JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO

EXPEDIENTE: SX-JDC-338/2019

PROMOVENTES: JESÚS OCTAVIO GARCÍA GONZÁLEZ Y CECILIA ABIGAIL TEPETLA LOMELÍ[1]

AUTORIDAD RESPONSABLE: TRIBUNAL ELECTORAL DE VERACRUZ

MAGISTRADA PONENTE: EVA BARRIENTOS ZEPEDA

SECRETARIO: ORLANDO BENÍTEZ SORIANO

Xalapa-Enríquez, Veracruz de Ignacio de la Llave; a dieciséis de octubre de dos mil diecinueve.

SENTENCIA mediante la cual se resuelve el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, promovido por Jesús Octavio García González y Cecilia Abigail Tepetla Lomelí, en nombre y representación de ciudadanos que se ostentan como agentes o subagentes municipales de diversas localidades pertenecientes al municipio de Carrillo Puerto, Veracruz, mismos que se enlistan a continuación[2]:

Los inconformes impugnan la sentencia de diecinueve de septiembre del año en curso emitida por el Tribunal Electoral de Veracruz[3], dentro del expediente TEV-JDC-783/2019 que, en la parte que interesa, reconoció a los citados agentes y subagentes la calidad de servidores públicos con derecho a percibir una remuneración, por lo que ordenó al Ayuntamiento de Carrillo Puerto[4] de la referida entidad federativa, que implementara diversas acciones a fin de contemplar en el presupuesto de egresos de dos mil diecinueve una remuneración por el ejercicio de los referidos cargos de agentes y subagente municipales.

ÍNDICE

SUMARIO DE LA DECISIÓN

ANTECEDENTES

I. El contexto

II. Del trámite y sustanciación del juicio ciudadano federal

CONSIDERANDO

PRIMERO. Jurisdicción y competencia

SEGUNDO. Causal de improcedencia.

TERCERO. Requisitos de procedencia

CUARTO. Estudio del fondo de la litis

RESUELVE

SUMARIO DE LA DECISIÓN

Esta Sala Regional determina confirmar la resolución impugnada en atención a que, como lo razonó el Tribunal local, no es posible ordenar al Ayuntamiento que modifique su situación presupuestal actual para pagar una obligación de dos mil dieciocho, ello en atención al principio de anualidad del ejercicio y la comprobación fiscal.

ANTECEDENTES

I. El contexto

De lo narrado por la parte actora y de las constancias que integran el expediente se constata lo siguiente:

1.                  Instalación y toma de protesta. El uno de mayo de dos mil dieciocho, los ciudadanos precisados en el proemio de esta sentencia tomaron protesta como agentes o subagentes municipales de diversas congregaciones pertenecientes al Ayuntamiento de Carrillo Puerto, Veracruz, para el periodo 2018-2022.

2.                  Juicio ciudadano local. El dieciséis de agosto dos mil diecinueve[5], los agentes y subagentes municipales, precisados en el proemio de esta sentencia, promovieron ante el Tribunal local, juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano a fin de controvertir la omisión del Ayuntamiento de fijar y pagarles una remuneración económica, adecuada y proporcional, por el desempeño de su cargo como servidores públicos municipales en los ejercicios fiscales 2018 y 2019.

3.                  Resolución impugnada. El diecinueve de septiembre, el Tribunal local emitió resolución dentro del expediente TEV-JDC-783/2019, por la cual, en la parte que interesa, declaró fundada la omisión del Ayuntamiento de Carrillo Puerto, Veracruz, de fijar una remuneración para los agentes y subagentes antes referidos en el presupuesto de egresos y consecuentemente cubrírselas, por su desempeño en los aludidos cargos, correspondiente a partir del uno de enero de dos mil diecinueve y no así lo relacionado al ejercicio fiscal dos mil dieciocho.

II. Del trámite y sustanciación del juicio ciudadano federal

4.                  Presentación. El veintiséis de septiembre, los promoventes del juicio al rubro indicado presentaron ante el Tribunal responsable, juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, a fin de combatir la resolución referida en el parágrafo 3, solicitando que la Sala Superior de este Tribunal ejerciera su facultad de atracción. Motivo por el cual se formó ante esa instancia el expediente SUP-SFA-14/2019.

5.                  Improcedencia de ejercer facultad de atracción. El uno de octubre, la Sala Superior dictó sentencia en el expediente SUP-SFA-14/2019, en el sentido de declarar improcedente ejercer la facultad de atracción, toda vez que consideró que el asunto no cumplía con el requisito de importancia y trascendencia. Asimismo, determinó que esta Sala Regional es competente para conocer del citado asunto en plenitud de jurisdicción.  

6.                  Recepción. El tres de octubre, se recibió en la Oficialía de Partes de esta Sala Regional, entre otros, el escrito de demanda, así como diversa documentación relativa a la tramitación del presente medio de impugnación.

7.                  Turno. En la misma fecha, el Magistrado Presidente de esta Sala Regional ordenó integrar el expediente SX-JDC-338/2019 y turnarlo a la ponencia a su cargo, para los efectos legales correspondientes.

8.                  Radicación y requerimiento. El siete de octubre, el aludido Magistrado acordó radicar la demanda y, requerir a Jesús Octavio García González y Cecilia Abigail Tepetla Lomelí para que acreditaran la representación con la que se ostentan.

9.                  Desahogo de requerimiento. El ocho de octubre, se presentó escrito por el cual se desahogó el citado requerimiento.

10.             Presentación de proyecto. En sesión pública de diez de octubre, el Magistrado Presidente presentó el proyecto correspondiente, mismo que fue rechazado por el Pleno de esta Sala por lo que se ordenó el returno correspondiente.

11.             Returno. Mediante acuerdo de diez de octubre, se returnó el expediente a la Magistrada Eva Barrientos Zepeda, para los efectos legales correspondientes.

12.             Sustanciación. En su oportunidad, la Magistrada Instructora acordó radicar la demanda en su ponencia, al no advertir causal notoria ni manifiesta de improcedencia, se admitió la demanda del medio de impugnación y al no existir diligencia alguna pendiente de desahogar, se declaró cerrada la instrucción, con lo cual el juicio quedó en estado de dictar sentencia.

CONSIDERANDO

PRIMERO. Jurisdicción y competencia

13.             El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ejerce jurisdicción, y esta Sala Regional de la Tercera Circunscripción Plurinominal Electoral es competente para conocer y resolver el medio de impugnación de mérito; por materia, al tratarse de un juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano promovido por dos ciudadanos que se ostentan como representantes de diversos agentes o subagentes municipales del Ayuntamiento de Carrillo Puerto, quienes controvierten una sentencia emitida por el Tribunal Electoral de Veracruz, relacionada con el pago de remuneraciones que les corresponden como servidores públicos; y por territorio, porque la mencionada entidad federativa pertenece a esta tercera circunscripción plurinominal.

14.             Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículos 41, párrafo segundo, base VI, y 99, párrafos primero, segundo y cuarto, fracción V; en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, artículos 184, 185, 186, fracción III, inciso c), y 195, fracción IV, y en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, artículos 3, apartado 2, inciso c), 4, apartado 1, 79, apartado 1; 80, apartado 1, inciso f), y 83, apartado 1, inciso b), fracción III; así como en el Acuerdo General 3/2015 emitido por la Sala Superior de este Tribunal.

15.             Aunado a lo determinado por la Sala Superior de este Tribunal Electoral al emitir sentencia en el expediente SUP-SFA-14/2019.

SEGUNDO. Causal de improcedencia.

16.             En su informe circunstanciado, el Tribunal responsable hace valer como causal de improcedencia la relativa a la falta de legitimación de Jesús Octavio García González y Cecilia Abigail Tepetla Lomelí, pues los mismos sólo se encuentran acreditados en autos como autorizados de la parte actora en el juicio de origen, para los efectos previstos en el artículo 132 del Reglamento Interno[6] de ese órgano jurisdiccional.

17.             En este contexto, considera que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 10, párrafo 1, inciso c) de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en materia electoral, puesto que los promoventes carecen de legitimación para promover juicio federal, en virtud de que no fueron parte actora en el juicio ciudadano local TEV-JDC-783/2019, cuya sentencia se impugna, además de que no se cuenta con documento idóneo para acreditar la personería de dichos ciudadanos como representantes de los actores en el juicio de origen.

18.             A juicio de esta Sala Regional, la aludida causal de improcedencia hecha valer por el Tribunal responsable es infundada.

19.             Primeramente, se debe tomar en consideración que ha sido criterio de la Sala Superior de este Tribunal que a partir de la interpretación de los artículos 1° y 17 de la Constitución federal, las normas relativas a los derechos humanos, entre los cuales se encuentra el de acceso efectivo a la impartición de justicia a cargo de los tribunales, deben interpretarse de conformidad con la propia Constitución y con los tratados internacionales suscritos por el Estado mexicano,  favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

20.   En este contexto, tomando en consideración que el artículo 79, párrafo 1, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral dispone que el juicio ciudadano procede cuando el ciudadano por sí mismo y en forma individual o a través de sus representantes legales, haga valer presuntas violaciones a sus derechos, se ha interpretado que no obstante que en el artículo 13, párrafo 1, inciso b), de la citada Ley General se establece como regla común –aplicable en el rubro de legitimación y personería– que tratándose de ciudadanos y candidatos éstos deberán presentar e interponer los medios de impugnación por su propio derecho sin que sea admisible representación alguna, en términos del mencionado artículo 1° constitucional, a través del cual se prevé un nuevo paradigma de hermenéutica constitucional por el cual las normas relativas a los derechos humanos se deben interpretar favoreciendo en todo tiempo a las personas con la protección más amplia, se debe admitir la representación para su procedencia.

21.   De estimar lo contrario, es decir, de imponer la obligación a ciudadanos y candidatos de promover los medios de impugnación en materia electoral por sí mismos, prohibiéndoles la posibilidad de hacerlo a través de representante, se generaría una medida desproporcional e innecesaria, ajena a los fines de certeza y seguridad jurídica que se pretenden alcanzar en el citado artículo 17 constitucional bajo la frase “…en los plazos y términos que fijen las leyes…”.

22.   Lo anterior, en razón de que el requisito legal bajo estudio no tiene como objetivo la protección de ningún otro derecho fundamental o principio constitucional ni la salvaguarda de derechos de terceros.

23.   Por tanto, al permitir a ciudadanos y candidatos la posibilidad de promover medios de impugnación en materia electoral a través de representantes, se concede una opción más para que dichas personas legitimadas puedan acudir ante la justicia, ampliando con ello, conforme al vigente marco constitucional, los alcances del derecho fundamental de acceso a la justicia y tutela judicial efectiva, traducidos en los principios constitucionales pro persona y pro actione.

24.             El citado criterio ha dado origen a la tesis de jurisprudencia identificada con la clave 25/2012, cuyo rubro es “REPRESENTACIÓN. ES ADMISIBLE EN LA PRESENTACIÓN E INTERPOSICIÓN DE LOS MEDIOS DE IMPUGNACIÓN EN MATERIA ELECTORAL[7]”.

25.             En este contexto, es evidente que a partir de la interpretación antes citada, los ciudadanos que pretenden controvertir un acto o resolución que consideren les genera algún agravio, pueden hacerlo a través de un representante, es decir, se da la posibilidad de que ciudadanos acudan en representación de otros, con lo cual se les reconoce la legitimación para acudir al proceso y la posibilidad de ser personeros de los referidos ciudadanos.

26.             Ahora bien, a efecto de acreditar la personería de los promoventes de un juicio ciudadano que se interpone en representación de otros ciudadanos es indispensable que se acredite que la representación fue otorgada en favor de los primeros.

27.             En este contexto, de manera ordinaria para poder tener por cumplido dicho requisito es necesaria la presentación del documento por el cual se acredite la personería del promovente, ello de conformidad con el artículo 9, párrafo 1, inciso c) de la Ley de Medios. 

28.             No obstante, en la referida Ley de Medios no se establece de manera particular la forma en la que deben acreditar la citada personería los ciudadanos que representan a otros.

29.             En el caso se debe tener presente que los promoventes del juicio al rubro indicado interponen el juicio ciudadano en representación de ciudadanos, por lo cual, a juicio de esta Sala Regional, y dadas las particularidades del presente caso se debe flexibilizar la forma de acreditar dicha personería.

30.             Así, para poder tener por acreditada la representación hecha por los ciudadanos, debe hacerse en el contexto de la citada interpretación de los artículos 1° y 17 de la Constitución federal, es decir, que el derecho humano de acceso efectivo a la impartición de justicia a cargo de los tribunales, debe interpretarse favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia, por lo que se deben tener en consideración las circunstancias fácticas de cada caso.

31.             En este sentido, para efecto de tener por acreditada la personería de los ciudadanos que promueven un juicio ciudadano en nombre de otros, se deben analizar las circunstancias particulares de cada caso y la totalidad de actuaciones a efecto de poder tenerla por acreditada, sin que sea indispensable que la misma sea otorgada bajo algún formalismo o modo determinado, pues en estos casos basta que exista en autos la manifestación expresa e indubitable de que los ciudadanos desean ser representados en juicio, misma que debe ser otorgada de manera previa; ello, a fin de maximizar el derecho a la tutela judicial efectiva.

32.             Lo anterior es así, debido a que exigir a los ciudadanos que otorguen a otros la representación de una forma determinada, constituiría una carga excesiva, pues como se señaló, lo indispensable es que se analicen las circunstancias de cada caso y que conste de manera indubitable su voluntad de ser representados por otros ciudadanos[8].

33.             Al respecto, se debe destacar que la Sala Superior al resolver el juicio ciudadano SUP-JDC-1091/2013, señaló que en observancia a los principios constitucionales pro persona y pro actione, deben tenerse por acreditado el requisito de personería en el juicio ciudadano cuando no se exija una forma especifica para acreditarla, siempre que existan en autos, o se requieran y se alleguen al expediente, constancias idóneas, eficaces y suficientes para confirmar la expresión de la voluntad del promovente de autorizar a otra persona para que actúe en su representación.

34.             Precisado lo anterior, en el particular es importante destacar que los agentes y subagentes de diversas localidades pertenecientes al municipio de Carrillo Puerto, Veracruz, presentaron demanda local[9], en la cual autorizaron a Jesús Octavio García González y Cecilia Abigail Tepetla Lomelí para oír y recibir notificaciones, además de “autorizarlos en este acto a efecto de que puedan actuar y comparecer a nuestro nombre y representación en todas y cada una de las etapas procesales que se lleven a cabo en el expediente que se establezca con motivo del presente ocurso”.

35.             Dicho ocurso fue signado por la totalidad de agentes y subagentes, con lo cual es claro que todos promovieron el citado medio de impugnación y que hicieron las manifestaciones antes señaladas.

36.             Sobre este punto, es importante destacar que el Tribunal local no hizo pronunciamiento alguno sobre las citadas manifestaciones, pues sólo se limitó a tenerlos como autorizados para oír y recibir notificaciones, mediante acuerdo de cuatro de septiembre de dos mil diecinueve[10].

37.             Esta situación es de especial relevancia, pues a juicio de esta Sala Regional, dicha circunstancia afectó la certeza jurídica de los actores, puesto que no hubo un pronunciamiento especificó sobre la aludida petición.       

38.             Posteriormente, el Tribunal local emitió la sentencia ahora impugnada, siendo que la demanda federal que dio origen al juicio al rubro indicado, fue signada por Jesús Octavio García González y Cecilia Abigail Tepetla Lomelí, en representación de los citados agentes y subagentes, y en defensa de sus intereses.

39.             Ahora bien, como se precisó, en su informe circunstanciado, el Tribunal local adujo que los promoventes carecían de legitimación, debido a que no fueron parte actora en el juicio ciudadano local, además de que no se cuenta con documento idóneo para acreditar la personería de dichos ciudadanos como representantes de los actores en el juicio de origen.

40.             Derivado de lo anterior, y de acuerdo al turno primigenio, el Magistrado Presidente de esta Sala requirió a los promoventes del juicio al rubro indicado a efecto de que acreditaran la personería con la que se ostentan.

41.             En desahogo al citado requerimiento, los promoventes presentaron un escrito, signado por catorce de los dieciséis agentes y subagentes municipales[11], en el cual informan que: mediante el escrito de la demanda que dio origen al expediente TEV-JDC-783/2019, en el mismo expresamos en relación a nuestros representantes los Licenciados Cecilia Abigail Tepetla Lomelí y Jesús Octavio García González ‘además de autorizarlos en este acto a efecto de que puedan actuar y comparecer a nuestro nombre y representación en todas y cada una de las etapas procesales que se lleven a cabo en el desahogo del expediente que se integre con motivo del presente ocurso’.

42.             Asimismo, señalaron que si dicha manifestación no era suficiente para considerar que los citados profesionistas cuentan con la personería necesaria, en “este acto nuevamente otorgamos la representación legal necesaria para actuar dentro del presente juicio, así como representación legal a efecto de que si fuere el caso puedan actuar en nuestro nombre y representación realizando cualquier acto jurídico que a juicio de los profesionistas señalados deba ser interpuesto ante esta autoridad o cualesquier otra en relación al expediente que nos ocupa y en su caso los incidentales que con motivo de la presente demanda sean aperturados por esta honorable Sala Regional, de conformidad con lo establecido en la Jurisprudencia 25/2012”.

43.             Del escrito del desahogo al requerimiento señalado, se constata que la parte actora hace énfasis en que fue su voluntad desde la instancia primigenia señalar a los ahora promoventes como sus representantes, situación que incluso replica ante esta instancia, pues señalan que “nuevamente otorgamos la representación legal”.

44.             En este contexto, a juicio de esta Sala Regional, de la valoración de la demanda local, así como del escrito de desahogo del requerimiento, es válido concluir que desde la instancia primigenia existía la manifestación de voluntad de la totalidad de los agentes y subagentes de diversas localidades pertenecientes al municipio de Carrillo Puerto, Veracruz[12], de ser representados en las etapas procesales que se originaron con motivo de la demanda primigenia, entre otros, por los ahora promoventes.

45.             Por tanto, en el caso es indubitable que los agentes y subagentes en la instancia primigenia manifestaron su voluntad de ser representados por Jesús Octavio García González y Cecilia Abigail Tepetla Lomelí en las etapas procesales que se originen con motivo de la demanda presentada, lo cual, a juicio de esta Sala, incluye la presentación de la demanda que dio origen al juicio al rubro indicado, pues así lo señalaron en el escrito por el cual desahogaron el citado requerimiento.

46.             De ahí que, a fin de maximizar el derecho a la tutela judicial efectiva de los agentes y subagentes, debe tenerse por acreditada la personería de Jesús Octavio García González y Cecilia Abigail Tepetla Lomelí y por ende la legitimación para acudir al proceso en nombre de los agentes y subagentes precisados en el proemio de esta sentencia.

47.             No es óbice a lo anterior, que mediante acuerdo de cuatro de septiembre de dos mil diecinueve[13], el Magistrado Instructor de la Instancia local haya tenido a Jesús Octavio García González y Cecilia Abigail Tepetla Lomelí, como autorizados para los efectos señalados en el artículo 132 del Reglamento Interior del Tribunal local, es decir, sólo para efecto de ser autorizados para oír y recibir notificaciones. 

48.             Ello, pues como se razonó, lo indispensable en los casos en los que se presente un medio de impugnación en representación de otros ciudadanos es que, analizadas las circunstancias de cada caso, en autos exista la manifestación expresa e indubitable de que los ciudadanos desean ser representados en juicio por las personas que promueven el juicio en su representación, a fin de maximizar el derecho a la tutela judicial efectiva, tal como acontece en la especie.

49.             En este contexto, se considera que no resulta aplicable lo determinado por la Sala Superior al resolver la contradicción de criterios radicada en el expediente SUP-CDC-2/2019.

50.             Si bien en el referido asunto la Sala Superior determinó que la promovente carecía de legitimación para denunciar la contradicción de criterios, pues de acuerdo con el artículo 232, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación los sujetos legitimados para promoverla son, entre otros, las partes, lo cierto es que en ese asunto la promovente lo hacía en representación de un partido político y no a nombre de otro ciudadano.

51.             Además en ese caso, no existía documento o manifestación indubitable por el que los representantes del partido político hubieren otorgado la representación a la promovente de la contradicción, pues en los expedientes sólo se constató que se le autorizó “para los efectos más amplios que en derecho procedan”, aunado a que en el escrito en el que se hizo la denuncia de la contradicción la promovente se ostentó como “abogado autorizado en términos amplios por quienes entonces fungían como presidentes de los comités estatales tanto de Tamaulipas como de Veracruz, parte actora en los juicios de origen”.

52.             Situación que no acontece en el caso en análisis, pues como se mencionó, en el escrito de demanda consta la manifestación relacionada a que los ahora promoventes comparezcan a su “nombre y representación en todas y cada una de las etapas procesales”.

53.             Por lo anterior, a juicio de esta Sala Regional debe reconocerse la personería de los promoventes del juicio al rubro indicado, y en consecuencia tener como parte actora a los agentes y subagentes municipales precisados en el proemio de esta sentencia.

54.             De ahí lo infundado de la causal de improcedencia hecha valer por el Tribunal responsable.  

TERCERO. Requisitos de procedencia

55.             El presente medio de impugnación reúne los presupuestos procesales previstos en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, artículos 7, apartado 2, 8, 9, apartado 1, 13, apartado 1, inciso b), 79, apartado 1 y 80, apartado 1, inciso f).

56.             Forma. La demanda se presentó por escrito, en ella se hacen constar los nombres y firmas autógrafas de quienes representan a los hoy actores; se identifica el acto impugnado y la autoridad responsable; se mencionan los hechos materia de la impugnación y los conceptos de agravio pertinentes.

57.             Oportunidad. El presente juicio se promovió de manera oportuna, esto es, dentro del plazo de cuatro días, ya que la resolución que se impugna se emitió el diecinueve de septiembre y fue notificada a los actores el día siguiente[14], y la demanda se presentó el veintiséis posterior.

58.             Lo anterior, toda vez que, en el caso, los días veintiuno y veintidós de septiembre no se toman en cuenta para el cómputo del plazo, al haber sido sábado y domingo, respectivamente[15].

59.   Legitimación. Se satisface el presente requisito porque el juicio es promovido por la parte actora en su calidad de agentes o subagentes municipales del Ayuntamiento de Carrillo Puerto, Veracruz, por conducto de sus representantes, en términos del considerando segundo.

60.   Interés jurídico. La parte actora cuenta con interés jurídico, pues estiman que la resolución impugnada viola su derecho de recibir la remuneración por el desempeño de sus encargos como servidores públicos del municipio, respecto a sus labores realizadas en dos mil dieciocho, lo cual, consideran que afecta su esfera jurídica de derechos.

61.             Definitividad. El requisito se encuentra satisfecho, en virtud de que las sentencias que dicte el Tribunal local se catalogan como definitivas y no está previsto en la legislación electoral de Veracruz algún medio de impugnación a través del cual pueda revocarse, modificarse o confirmarse la sentencia impugnada, previo a acudir a esta instancia federal, de conformidad con el artículo 381 del Código Electoral de Veracruz.

62.             Por las razones anteriores, se encuentran colmados los requisitos de procedencia del presente juicio.

CUARTO. Estudio del fondo de la litis

63.             La pretensión de la parte actora es que esta Sala Regional revoque la resolución impugnada y, ordene al Ayuntamiento el pago de las remuneraciones atinentes a sus cargos como agentes y subagentes municipales a partir del año dos mil dieciocho.

64.             Tal pretensión la hacen depender de los siguientes agravios:

a)     Indebida e inconstitucional inaplicación de los artículos 1, 35, 123, 126 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como la violación a los artículos 1, 2, 23 y 24 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos y 1, 2, 3, 5, 25 y 26 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos

65.             Los actores refieren que el Tribunal consideró la existencia de la omisión del Ayuntamiento de Carrillo Puerto, Veracruz, de entregarles una remuneración económica adecuada por el desempeño de sus funciones y como consecuencia de ello ordenó al Ayuntamiento referido que se contemplara la remuneración reclamada en el presupuesto de egresos dos mil diecinueve; sin embargo, consideran que la autoridad responsable debía ordenar la modificación para una reparación integral de sus derechos violados, esto es, el pago de sus remuneraciones desde dos mil dieciocho. 

66.             Lo anterior, porque declaró fundado el agravio de que el Ayuntamiento dejó de pagarles las remuneraciones del año dos mil diecinueve y ordenó la modificación del presupuesto municipal de ese año para que se les paguen las que tienen derecho; pero, respecto de las remuneraciones del año dos mil dieciocho declaró infundado el agravio sobre la omisión de pago correspondiente a partir de que tomaron protesta, por lo que realizó una interpretación restrictiva del artículo 126 de la Constitución y ante la afectación del bien jurídico tutelado decidió reparar de manera parcial el derecho humano violado.

67.             Consideran que viola sus derechos la interpretación restrictiva que se da al referido artículo 126, lo cual no sería así si la reflexión se hubiera realizado en una postura garantista como la realizada por el Tribunal Constitucional del país, al analizar que el contenido del citado numeral opera como una excepción al principio de anualidad. Asimismo, la responsable impide la aplicación por excepción de la modificación al presupuesto dos mil dieciocho, pues señala que se consintió el hecho de que no se otorgara la remuneración que señala el artículo 127 la cual es irrenunciable, al no haberlo solicitado en su momento.

b)    Violación al principio de congruencia

68.             La parte actora manifiesta que el Tribunal local viola el principio de congruencia, pues modificó el agravio en su perjuicio y ahora en lugar de que la litis se constriñera a determinar si el Ayuntamiento fue omiso en cumplir sus obligaciones señaladas en los artículos 115 y 127 constitucionales, decidió que la litis se precisaría en determinar si se tenía o no derecho a que se pagaran los salarios no cubiertos durante el dos mil dieciocho.  

69.             Considera que en un primer momento el Tribunal local debió analizar si el Ayuntamiento cumplía o no con lo previsto en los artículos 115 y 127 de la Constitución federal.

70.             Además, señalan que el principio fue violado por la responsable por su omisión de analizar y determinar si el agravio que señalaron en la instancia local respecto a la supuesta existencia de la omisión del Ayuntamiento 2018-2021 de presupuestar el pago que les corresponde en el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, siendo que la Ley Orgánica del Municipio Libre le da la oportunidad de modificar la Ley de Ingresos y, en consecuencia, el presupuesto de dos mil dieciocho, y al no haberlo hecho así vulneró el artículo 1° de la Carta Magna, pues no señaló si era fundado o no. Además, mencionan que no se pronunció en relación a los puntos petitorios, donde se señaló entre otras cosas, que se pagara la remuneración de los meses correspondientes al año dos mil dieciocho.

c)     Violación al principio pro homine y proporcionalidad

71.             La parte actora expresa que el Tribunal local viola los principios pro homine y de proporcionalidad, porque señaló que la remuneración a la que tienen derecho debe estar comprendida en el presupuesto de egresos correspondiente, lo cual no sucedió, por lo que indicó que el agravio era infundado. Consideran que la responsable debió analizar si el principio de anualidad podría eximir al Ayuntamiento de su obligación de considerar en su respectivo presupuesto las remuneraciones correspondientes a los servidores públicos.     

72.             En ese sentido, consideran que como consecuencia de no realizar el respectivo test de proporcionalidad en el cual se contrapusieran el principio de anualidad contra los demás derechos fundamentales reconocidos a su favor y violentados todos ellos por la autoridad municipal, el tribunal violó el principio pro homine y el de proporcionalidad.

d)    Violación al principio de acceso a la justicia

73.             Los actores manifiestan que la autoridad responsable trastocó el principio de acceso a la justicia, pues reconoció la omisión del Ayuntamiento de pagarles una remuneración por sus funciones como servidores públicos; sin embargo, ante dicha omisión debió adoptar las garantías de protección necesarias para salvaguardar los derechos violados y, en consecuencia, reparar sus derechos correspondientes al año dos mil dieciocho.

e)     Inconstitucional interpretación del artículo 115 constitucional

74.             Los actores refieren que les causa agravio la incorrecta interpretación de la constitución que realiza la responsable al hacer suyos precedentes pronunciados en casos diversos al de ellos, y que la llevan a señalar como infundado la violación a los artículos 115 y 127 constitucionales por parte del Ayuntamiento, pues no afectan sus derechos humanos, ya que tuvieron expedito su derecho para hacerlo valer.

75.             Razonan que la responsable al señalar que no se violan sus derechos humanos, deja de entender que son interdependientes e indivisibles, como se da la citada interdependencia entre el derecho a ser votado, el derecho al patrimonio y la garantía establecida como obligación por el artículo 115 constitucional, relativa a la remuneración a que tienen derecho los servidores públicos.

Metodología de estudio

76.             Como se advierte del análisis de los conceptos de agravio, se constata que los mismos están dirigidos a demostrar que tienen derecho a recibir el pago de sus remuneraciones a partir del ejercicio fiscal dos mil dieciocho, mediante la modificación que pretenden se realice del presupuesto del ejercicio fiscal dos mil diecinueve, sin que se controvierta algún otro aspecto de la sentencia impugnada. 

77.             En este sentido, por cuestión de método, esta Sala Regional analizará los agravios de una forma distinta a la que se hicieron valer en el escrito de demanda, pues, primeramente, y de forma conjunta, se analizarán los agravios señalados con los incisos a), b), d) y e), debido a que los mismos están orientados a demostrar que era conforme a Derecho que se ordenará el pago de las remuneraciones correspondientes al ejercicio fiscal dos mil dieciocho y finalmente el inciso c), el cual está relacionado con la posible vulneración a los principios pro homine y de proporcionalidad sin que ello les cause un perjuicio, en atención a que lo verdaderamente trascendental es que se examine la totalidad de los disensos y no el orden de estudio de éstos.

78.             Tal consideración encuentra sustento en la jurisprudencia 4/2000, emitida por la Sala Superior de rubro: “AGRAVIOS, SU EXAMEN EN CONJUNTO O SEPARADO, NO CAUSA LESIÓN”[16].

Consideraciones del Tribunal local

79.             Al analizar la omisión del Ayuntamiento de pagar una remuneración a los agentes y subagentes municipales por el ejercicio del cargo, el tribunal responsable consideró que del contenido de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos[17], la propia del estado de Veracruz[18], la Ley Orgánica del Municipio Libre[19], y el Código Hacendario Municipal para el Estado de Veracruz[20], se obtiene que:

        Los agentes y subagentes municipales son servidores públicos, auxiliares del Ayuntamiento, electos popularmente.

        Los agentes y subagentes municipales en su carácter de servidores públicos tienen derecho a recibir una remuneración, de conformidad con los artículos 127, del pacto federal y 82 de la Constitución Política Local.

        La Ley Orgánica del Municipio Libre, no establece expresamente en alguno de sus preceptos el derecho de los citados servidores públicos, el recibir una remuneración y las características de su presupuestación.

        Atento al actual sistema normativo municipal no se podrá hacer pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto de egresos de los Ayuntamientos autorizado o modificado.

80.             Sin embargo, advirtió que los agentes y subagentes municipales tienen el carácter de servidores públicos que funcionan en sus demarcaciones como auxiliares de los Ayuntamientos; por lo que tienen derecho a recibir una remuneración por el desempeño de una función.

81.             Siendo que si bien se encontraba acreditado que en fechas de diez de diciembre de dos mil dieciocho, diez de abril y veintiuno de agosto de dos mil diecinueve pagó a los agentes y subagentes municipales la cantidad de dos mil pesos la primera vez y mil quinientos pesos las últimas dos, esos montos corresponden a la partida denominada “Otras ayudas sociales”, sin que se acredite que los agentes y subagentes sean considerados auxiliares del Ayuntamiento, por lo que el citado pago se trató de “ayudas” esporádicas, por lo que no pueden ser consideradas como su remuneración.   

82.             Por lo anterior, respecto al Ayuntamiento de Carrillo Puerto, le ordenó que contemplara el pago de las remuneraciones para los agentes y subagentes municipales y ordenó la modificación de su presupuesto de egresos correspondiente al año dos mil diecinueve, para fijar la remuneración de los agentes y subagentes municipales de dicho municipio,[21] a partir del uno de enero del citado año.

83.             Además, estableció como parámetros para fijar dicha remuneración que: 1) no debía rebasar la remuneración que reciben las sindicaturas y regidurías[22]; y 2) no debía ser inferior a un salario mínimo[23].

84.             Finalmente, por cuanto al pago de las remuneraciones correspondientes al ejercicio dos mil dieciocho a partir de que los actores iniciaron su encargo, determinó que no era procedente el pago de dichas remuneraciones, toda vez que, por una parte, en su oportunidad, no demandaron la modificación del presupuesto para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho.

85.             Aunado a que el artículo 325 del Código Hacendario Municipal para el Estado de Veracruz prohíbe el pago de adeudos no previstos en el presupuesto de cada año, y en el caso, de la revisión del presupuesto de egresos dos mil dieciocho del Ayuntamiento de Carrillo Puerto, Veracruz, no advirtió ningún tipo de remuneración para los agentes y subagentes municipales.

Postura de esta Sala Regional

Violación al principio de congruencia y de acceso a la justicia, a diversos derechos humanos e inconstitucional interpretación al artículo 115 constitucional

86.             A juicio de esta Sala Regional, los agravios hechos valer devienen infundados por las razones que se exponen a continuación.

87.             Se estima correcta la conclusión a la que arribó el Tribunal local, respecto a la improcedencia de ordenar el pago que los actores aducen les corresponde como servidores públicos, desde el inicio de sus encargos el primero de mayo de dos mil dieciocho, toda vez que, en efecto, en la administración de los recursos públicos rige el principio de anualidad.

88.             El marco jurídico que tomó como fundamento la autoridad responsable, contrario a lo señalado por la parte actora, partió de lo establecido en los artículos 1° y 115 de la Constitución federal, en la que se reconoció la facultad de los Ayuntamientos de aprobar los presupuestos correspondientes y de fijar los tabuladores atinentes de conformidad con el artículo 127 constitucional.

89.             Además señaló las disposiciones relacionadas con la obligación de los Ayuntamientos del estado de Veracruz de aprobar cada septiembre las partidas en que empleará el presupuesto que corresponde a cada Municipio desde el primero de enero hasta el treinta y uno de diciembre del año inmediato, para después remitirlas al Congreso de dicha entidad federativa para su aprobación; asimismo, que no podrán hacerse pagos que no estén comprendidos en el presupuesto de egresos autorizado o modificado, en caso de existir necesidad justificada, recurso disponible y tras agotarse el procedimiento de aprobación por el cabildo.[24]

90.             Por dichas razones, tras agotar el análisis de los agravios planteados por los actores, determinó que les asistía el derecho a recibir una remuneración como servidores públicos conforme al artículo 127 de la Constitución federal y, por tanto, ordenó la modificación del presupuesto del Ayuntamiento de Carrillo Puerto, para que incluyera el pago de todas las agencias de su Municipio, a partir de enero del año en curso.

91.             Respecto a la solicitud de pago retroactivo desde el inicio de las funciones de los actores, esta Sala Regional considera que los razonamientos son conforme a Derecho.

92.             En principio es importante destacar que el Tribunal responsable determinó, por una parte, que es posible hacer las modificaciones presupuestarias correspondientes siempre que las mismas sean solicitadas en el ejercicio fiscal que transcurre, con lo cual ordenó el pago de las remuneraciones correspondientes al ejercicio fiscal dos mil diecinueve.

93.             Sin embargo, en el caso, la autoridad responsable determinó que los agentes y subagentes no habían demandado la modificación del presupuesto para el ejercicio fiscal dos mil dieciocho, siendo que el citado presupuesto se había consumado.

94.             En este contexto, contrario a lo sostenido por la parte actora, el Tribunal local no llevó a cabo una interpretación restrictiva del artículo 126 de la Constitución federal, pues incluso reconoció la posibilidad de realizar las modificaciones presupuestales atinentes; sino que determinó que los accionantes deben demandar la modificación del presupuesto del ejercicio fiscal antes de su conclusión.

95.             Dicha conclusión, como se adelantó, se considera conforme a Derecho, debido a que las consideraciones emitidas por el Tribunal local son coincidentes con el criterio expresado por la Sala Superior de este Tribunal Electoral al resolver el juicio ciudadano SUP-JDC-1485/2017, en el que también se reconoció el derecho de un funcionario auxiliar de un Ayuntamiento de Veracruz a percibir remuneraciones, únicamente, a partir del año en que acudió a exigir su derecho por la vía jurisdiccional, tras considerar que en años anteriores, al no acudir en términos del artículo 106 de la Ley Municipal había consentido el no recibir remuneración.

96.             En ese caso, la Sala Superior consideró que era evidente que el entonces actor tenía conocimiento de que sus remuneraciones no habían sido incluidas en los presupuestos de los años que reclamaba, lo cual trae consigo que hubiera consentido tal circunstancia.

97.             En el caso que nos ocupa, no se desprende manifestación o constancia alguna de autos que permita presumir que los actores se dolieron con oportunidad, dentro del año dos mil dieciocho, de la omisión del Ayuntamiento de presupuestar y otorgarles la contraprestación que ahora reclaman.

98.             No pasa inadvertido que, al iniciar sus encargos en mayo de dicho año, no tuvieron oportunidad de acudir en agosto de dos mil diecisiete para solicitar la inclusión de sus prestaciones en el presupuesto del año pasado, pero tampoco se advierte que hubieren acudido ante la instancia municipal en algún momento a partir del inicio de su encargo para agotar el procedimiento que establece el artículo 106 de la Ley Orgánica Municipal a fin de que el cabildo pudiera aprobar la modificación de su presupuesto.

99.             Igualmente, se advierte que tampoco acudieron en agosto de dos mil dieciocho a solicitar la inclusión de sus prestaciones en el presupuesto aprobado por el Ayuntamiento y el Congreso local para el año en curso, sino hasta la presentación de la presente demanda ante este órgano jurisdiccional federal.

100.         Ante dicho panorama, es evidente que en momento alguno se inconformaron con relación a que no se les otorgara remuneración por sus servicios públicos durante el año dos mil dieciocho, aunado a que durante dicho periodo no se encontraron sujetos al régimen del artículo 82, fracción V, de la Constitución local que priva a los servidores de ejercer otro encargo remunerado, sino hasta ahora que se reconoce su derecho para el ejercicio del año que transcurre, a partir del primero de enero.[25]

101.         En ese sentido cobra justificación la resolución de la responsable, cuando refiere que no es posible ordenar al Ayuntamiento que modifique su situación presupuestal actual para pagar una obligación que no estaba reconocida en la ley que imperó durante el año dos mil dieciocho, y que no fue ordenada por interpretación jurisdiccional hasta el año que transcurre; puesto que si bien existe la posibilidad de efectuar una modificación al presupuesto con base en lo ordenado por la autoridad jurisdiccional, ello no podría extenderse a años anteriores, dado el principio de anualidad del ejercicio y la comprobación fiscal.[26]

102.         En efecto, del artículo 116, fracción II de la Constitución federal, con relación a los diversos 71, fracciones II, IV y V, y 72 de la Constitución de Veracruz, se advierte la obligación de aprobar anualmente los presupuestos, lo que tiene como fin brindar certeza sobre el origen y empleo de los recursos para los proyectos gubernamentales de un año, que deberán comprobarse en los destinos y montos que fueron aprobados, con las consecuentes responsabilidades y sanciones ante su irregularidad o falta de acreditación.

103.         El principio de anualidad responde al interés y orden público, y por tanto existe reglamentación que acota la modificación de los presupuestos dentro de cada año fiscal, conforme a los procedimientos que garanticen la transparencia y certeza en el empleo de recursos.

104.         Además, la parte actora no controvierte en su demanda que en su momento hubiere solicitado la inclusión de sus remuneraciones en el presupuesto del año dos mil dieciocho que reclama y se le hubiere negado, sino que se limita a señalar que en su consideración el derecho reconocido por la responsable debe extenderse y reponerse desde un año fiscal distinto a aquel en que demandó.

105.         Al respecto, esta Sala Regional advierte que la realidad jurídica que debe atender el Ayuntamiento para incluir el pago de los agentes y subagentes comienza a partir del dictado de la sentencia reclamada, por lo que no es dable que modifique el presupuesto del año en curso por obligaciones que no fueron reclamadas y en su caso debieron cubrirse con el presupuesto correspondiente al año dos mil dieciocho.

106.         Con base en lo antes expuesto, se estima que los actores carecen de razón al señalar que la responsable incurrió en vulneración a su derecho de acceso a la justicia, al advertir la omisión de prever en el presupuesto correspondiente a dos mil dieciocho el pago de la remuneración que le corresponde por el desempeño de su encargo.

107.         Como se razonó en líneas precedentes, fue correcto lo resuelto por el Tribunal responsable, respecto de la improcedencia del pago retroactivo a partir del inicio de los encargos de la parte actora en dos mil dieciocho.

108.         De ahí que al no existir la obligación de efectuar el pago reclamado por la parte actora de conformidad con el artículo 106 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz, o con base en una determinación judicial como la que ahora se revisa, tampoco puede estimarse que exista la alegada omisión atribuida al Ayuntamiento respecto de presupuestar y pagar las remuneraciones correspondientes al año dos mil dieciocho.

109.         Toda vez que al declarar improcedente el pago de dichas remuneraciones, resultaba inviable ordenar que se modificara el presupuesto para que se contemplara el pago de las mismas.

110.         En esas condiciones, no asiste la razón a los inconformes cuando aducen que la responsable dejó de proteger, respetar y garantizar los derechos humanos, al no haber ordenado el pago de la remuneración que aducen les corresponde por el ejercicio de su encargo durante el año dos mil dieciocho, y que con ello se vulneró su derecho de acceso a la justicia, puesto que como quedó evidenciado, los actores no justificaron haber ejercido de manera oportuna el derecho que ahora reclaman.

111.         Por tanto, la resolutora no faltó a las obligaciones que le impone el artículo 1º constitucional, ni mucho menos limitó el derecho de acceso a la justicia de los enjuiciantes, en razón de que se concedió a estos lo que en derecho les corresponde.

112.         También, resulta relevante que la responsable concediera la reparación de la remuneración que se consideró omitida, tras realizar una interpretación conforme, en los mayores parámetros posibles dentro de un ámbito de razonabilidad respecto de la regularidad presupuestal del Ayuntamiento, ya que consideró la posibilidad de modificar el presupuesto del año en curso conforme a la normativa aplicable, con lo que garantizó el pago de obligaciones desde el primero de enero, por derechos que apenas fueron reclamados en agosto de dos mil diecinueve.

113.         Es por todo lo anterior, que resulta inexacta la apreciación de la parte actora respecto a una supuesta incongruencia, ya que, si bien se reconoció su derecho a recibir sus remuneraciones como servidores públicos, también es cierto que los derechos de los servidores públicos, en cuanto pasivos del presupuesto de los Ayuntamientos, sólo pueden ser incluidos en el presupuesto de egresos del año en que su fuente adquirió vigencia, lo que en el caso ocurrió en el año que apenas transcurre.

114.         Así entonces, el actuar de la responsable, lejos de ser incongruente, se aprecia garantista, ya que no limita los efectos de su sentencia a partir de su emisión, sino que ordenó la máxima garantía del derecho reconocido en su sentencia, sin afectar la administración anual del Ayuntamiento.

115.         En este contexto no le asiste razón a la parte actora, en el sentido de que dejó de analizar sus planteamientos relacionados a que debía de cubrirse sus remuneraciones a partir de que asumieron el cargo, es decir, en el fiscal dos mil dieciocho, puesto que como se ha analizado el Tribunal local sí abordó sus planteamientos.

116.         Debido a lo antes expuesto, es que se estiman infundados los agravios materia de análisis.

Violación al principio pro homine y de proporcionalidad

117.         Ahora bien, a efecto de alcanzar su pretensión, suplido en su deficiencia, los actores expresan como agravio que es inexacto que la responsable hubiera estimado que la aplicación del artículo 325 del Código Hacendario para el Estado de Veracruz, era suficiente y proporcional para justificar la omisión del Ayuntamiento de presupuestar la remuneración a que tenían derecho en el año dos mil dieciocho.

118.         En consideración de los inconformes, la responsable debió preferir, frente a la citada disposición normativa, los derechos humanos consagrados en los artículos 35, 36 y 127 de nuestra Constitución federal, en observancia al principio pro homine, aunado a la interpretación que debe hacerse del artículo 115 Constitucional.

119.         De lo anterior se advierte que la parte actora pretende que se deje de aplicar el citado precepto legal que establece que No se podrá hacer pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto, y por consecuencia, aunque no se hubiese previsto en el presupuesto correspondiente al ejercicio del año dos mil dieciocho, se contemple el pago que les correspondía por el desempeño de sus funciones durante dicha anualidad en el presupuesto del año en curso.

120.         En consideración de esta Sala Regional, dicho motivo de inconformidad debe desestimarse por las razones que se exponen a continuación.

121.         En el presente caso, el Tribunal responsable consideró que no era factible ordenar una modificación presupuestal correspondiente a dos mil dieciocho para incluir un rubro que no estaba previsto de origen, atendiendo al principio de anualidad que rige en materia presupuestal.

122.         En esa tesitura, sostuvo que la remuneración y conceptos que la misma englobe, deben estar marcados en el presupuesto de egresos correspondiente, como lo establece el artículo 127, párrafo segundo, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 82, párrafo tercero de la Constitución Política local.

123.         Más aún, cuando el artículo 325 del Código Hacendario de Veracruz, expresamente señala que no podrán hacerse pagos que no estén comprendidos en el presupuesto de egresos respectivo. De ahí que estimara que no podía ordenarse al Ayuntamiento de Carrillo Puerto, Veracruz, pagar remuneración alguna, dado que la misma no fue fijada en el citado presupuesto de egresos.

124.         Tales consideraciones, a juicio de esta Sala Regional se estiman correctas, toda vez que, en efecto, el presupuesto de egresos de los Ayuntamientos, que es el instrumento en donde se contiene el gasto gubernamental y en él se delimita el ámbito temporal de eficacia del mismo, se rige conforme al principio de anualidad, es decir, el período de tiempo en que despliega sus efectos jurídicos está tutelado constitucionalmente y coincide con el año calendario, que va del primero de enero al treinta y uno de diciembre de cada año, según dispone la propia Constitución local; asimismo, por regla general, el presupuesto debe ser ejecutado en su totalidad en el ejercicio económico para el cual fue aprobado.

125.         Aunado a ello, debe considerarse que la aprobación de las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto de egresos es una facultad conjunta de los Ayuntamientos con el Congreso local, y en la cual se estima el gasto correspondiente para el año aprobado.

126.         En ese orden de ideas, se puede advertir que la finalidad que tuvo el legislador en el invocado artículo 325, se sustenta en la necesidad de controlar, evaluar y vigilar el ejercicio del gasto público; a qué renglones deben aplicarse los recursos aportados para sufragar el gasto público, lo cual hace al aprobar el presupuesto de egresos, así como vigilar que dichos recursos se apliquen precisamente a los fines autorizados por ese presupuesto de egresos.

127.         Previsión normativa que es acorde con lo dispuesto en la base lV, inciso c), del artículo 115 constitucional, la cual establece que los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de la propia Constitución federal.

128.         Al respecto el citado artículo 127 constitucional, establece que las remuneraciones que reciban los servidores públicos por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes

129.         En tal virtud, se estima que la norma en cuestión no incide en el derecho a recibir una remuneración por el desempeño de sus funciones, toda vez que la misma está relacionada con medidas tendentes a controlar y vigilar que el manejo de los recursos públicos se haga de manera responsable y en observancia a las disposiciones en materia de responsabilidad hacendaria, a efecto de que el presupuesto se aplique exclusivamente a los fines autorizados.

130.         En este contexto, si bien a partir de lo dispuesto por el artículo 115 de la Constitución federal se constata que en principio los Ayuntamientos tienen el deber de aprobar el presupuesto de egresos en los que deben de incluir los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución.

131.         Lo cierto es que, como se señaló en el apartado previo, la realidad jurídica que debe atender el Ayuntamiento para incluir el pago de los agentes y subagentes comienza a partir del dictado de la sentencia reclamada, por lo que no es dable que modifique el presupuesto del año en curso por obligaciones que no fueron reclamadas y en su caso debieron cubrirse con el presupuesto correspondiente al año dos mil dieciocho.

132.         En este contexto, se advierte que la parte actora tuvo expedito su derecho para hacerlo valer en la época en que era factible hacer las modificaciones correspondientes al presupuesto de egresos de dos mil dieciocho, en tal virtud no puede estimarse que la disposición normativa afecte directamente derechos humanos, de ahí que sea inexacto lo alegado por los enjuiciantes, en el sentido de que la responsable debió preferir los derechos humanos previstos en los artículos 35, 36 y 127 de la Constitución federal, en relación con el artículo 115 de la misma Norma Fundamental.

133.         En efecto, el establecimiento de la prohibición de efectuar pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto, en modo alguno puede considerarse que restrinja de manera directa el derecho de ser votado en su vertiente de desempeño del cargo, puesto que como se indicó, ello no impide que se pueda reclamar, de manera oportuna, la modificación que resulte pertinente a efecto de que se prevea el pago de alguna remuneración que en derecho corresponda.

134.         Similar criterio sostuvo esta Sala Regional al resolver los juicios ciudadanos SX-JDC-230/2019, SX-JDC-231/2019 y SX-JDC-232/2019.

135.         Es por lo anterior, que resulta inexacto que la responsable hubiera omitido realizar un test de proporcionalidad para salvaguardar o reparar el derecho de la parte actora a recibir remuneraciones durante el año dos mil dieciocho, ya que la normativa que ahora se cuestiona resulta conforme con las bases que establece la misma Constitución para generar certeza sobre la administración y comprobación del presupuesto correspondiente a cada año de ejercicio fiscal.

136.         En dicho tenor, resulta inviable realizar una interpretación conforme de la normativa aplicable en el sentido solicitado por la parte actora, ya que para ejercer el control de constitucionalidad o convencionalidad ex oficio que arguye, resulta necesario advertir que una disposición legislativa o acto de autoridad afecta de manera desproporcional un derecho humano, lo que en el caso no acontece, ya que, como se razonó, el principio de anualidad corresponde a la normativa constitucional, al salvaguardar otros bienes jurídicos fundamentales relacionados con la correcta administración de las obligaciones y erogaciones del Ayuntamiento.

137.         Por el contrario, se comparte la resolución de la responsable, ya que, advirtió e hizo efectivo el derecho a una remuneración de la parte actora, al ordenar su inclusión y pago correspondiente, dentro del ejercicio fiscal en curso que, de acuerdo con el principio de legalidad, aún es modificable a través del procedimiento correspondiente.

138.          En ese sentido cobra aplicación el contenido de la jurisprudencia de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de rubro “CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO. CONDICIONES GENERALES PARA SU EJERCICIO”[27], respecto al tratamiento de las normas que no se advierten potencialmente violatorias de derechos humanos, al ser casos en los que no se hace necesario un análisis de constitucionalidad y convencionalidad exhaustivo, porque la presunción de constitucionalidad de que gozan todas las normas jurídicas no se ha puesto siquiera en entredicho.

139.         Por otra parte, se considera inexacto el señalamiento respecto a que el Tribunal responsable impusiera a la parte actora una carga excesiva al ser insuperable que el ejercicio del año dos mil dieciocho pueda ser modificado, toda vez que, como ya se ha razonado, en dicho presupuesto se pudieron incluir las prestaciones de la parte actora, de haberse solicitado con la oportunidad que establece la normativa local, petición que no consta se hubiere realizado hasta el año que transcurre.

140.         Con base en las anteriores consideraciones es que se estima que el agravio hecho valer deviene infundado.

141.         Por todo lo anterior, con fundamento en el artículo 84, párrafo 1, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, lo procedente es confirmar la resolución impugnada.

142.         Finalmente, se instruye a la Secretaría General de Acuerdos de esta Sala para que la documentación que se reciba en este órgano jurisdiccional de manera posterior, relacionada con el trámite y sustanciación del juicio que ahora se resuelve, se agregue al expediente sin mayor trámite.

143.         Por lo expuesto y fundado, se

RESUELVE

ÚNICO. Se confirma la resolución de diecinueve de septiembre del presente año, emitida por el Tribunal Electoral de Veracruz en el juicio ciudadano TEV-JDC-783/2019.

NOTIFÍQUESE personalmente a la parte actora en el domicilio señalado en su escrito de demanda; de manera electrónica u oficio al Tribunal Electoral de Veracruz, así como a la Sala Superior de este Tribunal Electoral, en atención al Acuerdo General 3/2015, anexando copia certificada de la presente sentencia para cada autoridad; y por estrados a los demás interesados.

Lo anterior con fundamento en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, artículos 26, apartado 3, 27, 28, 29, apartados 1, 3 y 5, y 84, apartado 2; así como, en el Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, numerales 94, 95, 98 y 101.

Finalmente, se instruye a la Secretaría General de Acuerdos para que en caso de que con posterioridad se reciba documentación relacionada con el trámite y sustanciación de este juicio, se agregue al expediente para su legal y debida constancia.

En su oportunidad, devuélvase la documentación que corresponda y archívese este expediente como asunto concluido.

Así lo resolvieron por mayoría de votos, la Magistrada Eva Barrientos Zepeda y el Magistrado Adín Antonio de León Gálvez, con el voto en contra del Magistrado Presidente Enrique Figueroa Ávila, quien emite voto particular. Todos integrantes de la Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Tercera Circunscripción Plurinominal Electoral Federal, ante el Secretario General de Acuerdos quien autoriza y da fe.

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MAGISTRADO ENRIQUE FIGUEROA ÁVILA, EN LA SENTENCIA RECAÍDA EN EL EXPEDIENTE SX-JDC-338/2019, DE CONFORMIDAD CON EL ARTÍCULO 193, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN.

Con el debido respeto, no comparto la decisión de reconocerles la personería a Jesús Octavio García González y a Cecilia Abigail Tepetla Lomelí, como representantes de los ciudadanos que fueron actores ante el Tribunal Electoral de Veracruz en el juicio TEV-JDC-783/2019, por las consideraciones que expongo a continuación.

En estima del suscrito, el presente asunto resulta improcedente al no quedar debidamente acreditada la personería de quienes promueven el medio de impugnación que se resuelve, por lo que se debe decretar el sobreseimiento del juicio.

El artículo 9, apartado 1, inciso c), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, establece como requisito de los medios de impugnación acompañar el o los documentos que sean necesarios para acreditar la personería del promovente.

Por su parte, los diversos 10, apartado 1, inciso c), y 11, apartados 1, inciso c), y 2, inciso a), de la citada ley, señala como causal de sobreseimiento de un medio de impugnación cuando el promovente carezca de legitimación y el juicio hubiese sido admitido.

Al respecto, considero necesario destacar que la legitimación consiste en la identidad y calidad de la persona física o moral que promueve, con una de las autorizadas por la ley para combatir el tipo de actos o resoluciones reclamadas.

Asimismo, se ha estimado por este órgano jurisdiccional federal, que la legitimación de la ciudadanía surge exclusivamente para impugnar actos o resoluciones donde pueda producirse una afectación individualizada, cierta, directa e inmediata a sus derechos.

También conviene mencionar que dentro de las reglas procesales existen dos tipos de legitimación: (i) la legitimación en la causa, y (ii) la legitimación en el proceso.

La legitimación en la causa implica contar con autorización que la ley otorga, a una persona para hacer valer pretensiones en un proceso determinado; en tanto que, la legitimación en el proceso constituye un presupuesto procesal, necesario para que la acción la ejercite quien tiene personalidad o capacidad para ello.

La nota distintiva entre la legitimación activa en la causa y la legitimación en el proceso se refiere a la aptitud de un sujeto para realizar actos válidos en cualquier proceso, por sí o en nombre de otro; en tanto que la legitimación en la causa se refiere a la aptitud del sujeto para actuar como parte en un proceso determinado, ya sea por la relación que guarda su situación particular con la cuestión litigiosa, o bien, por alguna otra circunstancia prevista en la ley. Por tanto, la falta de legitimación torna improcedente el juicio o recurso electoral.

En el caso, Jesús Octavio García González y Cecilia Abigail Tepetla Lomelí, acuden a esta instancia jurisdiccional federal[28] en nombre y representación de diversos ciudadanos quienes fueron actores ante el Tribunal Electoral de Veracruz, y refieren que la personería se encuentra acreditada dentro de los autos del expediente TEV-JDC-783/2019.

Por su parte el Tribunal Electoral local refiere en su informe circunstanciado que los promoventes sólo se encuentran acreditados en autos como autorizados de la parte actora para los efectos previstos en el artículo 132 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral de Veracruz.[29]

Ante tal circunstancia, considero necesario tener en cuenta que el artículo 12, apartado 1, inciso c), de la referida Ley General del Sistema de Medios establece que será parte en los medios de impugnación que será el actor quien, estando legitimado para ello, promueva el medio de defensa respectivo, por sí mismo o, en su caso, a través de un representante cuando la ley así lo permita

Asimismo, el artículo 13, apartado 1, inciso b), prevé que la presentación de los medios de impugnación corresponde a los ciudadanos por su propio derecho, sin que sea admisible representación alguna.

Por su parte, el artículo 79, apartado 1, del mismo ordenamiento jurídico prevé que el juicio ciudadano sólo procederá cuando el ciudadano por sí mismo y en forma individual o a través de sus representantes legales, haga valer presuntas violaciones a sus derechos de votar y ser votado en las elecciones populares, de asociarse individual y libremente para formar parte en forma pacífica en los asuntos políticos y de afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos.

De lo anterior destaco que el juicio ciudadano debe promoverse por los ciudadanos por sí mismos; sin embargo, también se prevé la posibilidad de que acudan a la instancia jurisdiccional a través de sus representantes.

Ello, en atención a que las normas relativas a los derechos humanos, entre los cuales se encuentra el de acceso efectivo a la impartición de justicia a cargo de los tribunales deben interpretarse de conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y con los tratados internacionales suscritos por el Estado mexicano, favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

De ahí que no se pueda imponer la obligación a los ciudadanos únicamente por sí mismos, ni se les puede prohibir la posibilidad de hacerlo a través de sus representantes, ya que esto generaría una medida desproporcional e innecesaria ajena a los fines de certeza y seguridad jurídica.[30]

Por tanto, estimo que sí resulta viable que los representantes, de quienes sientan que se vulneraron sus derechos político-electorales, acudan a esta Sala Regional a promover medios de impugnación; empero, tal carácter debe quedar plenamente acreditado.

Además, el precepto 19, apartado 1, inciso b), de la aludida Ley General del Sistema de Medios de Impugnación otorga la posibilidad al Magistrado Electoral de que sustancie el asunto, y en los casos en que advierta que el promovente incumple con la presentación del documento con que acredite su personería, formule requerimiento para que se subsane, previendo que, en caso de incumplimiento, se tendrá por no presentada la demanda.

Conforme a lo anterior, es posible concluir que en los casos en que los promoventes de los medios de impugnación no acrediten la calidad con la que se ostentan,[31] implica que el órgano competente para conocer y resolver la controversia sometida a su estudio se encuentre impedido legalmente para analizar el fondo del asunto.

Ahora bien, en el caso bajo análisis, se tiene que Jesús Octavio García González y Cecilia Abigail Tepetla Lomelí señalan que su carácter de representantes de quienes fueron actores en la instancia jurisdiccional local se encuentra acreditado en los autos del juicio TEV-JDC-783/2019.

De igual manera, en el escrito que remitieron en cumplimiento al requerimiento que se les formuló mediante proveído de siete de octubre, reiteran que en el escrito de demanda del aludido medio de impugnación se expresó que los ahora signantes:[32]

[…]

además de autorizarlos en este acto a efecto de que puedan actuar y comparecer a nuestro nombre y representación en todas y cada una de las etapas procesales que se lleven a cabo en el expediente que se establezca con motivo del presente ocurso.

[…]

Asimismo, aducen que no obstante lo anterior y si ello no fuera suficiente para considerar que los profesionistas cuentan con la personería necesaria:

[…]

En este acto nuevamente otorgamos la representación legal necesaria para actuar dentro del presente juicio, así como representación legal a efecto de que si fuere el caso puedan actuar en nuestro nombre y representación realizando cualquier acto jurídico que a juicio de los profesionistas señalados deba ser interpuesto ante esta autoridad o cualesquiera otra relación al expediente que nos ocupa y en su caso los incidentales que con motivo de la presente demanda sean aperturados por esta honorable Sala Regional de conformidad con lo establecido en la Jurisprudencia 25/2012.

[…]

Cabe señalar que el aludido escrito se remite con el diverso signado el pasado ocho de octubre.

De lo anterior, advierto que la primera manifestación, es decir, en la que aducen lo que se señaló en la demanda local, no resulta suficiente para estimar que a Jesús Octavio García González y Cecilia Abigail Tepetla Lomelí se les otorgó el carácter de representantes, dado que se limitaron a señalar que podrán actuar en el expediente que con motivo de su demanda local se originara, sin hacer mayor manifestación respecto a la posibilidad de que los ciudadanos de referencia pudiesen presentar, de forma posterior, algún medio de defensa ante una diversa instancia jurisdiccional.

Ahora bien, por lo que hace al segundo planteamiento, se estima que se están ampliando las atribuciones conferidas a los ciudadanos de cita, ya que se otorga a los signantes del presente medio de impugnación la representación legal para poder llevar a cabo cualquier acto jurídico, manifestación que se insiste no se realizó en la demanda local.

En mi concepto, no se puede interpretar, a través de este último planteamiento, que nuevamente se les estuviese otorgando la representación legal a los ahora signantes, porque del escrito de demanda primigenio no se advierte tal manifestación para tener por acreditado, de manera indubitable, tal voluntad. 

Aunado a que al citado escrito, en mi consideración, no se le pueden dar los alcances para acreditar la personería de Jesús Octavio García González y Cecilia Abigail Tepetla Lomelí.

Lo anterior, porque en la materia electoral resultan aplicables de manera supletoria[33] las reglas previstas en la legislación civil federal, siendo que en el caso el escrito que presentan en desahogo al requerimiento que se les formuló no se ajusta a las mismas.

Ello, al tener en cuenta que el artículo 2551 del Código Civil Federal establece las formas siguientes:

i.                    Escritura pública.

ii.                  Escrito privado, firmado por el otorgante y dos testigos y ratificadas las firmas ante Notario Público, Juez de Primera Instancia, Jueces Menores o de Paz, o ante el correspondiente funcionario o empleado administrativo; y,

iii.               Carta poder sin ratificación de firmas.

Y, el ocurso al que se hace referencia es un documento privado que únicamente viene firmado por catorce ciudadanos de los dieciséis que tuvieron el carácter de promoventes en la instancia jurisdiccional local, aunado a que éste no se firmó frente a testigos que pudiesen advertir que se estaba otorgando el poder para una representación jurídica legítima.

Aunado a lo anterior, la supuesta representación que se está otorgando, se da doce días después de presentado el escrito que dio origen al presente medio de impugnación.

En ese sentido, estimo que tal documento carece de eficacia legal, dado que no se le puede atribuir un efecto retroactivo, ya que ello equivaldría a convalidar actos jurídicos realizados por quien carecía de facultades en el momento en que éstos se llevaron a cabo, permitiendo el ejercicio de una representación inexistente, o por lo menos afectada de nulidad.

Asimismo, al no tener efectos retroactivos tampoco constituye la autorización de celebrar actos en el pasado, sino que, por la lógica de los poderes, autorizaciones o nombramientos, éstos sólo otorgan la representación para la celebración de actos futuros posteriores a aquél mediante el cual surten efectos.

Sirve de apoyo a lo anterior la razón esencial de la jurisprudencia sostenida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 30/96, publicada bajo el rubro y texto[34]:

PERSONALIDAD EN EL JUICIO DE AMPARO. NO ES DABLE TENERLA POR ACREDITADA, CONFORME AL ARTÍCULO 12 DE LA LEY DE LA MATERIA, SI EL PODER FUE OTORGADO CON POSTERIORIDAD A LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA.

Al ser la representación, en sentido general, un fenómeno jurídico que implica que una persona llamada representante realice actos jurídicos en nombre de otra llamada representado, en forma tal que el acto surte efectos directamente en la esfera jurídica de este último, como si hubiera sido realizado por él, y partiendo de la consideración de que el derecho atribuye efectos jurídicos a la voluntad humana en la medida en que ésta es exteriorizada y se propone fines lícitos, que constituyen intereses jurídicamente tutelados, debe concluirse que no puede tenerse por acreditada la personalidad del representante, en términos del artículo 12 de la Ley de Amparo, con un poder general o carta poder otorgados con posterioridad a la presentación de la demanda, pues dicha representación surte sus efectos precisamente a partir de la fecha en que se otorgó

Similar criterio se sostuvo en los juicios SX-JDC-235/2019, SM-JDC-495/2018, SUP-REC-1096/2015 y acumulados, así como SX-JDC-111-2011.

En ese sentido, al no poderse acreditar, ni de la manifestación efectuada en la demanda local ni con el escrito presentado en desahogo al requerimiento que se les formuló a Jesús Octavio García González y a Cecilia Abigail Tepetla Lomelí, la voluntad de los actores del juicio TEV-JDC-783/2019 de querer ser representados por los aludidos ciudadanos, en el juicio que se resuelve, no se les pueden otorgar mayores facultades a los signantes a las que se señalaron en la instancia jurisdiccional local.

Sin embargo, no pasa inadvertido para el suscrito que la autoridad responsable en su informe circunstanciado refiere que a los referidos ciudadanos se les reconoció como autorizados para oír y recibir notificaciones, lo que en el caso no se controvierte, por lo que atendiendo a que se debe maximizar la tutela efectiva y garantizar el derecho de acceso a la justicia, en mi estima se debe analizar si este carácter tiene los alcances suficientes para acreditar la legitimación de quienes suscriben la demanda del presente juicio.

En las constancias del juicio ciudadano local se advierte que la autoridad responsable mediante proveído del pasado cuatro de septiembre[35] señaló lo siguiente:

CUARTO. Se tiene como domicilio para oír y recibir notificaciones el que indica la parte actora en su escrito de demanda, y por autorizadas a las personas ahí indicadas para tal efecto.

Es decir, el Tribunal Electoral local les reconoció a Jesús Octavio García González y a Cecilia Abigail Tepetla Lomelí el carácter de autorizados para oír y recibir notificaciones sin que ello implique una representación respecto del autorizante.[36]

Lo anterior, porque de conformidad con lo previsto en los artículos 132 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral de Veracruz, así como 68 y 69 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, las personas autorizadas para tal efecto podrán:

a.      Consultar e imponerse de los autos;

b.     Recoger documentos, dejando razón de ello en autos y 

c.      Desahogar requerimientos, cuando consistan únicamente en la presentación física de documentos.

Asimismo, refiere que las personas autorizadas para efectos de oír y recibir notificaciones podrán consultar los expedientes de los medios de impugnación que estén en sustanciación, siempre que no se obstaculice su pronta y expedita resolución.

De igual manera se prevé que podrán solicitar copias simples o certificadas, a su costa, de las constancias de los expedientes que estén en sustanciación.

En ese sentido, la autorización hecha por los promoventes ante la instancia jurisdiccional local, para designar a personas para oír y recibir notificaciones entraña una manifestación de voluntad para auxiliarse de otras personas en actividades menores, relacionadas con el medio de impugnación que presenten, enterarse del contenido de distintos trámites y resoluciones que se emitan, para estar en posibilidad de cumplir oportunamente lo que corresponda o asumir la actitud conveniente a sus intereses, sobre todo cuando el órgano jurisdiccional emite una decisión en la que impone cierta carga procesal y le concede un breve plazo para satisfacerla.[37]

Como se ve, las personas autorizadas para oír y recibir notificaciones o para cualquier otro fin en un medio de impugnación, no se pueden considerar como representantes de quienes los autorizaron para tales efectos.

De ahí que el carácter que sí quedó acreditado no resulta suficiente para superar la legitimación.

Finalmente, me hago cargo de que el Tribunal Electoral de Veracruz, tal y como se evidenció de forma previa, únicamente tuvo por acreditados a los signantes de la demanda del juicio que se resuelve para oír y recibir notificaciones, sin realizar algún pronunciamiento respecto a el planteamiento consistente en:

[…]

además de autorizarlos en este acto a efecto de que puedan actuar y comparecer a nuestro nombre y representación en todas y cada una de las etapas procesales que se lleven a cabo en el expediente que se establezca con motivo del presente ocurso.

[…]

Circunstancia que, considero, en el caso bajo análisis no causa una afectación directa a la esfera jurídica de los ciudadanos que aducen representar a los signantes de la demanda que dio inicio al presente juicio, dado que lo proveído o no por la autoridad responsable en dicha instancia jurisdiccional no determina la personería ante este órgano de alzada.

Tan es así que en el presente medio de impugnación se está analizando si se puede tener o no por acreditado tal requisito con la documentación que se remitió en desahogo del requerimiento realizado para tales efectos y, el suscrito además estudia la posibilidad de si, la acreditación que les tuvo por reconocida el Tribunal Electoral local podía servir para superar los requisitos de procedencia del presente juicio ciudadano.

Por lo expuesto es que, en mi estima, no resulta viable reconocer el carácter de representantes a Jesús Octavio García González y a Cecilia Abigail Tepetla Lomelí, de quienes fueron actores en el juicio ciudadano local TEV-JDC-783/2019.

Desde la perspectiva del suscrito, por las razones expuestas y, en congruencia con la postura que sostuve en el diverso juicio ciudadano SX-JDC-339/2019, es que estimo que el presente juicio ciudadano se debió sobreseer.

Por lo expuesto y fundado formulo el presente voto particular.

MAGISTRADO

ENRIQUE FIGUEROA ÁVILA