo electo.

Resulta importante señalar que la afirmación relativa a que los Concejos Municipales funcionarán en sustitución de los Ayuntamientos hasta la conclusión del periodo respectivo y nunca de manera provisional, obedece a que durante la discusión de la reforma al artículo 115 de la Constitución Federal, en el año 1983, no se aprobó la propuesta del entonces Diputado federal Roger Cicero respecto a la designación de Concejos Municipales provisionales por las legislaturas de los Estados.[17]

“En caso de declararse desaparecido un ayuntamiento por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procediera que entraran en funciones los suplentes, las legislaturas designarán entre los vecinos a los consejos municipales que actuarán con carácter provisional, y dejarán de hacerlo al tomar posesión las nuevas autoridades emanadas de elección popular extraordinaria, a la que habrá convocado en el menor tiempo posible a partir de la desaparición del ayuntamiento”.

Con base en lo anterior, estimo que carece de sustento el planteamiento de la parte actora cuando pretende hacer valer la inconstitucionalidad de la figura del Administrador Municipal sobre la base de que ese tipo de autoridad no se contempla en la Constitución Federal, así como porque afirma que éste ocupa el lugar de los Concejos Municipales; ya que como además se ha explicado, la facultad de regular esa figura corresponde, en su caso, a las legislaturas de los Estados.

Además, como ya se anticipó, la Sala Superior razonó, al resolver el juicio ciudadano SUP-JDC-3205/2012,[18] que el artículo 115 de la Constitución Federal no prohíbe la figura del Administrador Municipal.

Ello es así, porque el Concejo Municipal a que se refiere el citado artículo 115, fracción I, se encuentra previsto para los casos de renuncia o falta absoluta de los miembros de un Ayuntamiento; mientras que, la figura del Administrador Municipal, que en el caso se cuestiona, asume funciones de manera provisional hasta en tanto se celebra la elección extraordinaria e inician funciones los electos.

En la siguiente tabla comparativa, se describen algunos de los elementos distintivos de cada figura analizada:

Conforme con las razones anteriores, resulta inexacto que la designación del Administrador Municipal sustituya a la figura del Concejo Municipal establecido en la Constitución Federal, en razón de que ambas tienen fundamentos y finalidades de distinta naturaleza.

No considero que la designación de un Administrador Municipal vulnere el artículo 115, fracción I, de la Norma Fundamental, en lo relativo a que, el gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado.

Ello es así, porque el Administrador Municipal no puede considerarse un nivel más de gobierno, porque dicho ente o figura asume, precisamente, las funciones administrativas del Ayuntamiento de manera provisional, con motivo de no haberse podido llevar a cabo la elección de las autoridades municipales, o bien por la invalidez o anulación de un proceso electivo, por lo cual no se trata de un nivel intermedio de gobierno entre el Estatal y el Municipal.

Incluso, una vez que el Cabildo electo inicia funciones, el Administrador Municipal debe cesar las propias, por lo cual es evidente que nunca funcionarán simultáneamente ambas autoridades y, por ende, el Administrador Municipal nunca ocupará un lugar intermedio entre el Ayuntamiento y el gobierno Estatal.

Ahora bien, en concepto del suscrito, la designación del Administrador Municipal en los casos en que se dio la invalidez o nulidad de la elección para la renovación de un Ayuntamiento subordinado a un sistema normativo interno, se trata de una medida razonable frente a los principios de autonomía y libre determinación de la comunidad indígena, salvaguardando simultáneamente lo previsto en los artículos 2° y 115 de la Constitución General de la República.

Lo anterior, partiendo de la base de que la finalidad de la medida apuntada, es preservar o garantizar el orden y funcionamiento administrativo del Municipio, excepcional y provisionalmente, teniendo en cuenta que, como ya se señaló con anterioridad, en términos de lo dispuesto por el artículo 66 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, la persona designada por el gobernador fungirá para un periodo de noventa días.

La temporalidad anotada para tutelar el principio constitucional de autonomía y autodeterminación, se desprende de la interpretación sistemática, funcional y con perspectiva intercultural de los artículos 2°, apartado A, fracciones III y VII, y 115, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 79, fracción XV, de la Constitución local; así como 66, párrafo segundo, y 67 Bis de la invocada Ley Orgánica.

Ello, porque en los referidos preceptos se dispone, en esencia: la autonomía, autodeterminación y el respeto a los sistemas normativos internos en la renovación de los Ayuntamientos de los pueblos y comunidades indígenas; el Ayuntamiento como depositario idóneo del gobierno municipal; y, que el Gobernador del Estado, en los casos previstos en la constitución y ley orgánica locales, nombrará a un encargado de la administración municipal que permanecerá en ejercicio del cargo hasta noventa días.

Plazo que se considera suficiente para, entre otras cosas, que el Administrador Municipal coadyuve a la celebración del proceso electoral extraordinario que se ordene, de conformidad con el sistema normativo interno aplicable y según las directrices que señalen las autoridades electorales competentes.

Ahora bien, tampoco debe perderse de vista que el Ayuntamiento cuenta con diversas facultades[19] las cuales se encuentran destinadas a ser distribuidas entre los diferentes integrantes del Cabildo y a ser ejercidas por cada uno de ellos, a fin de llevar una correcta administración del Municipio conforme al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En ese tenor, si bien la concentración de facultades en un sólo individuo, esto es, en el Administrador Municipal, podría estimarse en un principio, como contrario a la esencia de la correcta distribución de poderes en un órgano colegiado, lo cierto es que el nombramiento de un encargado de la administración municipal es una medida transitoria y provisional de naturaleza político-administrativa, que se adopta debido a un supuesto excepcional y extraordinario, tal y como ocurre en el caso particular, cuando n se pudo llevar a cabo la elección ordinaria para elegir a los integrantes del Ayuntamiento.

Por tanto, la concentración de facultades en un sólo funcionario es estrictamente temporal y permite que no se vea mermado de gravedad el correcto funcionamiento de la administración municipal.

En efecto, el ejercicio de las diferentes facultades del Ayuntamiento por un sólo individuo, al encontrarse acotado a un plazo legal, permite una reacción oportuna a las necesidades más apremiantes del Municipio, para así contar con una figura de autoridad en el ámbito municipal.

Aunado a lo anterior, es de precisarse que la designación de un encargado de la administración municipal puede considerarse una medida autorizada en el sistema jurídico, porque su finalidad es dar seguridad jurídica a los gobernados mientras no se encuentra debidamente integrado el gobierno municipal, por lo que la practicidad de su designación, permite cubrir de forma oportuna el vacío de poder que se genera cuando no se logra llevar a cabo una elección o bien la misma se invalida o anula.

A su vez, como ya se señaló, su implementación no incide negativamente en alguna otra esfera jurídica ni trasgrede la administración municipal, ya que la medida resulta razonable en tanto que la celeridad de su nombramiento así como la duración del cargo, permite que la función administrativa del Ayuntamiento continúe sin verse seriamente disminuida o interrumpida, tanto en su interacción con la ciudadanía como con las distintas instituciones públicas e instancias gubernamentales, sin que con ello se afecten las funciones que por mandato constitucional y legal se encuentran a cargo del Cabildo.

Con base en todo lo previamente explicado, se concluye que la designación de un encargado de la administración municipal es una medida razonable, práctica y que encuentra plena justificación en su implementación, por lo que no transgrede lo previsto en la Constitución General de la República.

Por tanto, otro tipo de medidas como sería una consulta a la comunidad para designar a un Administrados Municipal o a un Concejo Municipal, con independencia de la idoneidad en cuanto a los fines por ella protegida,[20] carecería de eficacia para salvaguardar el fin que se pretende preservar, dada la serie de formalidades con que el Estado está obligado a realizar el ejercicio de consulta.

En relación con este último punto, es orientadora la tesis LXXXVII/2015, emitida por la Sala Superior de este Tribunal Electoral, de rubro: “CONSULTA PREVIA A COMUNIDADES INDÍGENAS. REQUISITOS DE VALIDEZ DE LA REALIZADA POR AUTORIDAD ADMINISTRATIVA ELECTORAL, CUANDO EMITA ACTOS SUSCEPTIBLES DE AFECTAR SUS DERECHOS.”[21]

El criterio aludido, parte de la interpretación de los artículos 1° y 2° Apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el numeral 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, los cuales en esencia sostienen que la consulta que formule la autoridad administrativa de cualquier orden de gobierno a la comunidad indígena, cuando se prevean medidas administrativas susceptibles de afectarles directamente, debe cumplir con los requisitos siguientes:

a. Debe realizarse previamente a la adopción de la modalidad susceptible de afectar los derechos de los indígenas, lo que implica que los integrantes del pueblo interesado sean involucrados, lo antes posible en el proceso de decisión;

b. Proporcionarles los datos para que participen de forma genuina y objetiva en la toma de decisión;

c. La forma de consultar a la ciudadanía debe quedar asegurada, esto es, debe existir constancia de que la comunidad estuvo suficientemente informada de la consulta a realizar;

d. Debe ser libre, sin injerencias externas, coercitivas, intimidatorias o de manipulación;

e. Debe ser de buena fe, dentro de un proceso que genere confianza entre los integrantes de la comunidad, basada en principios de confianza y respeto mutuos, con el objeto de alcanzar el consenso; y,

f. Debe ser adecuada y a través de las instituciones representativas indígenas, esto es, que el procedimiento realizado sea apropiado para todas las partes involucradas, tomando en cuenta los métodos tradicionales del pueblo o la comunidad para la toma de decisiones; y sistemática y transparente, lo que se traduce en la determinación de los criterios que se utilizarán para establecer la representatividad, forma de participación y metodología, para efecto de generar la menor afectación posible a sus usos y costumbres; sin que el resultado de la consulta tenga efectos vinculantes.

Conforme a lo anterior, se estima que la consulta a la comunidad para designar a un Administrador Municipal o Concejo Municipal, no sería una medida razonable para salvaguardar el fin legítimo de esa figura gubernativa que es, con la mayor celeridad posible, preservar la administración municipal, en un ambiente en el que la imposibilidad de llevar a cabo una elección ordinaria o bien la invalidez o nulidad de la misma genera que se desplieguen, a la mayor brevedad posible, actos tendentes a la realización del proceso electivo extraordinario.

Por lo que considero que no resulta apegada a derecho la consulta en tales casos, porque implicaría que simultáneamente se organizaran dentro de un Municipio, por una parte, la consulta a la comunidad para la designación de un Administrador Municipal o Concejo Municipal y, por otro lado, el proceso comicial extraordinario correspondiente, lo cual podría generar efectos potencialmente negativos en ambos asuntos.

En consecuencia, se colige que, cuando se ha decretado la invalidez o nulidad de una elección bajo el régimen de sistemas normativos internos, los esfuerzos organizacionales deben estar encauzados a la celebración del proceso electivo extraordinario a efecto de que, cuanto antes, la comunidad cuente con autoridades democráticamente electas, a fin de que el Administrador Municipal concluya a la mayor brevedad posible con sus funciones.

Como resultado, al considerase infundado el planteamiento sobre la inconstitucionalidad de la designación de un Administrador Municipal, se deberían analizar el resto de los agravios a fin de atender el principio de exhaustividad.

Lo anterior, dado que mediante sentencia dictada en los juicios ciudadanos SX-JDC-93/2017 y Sx-JDC-94/2017 acumulado, se confirmó la nulidad de la elección de Concejales en el Municipio de Ánimas Trujano, Oaxaca.

MAGISTRADO ELECTORAL

ENRIQUE FIGUEROA ÁVILA