JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL: SX-JRC-3/2012.

ACTOR: PARTIDO MOVIMIENTO CIUDADANO.

AUTORIDAD RESPONSABLE: TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DEL ESTADO DE VERACRUZ.

TERCERO INTERESADO: ALTERNATIVA VERACRUZANA

MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA PASTOR BADILLA.

SECRETARIOS: EVA BARRIENTOS ZEPEDA, CÉSAR GARAY GARDUÑO Y ENRIQUE MARTELL CASTRO.

Xalapa-Enríquez, Veracruz de Ignacio de la Llave, a quince de febrero de dos mil doce.

VISTOS para resolver los autos del juicio de revisión constitucional electoral al rubro citado, promovido por Movimiento Ciudadano, en contra de la resolución de nueve de enero de dos mil doce, dictada por el Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado de Veracruz, en el expediente RAP/02/06/2011, y

R E S U L T A N D O

I. Antecedentes. De lo narrado en la demanda y de las constancias de autos se advierte:

a. Solicitud de registro. El ocho de septiembre de dos mil cinco, los ciudadanos Francisco Garrido Sánchez, José Octavio Córdova Hernández y Efrén Rafael Aburto Ayala, ostentándose como representantes de la organización “grupo político”, comunicaron por escrito al Instituto Electoral Veracruzano su pretensión de constituirse como partido político estatal, para lo cual solicitaron su registro, así como la designación de servidores públicos con facultades para certificar la realización de asambleas constitutivas municipales.

Al escrito referido adjuntaron lo siguiente:

        Acta constitutiva del “grupo político”, de dos de septiembre de ese año;

        Copia simple de instrumento notarial cuarenta y tres mil trescientos veintinueve, de siete de septiembre de dos mil cinco, otorgado por el notario público número 12 de Xalapa, Veracruz, relativo a la protocolización del acta constitutiva de la persona moral señalada; y

         Copia de las líneas generales de acción de “Alternancia Democrática”. El escrito se presentó con fundamento en lo previsto por el artículo 25, fracción II, del Código Electoral 75 para el Estado de Veracruz[1]. Dicho artículo establecía como requisitos para constituirse como partido político, los siguientes.

I. La asociación de un número de ciudadanos, equivalente al uno por ciento de los habitantes en cada municipio, de las dos terceras partes de los que componen el Estado;

II. Haber celebrado, cuando menos, en cada uno de los municipios que integran las dos terceras partes de los del Estado, una asamblea en presencia de un juez, notario público o servidor público del Instituto Electoral Veracruzano que para tal efecto designe la Junta General Ejecutiva del propio Instituto, quien certificará:

a) Que fueron exhibidas listas nominales de afiliados del municipio respectivo, con las firmas auténticas de los mismos;

b) Que concurrieron al acto, cuando menos, los afiliados a que se refiere la fracción I de este artículo, y que se comprobó, con base en las listas nominales, su identidad, residencia y ocupación, exhibiendo la credencial para votar y otro documento fehaciente; y

c) Que se eligieron los delegados propietarios y suplentes para la asamblea estatal constitutiva de partido político;

b. Designación de personal del Instituto. El catorce de septiembre de dos mil ocho, la Junta General Ejecutiva del Instituto Electoral Veracruzano designó funcionarios para la certificación solicitada[2].

c. Número de habitantes. El inmediato diecinueve, el Director Ejecutivo del instituto electoral remitió la información relativa al número de habitantes de los doscientos doce municipios de Veracruz a uno de los representantes de la organización política, con el objeto de dejarlo en aptitud de acreditar la afiliación del uno por ciento de las dos terceras partes[3].

d. Asambleas municipales. De septiembre de dos mil cinco a octubre de dos mil seis, la referida agrupación llevó a cabo 113 (ciento trece) (asambleas constitutivas, en igual número de municipios.

En cada una de ellas eligieron delegados (un propietario y dos suplentes). Los datos del municipio, fecha, número de asistentes y delegados electos se detallan en la tabla marcada como anexo 1, incisos a y b de esta ejecutoria.

Ahora bien, atendiendo a la temporalidad de las asambleas, ciento doce se verificaron bajo la vigencia del Código Electoral 75, y una (la última de dos mil seis)[4] bajo la vigencia del código 590, sin embargo, en esta última, en el acta se invoca el artículo 25 del Código 75 abrogado.

e. Publicación del Código Electoral número 590. El nueve de octubre de dos mil seis, se publicó en la Gaceta Oficial del Estado el Código Electoral 590, que abrogó el 75, e inició su vigencia al día siguiente. En este nuevo código, además de los requisitos previstos en el anterior para la constitución de un nuevo partido político, se agregaron otros dos:

I. Contar con registro legal como asociación política estatal, al menos con dos años de anticipación a la solicitud de registro para constituirse como Partido político; y

II. Haber participado en por lo menos un proceso electoral, como asociación política estatal debidamente registrado mediante un convenio de participación con algún Partido político.

f. Publicación del Código Electoral. El veintidós de diciembre de dos mil ocho, se publicó en la Gaceta Oficial del Estado, el Código Electoral 307, que inició su vigencia al día siguiente. En este código no se modificaron los requisitos exigidos para constituirse como partido político.

g. Reunión de trabajo extraordinaria. El quince de agosto de dos mil once, el referido grupo político en sesión de trabajo extraordinaria aprobó la integración de Eusebio Alfredo Tress Jiménez como nuevo secretario, así como la reestructuración del cuerpo directivo, a saber:

En la misma sesión se aprobó que el secretario realizara los trámites necesarios para la obtención del registro como partido político y dejó sin efecto los nombramientos anteriores.

h. Reanudación del trámite de registro. El treinta de agosto siguiente, el secretario del grupo político “Alternancia Democrática” informó al Instituto Electoral Veracruzano su intención de seguir trabajando para cumplir con los requisitos para constituirse como partido político. Igualmente, solicitó la designación de personal del instituto para que acudieran a certificar las asambleas municipales. Esta designación la realizó la Junta General Ejecutiva al día siguiente.

i. Asambleas municipales. Del tres al veinticinco de septiembre de dos mil once, “Alternancia Democrática” celebró 39 (treinta y nueve) asambleas en igual número de municipios, en las que se eligieron delegados propietarios y suplentes, respectivamente.

De acuerdo con las actas, el funcionario del Instituto Electoral Veracruzano certificó las asambleas con fundamento en los dispuesto por el artículo 35, fracción II, del Código Electoral  307 vigente.

Los datos del municipio, fecha, número de asistentes y delegados electos se detallan en la tabla marcada como anexo 1, inciso c., de esta ejecutoria.

j. Asamblea estatal constitutiva. El ocho de octubre siguiente el grupo político “Alternancia Democrática”  celebró asamblea estatal en la que aprobaron su cambio de denominación por el de “Alternativa Veracruzana”; así como sus documentos básicos.

Asimismo, eligieron a los integrantes del Comité Ejecutivo Estatal integrado por el presidente y el secretario general, a saber, Eusebio Alfredo Tress Jiménez y Francisco Garrido Sánchez, respectivamente.

Del universo de ciento cincuenta y dos delegados, acudieron a la  asamblea ciento cuarenta y ocho, de los cuales, ciento cuarenta y siete fueron electos en las asambleas municipales[5]. Lo anterior fue certificado por el Instituto Electoral Veracruzano.

El delegado que asistió en representación del municipio de Carlos A. Carrillo no fue el elegido en la Asamblea Municipal correspondiente ni participó en ella.

k. Solicitud de registro. El veinte siguiente, Eusebio Alfredo Tress Jiménez, como Presidente del Comité Ejecutivo Estatal, solicitó[6] al instituto electoral local el registro de “Alternativa Veracruzana” como partido político estatal, la cual  se turnó a la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos para su atención.

La referida solicitud se integró con lo siguiente:

        Ciento cincuenta y dos actas de asambleas constitutivas de igual número de municipios, con sus respectivas listas nominales;

        Un ejemplar de los documentos básicos de “Alternativa Veracruzana” que contiene la Declaración de Principios, el Programa de Acción y sus Estatutos;

        Lista de asistencia de ciento cuarenta y ocho delegados municipales a la Asamblea Estatal Constitutiva;

        Acta de la Asamblea Estatal Constitutiva de ocho de octubre de dos mil once, instrumentada por Instituto Electoral Veracruzano; y

        Copias de credenciales para votar y actas de nacimiento de los titulares de los órganos de “Alternativa Veracruzana”.

l. Informe de la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos. El catorce de noviembre de dos mil once, la  Dirección concluyó, en esencia, que la organización “Alternativa Veracruzana” tenía el derecho adquirido en torno a los requisitos para constituir un partido político antes de la reforma, de ahí que debía ser registrado con los requisitos establecidos en los artículos 31 al 36 del Código Electoral 307 vigente, y en la parte adjetiva con sus correlativos del Código Electoral 75 abrogado.

Dicho informe se turnó a la Comisión de Prerrogativas y Partidos Políticos del propio instituto para su análisis y evaluación.

m. Análisis jurídico. El dieciocho de noviembre la Comisión de Prerrogativas y Partidos Políticos acordó solicitar a la Coordinación Jurídica un análisis sobre lo informado por la Dirección.

El análisis concluyó, en esencia, que el pretendido derecho adquirido en realidad no se concretó, pues en dos mil cinco el peticionario únicamente instó el inicio del procedimiento de constitución sin concluirlo, no obstante, señaló que la legislación aplicable a la solicitud de registro era el código electoral 75, por ser la norma que privilegia el derecho de libre asociación política.

n. Proyecto de dictamen de la Comisión de Prerrogativas y Partidos Políticos. El veinticuatro siguiente, la referida comisión resolvió que “Alternativa Veracruzana” demostró el cumplimiento de los requisitos establecidos en los artículos 21 al 26 del Código Electoral 75, vigente al inicio del procedimiento de constitución, en relación con los numerales 31 al 36 del Código Electoral 307, vigente para obtener su registro como partido político estatal.

En ese sentido, dictaminó procedente el registro y lo turnó al Consejo General del Instituto Electoral Veracruzano para los efectos conducentes.

ñ. Acuerdo del consejo. El inmediato veintinueve, el Consejo General del Instituto Electoral Veracruzano emitió el acuerdo por el que declaró procedente el registro.

o. Recurso de apelación. Inconforme con ese registro, el cinco de diciembre de dos mil once, Movimiento Ciudadano interpuso recurso de apelación ante el Consejo General del Instituto Electoral Veracruzano, esencialmente, al estimar que quien reanudó el trámite de registro no tenía personería, en segundo lugar, que la autoridad resolvió sobre el registro solicitado parcialmente pues lo hizo con mayor celeridad que en otros casos y, en tercer lugar por, la indebida aplicación de un código abrogado.

En cuanto esto último, señaló que si bien la solicitud de registro se presentó en dos mil cinco, la agrupación ciudadana  continuó con los trámites tendentes a la obtención del mismo hasta dos mil once. Asimismo, argumentó que la solicitud de registro no crea por sí misma derechos adquiridos a favor de tal agrupación, en virtud de que la autoridad administrativa no emitió ninguna respuesta a la referida solicitud en el mismo año, esto es, dos mil cinco y que, contrario a lo señalado por la autoridad administrativa, los nuevos requisitos sí eran superables.

p. Tercero interesado. En esa instancia, compareció el Partido Político “Alternativa Veracruzana” como tercero interesado, a través del su Presidente.

q. Resolución del recurso. El nueve de enero de dos mil doce, el Tribunal Electoral de Veracruz confirmó el Acuerdo del Consejo General, esencialmente, porque estaba probado que quien reanudó el trámite de registro derivó de los acuerdos tomados por la directiva del grupo político. Además, porque el tiempo que se hubiera ocupado para resolver en asuntos similares no impacta en el acuerdo impugnado.

Igualmente, consideró que el Consejo sí resolvió la solicitud de registro presentada en dos mil once dentro del plazo legal para ello, sin que la autoridad hubiera tenido que pronunciarse antes, pues no existe un término perentorio para que los interesados desahoguen los actos preparatorios.

Además, señaló que dicho consejo no resolvió favorablemente la solicitud de registro tomando como base derechos adquiridos de la agrupación ciudadana, sino tomando en consideración que debía interpretarse de la manera más extensiva el derecho fundamental de asociación de la agrupación ciudadana, así como el principio pro homine, por lo cual si el código vigente en dos mil once imponía requisitos “insuperables” al actor, lo conducente era atenerse a las disposiciones contenidas en el código vigente al momento de la presentación de la solicitud, por lo cual  confirmó el acuerdo impugnado.

II. Juicio de revisión constitucional electoral. Inconforme, el trece de enero del año en curso, Movimiento Ciudadano promovió juicio de revisión constitucional electoral ante el tribunal responsable, mismo que remitió la demanda y sus anexos a la Sala Superior de este tribunal.

Por acuerdo del siguiente diecisiete, la Sala Superior remitió el juicio citado, por considerar que su conocimiento es de esta Sala Regional.

a. Recepción de la demanda. El diecinueve de enero siguiente se recibió la demanda, el informe circunstanciado, la cédula de publicitación del juicio y las constancias del expediente de origen.

b. Turno. Mediante acuerdo de la misma fecha, la Magistrada Presidente integró el expediente SX-JRC-3/2012. El turno correspondió a la ponencia de la Magistrada Claudia Pastor Badilla.

c. Tercero interesado y constancias de trámite. Igualmente, en la misma fecha, compareció como tercero interesado Eusebio Alfredo Tress Jiménez, como Presidente del Comité Ejecutivo Estatal del Partido Político “Alternativa Veracruzana”. El veinticuatro siguiente se recibió la cédula de publicitación y demás constancias relativas al trámite del juicio.

d. Admisión y cierre de instrucción. La Magistrada instructora admitió el juicio y, en su oportunidad, al no encontrarse pendiente ninguna diligencia, cerró la instrucción con lo cual quedó en estado de dictar sentencia.

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Jurisdicción y competencia. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ejerce jurisdicción y esta Sala Regional correspondiente a la Tercera Circunscripción Plurinominal Electoral Federal es competente para conocer y resolver este juicio, por materia, pues la impugnación versa sobre el registro de un partido político local en Veracruz; y por geografía política, al ser Veracruz parte de esta circunscripción.

Lo anterior, con fundamento en los artículos 41, párrafo segundo, base VI, y 99, párrafo cuarto, fracciones IV y V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 184, 185, 186, fracción III, inciso b), y 195, fracciones III y XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como 86 y 87, párrafo 1, inciso b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

SEGUNDO. Requisitos de procedibilidad. Se analizan los generales y especiales de procedencia del juicio de revisión constitucional electoral, de conformidad con los artículos 8, 9, 86, y 88, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

Forma. La demanda se presentó ante la autoridad responsable. Se asienta el nombre y firma autógrafa del promovente, se identifica el acto impugnado, se mencionan los hechos materia de la impugnación, además de expresarse los agravios pertinentes.

Oportunidad. El juicio se presentó dentro del plazo de cuatro días previsto por el artículo 8 de la propia ley adjetiva electoral, pues la sentencia reclamada se notificó el nueve de enero de dos mil once y la demanda se presentó el trece siguiente.

Definitividad y firmeza. Se satisface el requisito previsto en el artículo 99, párrafo cuarto, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, desarrollado en el artículo 86, apartado 1, incisos a) y f), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, dado que la legislación electoral de Veracruz no prevé medio de impugnación para combatir las resoluciones dictadas por el Tribunal Electoral de dicha entidad en los recursos de apelación.

Legitimación y personería. El juicio de revisión constitucional electoral es promovido por parte legítima, al hacerlo un partido político, a través de su representante propietario ante el Instituto Electoral Veracruzano, autoridad emisora del acto que dio motivo a la instancia local, y que interpuso el recurso de apelación cuya resolución ahora se reclama, por lo cual se cumplen los requisitos previstos en el artículo 88, apartado 1, incisos a) y b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

Violación a preceptos constitucionales. Se satisface dicha exigencia, pues el Partido Político Movimiento Ciudadano manifiesta expresamente que con la sentencia impugnada se violan en su perjuicio los artículos 14, 16, 17, párrafo segundo, y 116, fracción IV, incisos a), b) y c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, razón por la cual se satisface el requisito de procedibilidad en estudio.

Lo anterior, pues la exigencia debe entenderse en un sentido formal, es decir, como un requisito de procedencia, no como el resultado del análisis de los agravios propuestos por el actor, en virtud de que ello implica entrar al fondo del juicio; en consecuencia, el requisito en comento debe estimarse satisfecho cuando, como en el caso a estudio, en el juicio de revisión constitucional electoral se hacen valer agravios en los cuales se exponen razones dirigidas a demostrar la afectación a tales preceptos constitucionales[7].

Violación determinante. Por cuanto hace al requisito previsto en el artículo 86, párrafo 1, inciso c), del ordenamiento legal en cita, concerniente a que la violación reclamada pueda resultar determinante para el desarrollo del proceso electoral respectivo o para el resultado final de las elecciones, también está colmado, si se toma en cuenta que la controversia versa sobre el registro otorgado  a “Alternativa Veracruzana” como partido político estatal y que la variación en el número de opciones políticas para los comicios próximos, necesariamente, es un factor trascendente a sus resultados.

Esto es así, debido a que la posibilidad de confirmar o negar el registro como instituto político estatal a “Alternativa Veracruzana” implica su factible participación en las futuras elecciones a celebrarse en Veracruz cuyo proceso inicia en noviembre de este año, lo que evidentemente puede influir de modo directo, inmediato y decisivo en el procedimiento electoral, como el financiamiento que reciba como partido político, las prerrogativas que se le otorguen, el registro de sus candidatos a cargos de elección popular, de representantes de los partidos políticos en las mesas directivas de casilla; asimismo, el registro de ese nuevo partido político estatal puede tener efectos en la elaboración del material electoral, en el desarrollo de las campañas electorales y, finalmente, en los resultados electorales, dada su participación en la contienda electoral, con o sin candidatos propios.

Consecuentemente, la validez del registro de “Alternativa Veracruzana” como partido político estatal es determinante[8].

Reparación factible. Se satisface esta exigencia, si se toma en consideración que con base en lo dispuesto en el artículo 179 del Código Electoral para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, el próximo proceso electoral en la citada entidad federativa dará inicio en el mes de noviembre de este año, mientras que la jornada electoral, conforme lo previsto en el artículo 11, párrafo segundo, del referido código, tendrá verificativo el primer domingo de julio del año siguiente; de ahí que exista plena factibilidad de reparar, en su caso, la violación alegada antes de tales fechas.

TERCERO. Tercero interesado.

a. Calidad. De conformidad con el artículo 12, párrafo 1, inciso c), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, el tercero interesado es el ciudadano, el partido político, la coalición, el candidato, la organización o la agrupación política o de ciudadanos, según corresponda, con un interés legítimo en la causa derivado de un derecho incompatible con el que pretende el actor.

El ciudadano Eusebio Alfredo Tress Jiménez, quien comparece con tal carácter y se ostenta como representante del partido así como, Presidente del Comité Ejecutivo Estatal del Partido Político “Alternativa Veracruzana”, cuenta con un derecho incompatible con el del actor, pues pretende que se desestimen las inconformidades contra el registro, es decir, que prevalezca la decisión que confirmó su conformación como partido político, de ahí que cumpla con este requisito.

b. Legitimación y Personería. El párrafo 2 del artículo 12 de la ley citada señala que el tercero interesado deberá presentar su escrito, por sí mismo o a través de la persona que lo represente, siempre y cuando justifique plenamente la legitimación para ello.

El artículo 13 de la misma ley señala que la presentación de los medios de impugnación corresponde, entre otros, a los ciudadanos y los candidatos por su propio derecho, sin que sea admisible representación alguna. Los candidatos deberán acompañar el original o copia certificada del documento en el que conste su registro.

Eusebio Alfredo Tress Jiménez comparece como representante del partido y Presidente del Comité Ejecutivo Estatal del Partido Político Estatal “Alternativa Veracruzana”, carácter que se encuentra reconocido en las actuaciones que obran en el expediente, por lo cual también satisface el requisito en análisis.

c. Oportunidad. Ahora bien, de conformidad con el artículo 17, párrafo 1, inciso b), de la referida Ley General del Sistema de Medios de Impugnación la autoridad u órgano partidista, según sea el caso, que reciba un medio de impugnación en contra de sus propios actos o resoluciones, bajo su más estricta responsabilidad y de inmediato deberá hacerlo del conocimiento público mediante cédula que durante un plazo de setenta y dos horas se fije en los estrados respectivos o por cualquier otro procedimiento que garantice fehacientemente la publicidad del escrito. El párrafo cuarto del mismo artículo señala que dentro del plazo a que se refiere el inciso b), los terceros interesados podrán comparecer mediante los escritos que consideren pertinentes.

De las constancias que obran en el expediente se advierte que el juicio de revisión constitucional electoral se presentó ante la responsable el trece de enero a las veintitrés horas con treinta y siete minutos, y se publicó a las doce horas del dieciséis de enero siguiente, y el escrito del tercero interesado se presentó ante la misma autoridad a las nueve horas con cuarenta y cinco minutos de diecinueve inmediato, es decir, dentro del plazo de setenta y dos horas a que hace mención la legislación citada.

Con lo anterior, se satisface el supuesto previsto en el artículo 13, inciso b), en relación con el 17, párrafo 4, inciso d), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

d. Causales de improcedencia.

1. El tercero interesado señala que el actor carece de interés jurídico pues no hace valer como motivo de agravio la violación de algún derecho sustancial del que sea titular, por lo cual estima que este juicio debe desecharse.

El planteamiento es  infundado, pues el interés del Partido Político Movimiento Ciudadano se funda en la facultad de tutelar acciones de intereses difusos.

En efecto, como entidad de interés público, todos los partidos políticos tienen la posibilidad de acudir a las instancias jurisdiccionales en defensa de los intereses de los ciudadanos, pues debido a su carácter de entidades de interés público les corresponde actuar en nombre y representación de quienes siendo titulares de la legalidad de los resultados electorales, esto es, la ciudadanía, carecen de legitimación.

En ese sentido, si el acto reclamado está vinculado con el registro de un partido político estatal, y este a su vez está vinculado con actos de preparación del proceso electoral local que pueden trascender en este y sus resultados, es evidente que el partido accionante no requiere de un interés jurídico directo para controvertir la resolución emitida por el Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, pues debe considerarse que actúa en defensa de un interés difuso, a fin de que el proceso electoral se desarrolle en los términos establecidos en la ley.

Sirve de apoyo la jurisprudencia de rubro ACCIONES TUITIVAS DE INTERESES DIFUSOS. ELEMENTOS NECESARIOS PARA QUE LOS PARTIDOS POLÍTICOS LAS PUEDAN DEDUCIR[9].

Por lo anterior, no le asiste razón al tercero interesado para suponer que la procedencia del juicio deriva de la afectación a un interés directo de los actores, sino que basta su calidad de partido político para la defensa del interés difuso.

Además, no debe perderse de vista que quien comparece como actor formó parte de la instancia cuya decisión constituye el acto aquí reclamado, lo cual sería suficiente para colmar el requisito atinente.

2. También aduce que el medio de impugnación es frívolo y debe desecharse, pues señala que los agravios planteados no controvierten las consideraciones en que la autoridad responsable fundó su resolución y sólo se limita a reproducir los argumentos planteados en la instancia primigenia.

No le asiste razón al tercero interesado.

Lo anterior, en virtud de que el calificativo frívolo, aplicado a los medios de impugnación electorales, se entiende referido a las demandas o promociones en las cuales se formulen conscientemente pretensiones que no es posible alcanzar jurídicamente por ser notorio y evidente que no se encuentran al amparo del derecho ante la inexistencia de hechos que sirvan para actualizar el supuesto jurídico en los cuales se apoyan[10].

En el caso, los planteamientos del partido actor se encaminan a controvertir el fallo del tribunal responsable que confirmó el otorgamiento del registro al Partido Político Estatal “Alternativa Veracruzana”, para lo cual aduce agravios tendentes a desvirtuar las razones de la responsable, que, en su concepto, son suficientes para revocar el registro.

Lo anterior es suficiente para que esta Sala entre al estudio de los planteamientos hechos valer, con independencia de la eficacia de los mismos, porque esa cuestión deberá determinarse al momento de estudiar el fondo del asunto. Por lo que resulta infundado el planteamiento del tercero interesado.

CUARTO. Estudio de fondo. La pretensión del enjuiciante es revocar la sentencia dictada por el Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado de Veracruz en el recurso de apelación RAP/02/06/2011, así como el acuerdo de veintinueve de noviembre de dos mil once, emitido por el Consejo General del Instituto Electoral Veracruzano por el que se otorgó el registro al partido “Alternativa Veracruzana.”

La causa de pedir radica, esencialmente, porque quien solicitó el registro no tenía facultades y en la falta de exhaustividad de la autoridad responsable en torno al código aplicable para la procedencia del registro.

1. Facultades de quien solicitó el registro.

Como ya se señaló en los antecedentes, la reanudación del registro la llevó a cabo Eusebio Alfredo Tress Jiménez, en su carácter de Secretario del grupo político “Alternancia Democrática”.

El actor en el tribunal local sostuvo que carecía de personería, al  ser una persona distinta a quienes iniciaron el procedimiento para la conformación del partido político, por lo que en su concepto era necesaria la ratificación de los que originalmente empezaron el trámite, para tener la certeza de que su pretensión seguía vigente.

El tribunal desestimó tal planteamiento al señalar que en la copia certificada de la escritura 218, en la cual se protocolizó el acta de Asamblea General Extraordinaria del Grupo “Alternancia Democrática”, se acredita a Eusebio Alfredo Tress Jiménez  con la calidad de Secretario, además de que la directiva del grupo político determinó que este sustituyera a los designados con anterioridad para obtener el registro de partido político.

En contra de lo anterior, el actor afirma que la autoridad responsable se excedió al afirmar que en dicha acta se acredita la voluntad de las tres personas que iniciaron el trámite para obtener el registro de partido político, esto es de Francisco Garrido Sánchez, José Octavio Córdova Hernández y Efrén Rafael Aburto Ayala.

El actor considera que en la referida acta únicamente consta la renuncia de José Octavio Córdova Hernández, quien era el representante suplente ante el Instituto Electoral Veracruzano, lo que implica que quien solicita que el registro como partido político en representación de la agrupación es una persona diversa a los que originalmente manifestaron su voluntad, de ahí que sea necesaria la ratificación correspondiente.

El agravio es infundado.

La personería es un requisito que tiene por objeto dejar demostrado que quien acude en nombre y representación de otro, efectivamente, cuenta con la autorización del representado, en virtud de que lo actuado por el primero puede ocasionarle desde beneficios hasta perjuicios al segundo, así como la responsabilidad en relación con terceros, de ahí la necesidad de conocer a ciencia cierta lo conducente.

La doctrina ha definido a la representación como el otorgamiento (por convenio o por ley) de facultades al representante. Los elementos que la integran son:

1. La voluntad. La representación es meramente declarativa de la voluntad del representado, y sus efectos se producen frente a terceros en relación con los cuales actúa el representante, y declaran la voluntad del representado.

2. La relación o vínculo jurídico. La representación crea una relación jurídica entre el representante y el representado, cualesquiera que sean las facultades o atribuciones que le hayan sido conferidas al representante por el representado[11].

Como se ve, para que exista la representación debe acreditarse que existe la voluntad de una persona física o moral para que alguien haga valer sus derechos ante terceros.

En el caso, el dos de septiembre de dos mil cinco, se reunieron Leopoldo Castillo Rodríguez, Francisco Garrido Sánchez, Bernardo Domínguez Zárate, Víctor Manuel Galván Suarez, José Octavio Córdova Hernández, María Georgina Ariza Huerta, Jorge Ramírez Juárez y Efrén Rafael Aburto Ayala, con el objeto de constituirse como “grupo político”, integrar su directiva, discutir la propuesta de tramitar su solicitud de registro como partido político, lectura y, en su caso, aprobación de sus “Líneas Generales de Acción”, así como la designación de los representantes propietario y suplente ante el Instituto Electoral Veracruzano.

En el desarrollo del acto referido se aprobaron todos los puntos propuestos y acordó integrar su directiva de la siguiente forma:

Asimismo acordaron que los representantes ante el Instituto Electoral Veracruzano lo serían Francisco Garrido Sánchez, José Octavio Córdova Hernández y Efrén Rafael Aburto Ayala, como propietario, suplente 1 y 2, respectivamente, quienes podrían firmar la solicitud de registro y demás promociones del trámite.

Igualmente se aprobó el documento denominado “Líneas Generales de Acción” del “Partido Alternancia Democrática”, para que fuera presentado junto con la solicitud correspondiente al Instituto Electoral Veracruzano.

Con base en la voluntad expresada por el “grupo político”, los tres representantes, el ocho de septiembre de dos mil cinco, notificaron al órgano administrativo electoral su pretensión de constituirse como partido político y solicitaron que les fueran designados los servidores para la certificación de sus asambleas municipales. A esta notificación anexaron el acta constitutiva y su protocolización, así como las “Líneas Generales de Acción”.

Ahora bien, para determinar si en efecto quien solicitó la reanudación de los trámites del registro en dos mil once tenía la representación del “grupo político” es necesario analizar los cambios que se realizaron en su directiva, lo cual consta en dieciséis actas de sus reuniones de trabajo.

Debe señalarse que, aun cuando en autos no obra algún documento en dónde el “grupo político” hubiera determinado que su nombre iba a ser “Alternancia Democrática”, a partir del acta de trabajo de catorce de octubre de dos mil seis, consta que el “grupo político” se autodenomina así, e incluso para levantar sus actas usa hojas membretadas en las que se lee lo siguiente “ALTERNANCIA DEMOCRÁTICA, PARTIDO POLÍTICO ESTATAL, Por la Participación Ciudadana”.

De lo anterior se tiene que el “grupo político”, como originariamente se constituyó, y “Alternancia Democrática” es la misma persona jurídica, porque el membrete utilizado corresponde al que aparece en sus “Líneas Generales de Acción”, las cuales, como ya se dijo, se aprobaron en la misma fecha de su constitución. Además, porque el domicilio asentado en todas las actas de trabajo es igual al anotado en el acta constitutiva del “grupo político” y fundamentalmente porque quienes firman las actas son el Presidente y Secretario que fueron electos en la asamblea constitutiva, es decir Francisco Garrido Sánchez y José Antonio Córdova Hernández.

Una vez aclarado lo anterior, se tiene que en el acta de veintisiete de enero de dos mil siete, el Secretario de “Alternancia Democrática” señaló que a pesar de haber notificado a los vocales para realizar la reunión de trabajo, los vocales Bernardo Domínguez Zarate, Víctor Manuel Galván Suarez, María Georgina Ariza Huerta, Jorge Ramírez Juárez y Efrén Rafael Aburto Ayala le comunicaron que por diversas razones estaban imposibilitados para continuar en el grupo político. Por cuanto hace al vocal restante, Leopoldo Castillo Rodríguez, se asentó que fue imposible convocarlo a la reunión.

En atención a lo señalado, el presidente del grupo político referido propuso convocar a veracruzanos con algún tipo de liderazgo para sumarse y formar el comité directivo, sustituyendo a los integrantes que por las razones expuestas ya no formarían parte de esta.

En la reunión de trabajo del veinticuatro de febrero de dos mil siete se integraron a la directiva de “Alternancia Democrática”  las siguientes personas:

Igualmente en la reunión de once de diciembre de dos mil diez se integró Dolores Reyes Bautista, en sustitución de Leopoldo Castillo Rodríguez, en razón de que este último, a pesar de las notificaciones correspondientes, no se presentó a ninguna reunión de trabajo.

Finalmente, en la reunión de trabajo extraordinaria de “Alternancia Democrática” se acordó la integración de Eusebio Alfredo Tress Jiménez como nuevo vocal, sin embargo, el secretario en funciones José Octavio Córdova Hernández presentó su renuncia y propuso, en su lugar al nuevo vocal, así como su integración a una vocalía. Lo cual fue aprobado por mayoría.

Con base en los movimientos referidos, la directiva del grupo político quedó de la siguiente manera:

En esta última reunión también se acordó que el nuevo secretario, Eusebio Alfredo Tress Jiménez, fuera representante del “Alternancia Democrática” ante el Instituto Electoral Veracruzano y, por tanto, continuara con los trámites para la obtención de su registro como partido político.

El acta anterior fue protocolizada en la escritura pública 218 de la Notaría Pública número 8, de la Duodécima Demarcación de Veracruz, el veintiséis de agosto de dos mil once, motivo por el cual cuenta con pleno valor probatorio de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16, párrafo 2, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

Como se ve, contrario a lo señalado por el partido actor y tal como lo resolvió la responsable, Eusebio Alfredo Tress Jiménez, sí contaba con la representación del grupo político para solicitar el registro aludido, pues la directiva vigente en ese momento se la otorgó.

Por tanto, es impreciso, como lo afirma el actor, que fuera necesaria la ratificación de quienes iniciaron el trámite, pues es suficiente que en el acta de trabajo extraordinaria de “Alternancia Democrática”, los integrantes de su directiva, hubieran manifestado que era su voluntad que el secretario solicitara su registro como partido político, de ahí lo infundado del agravio

2. Exhaustividad.

Sostiene el actor que el tribunal justificó aplicar un código abrogado, sin analizar la tesis de retroactividad señalada en su recurso de apelación y sin contestar por qué con la sola presentación de una solicitud de registro hace seis años y la realización de ciento trece asambleas el grupo político tiene un derecho adquirido y por qué  los dos nuevos requisitos exigidos para la constitución de un partido político son insuperables.

El agravio es inoperante.

La inoperancia obedece a que si bien le asiste la razón al partido actor, en virtud de que, como se analiza a continuación, la responsable omitió analizar la totalidad de sus planteamientos, aun de superar tal deficiencia no alcanza su pretensión

El principio de exhaustividad impone a la autoridad el deber de agotar en la resolución todos y cada uno de los planteamientos hechos por las partes durante la integración de la litis, para lo cual, previamente, debe constatar la satisfacción de los presupuestos procesales y de las condiciones de la acción.

Si se trata de una resolución de primera o única instancia, para resolver sobre las pretensiones debe pronunciarse sobre los hechos constitutivos de la causa petendi y sobre el valor de los medios de prueba aportados o allegados legalmente al proceso.

A su vez, cuando un medio impugnativo pueda originar una nueva instancia o juicio para revisar la resolución, es preciso el análisis de todos los argumentos y razonamientos de los agravios o conceptos de violación y, en su caso, de las pruebas recibidas o recabadas en ese nuevo proceso impugnativo.

Al respecto, es aplicable la tesis de jurisprudencia 12/2001 de rubro “EXHAUSTIVIDAD EN LAS RESOLUCIONES. CÓMO SE CUMPLE”[12].

Además de ello, ha sido criterio de este órgano jurisdiccional, en relación con el principio de exhaustividad, que las autoridades electorales, tanto administrativas como jurisdiccionales están obligadas a estudiar todos los puntos de las pretensiones.

Esto porque solo así se asegura el estado de certeza jurídica de las resoluciones, ya que si se llegaran a revisar por causa de un medio de impugnación, la revisora estaría en condiciones de fallar de una vez la totalidad de la cuestión, con lo cual se evitan los reenvíos, que obstaculizan la firmeza de los actos objeto de reparo e impiden privaciones injustificadas de derechos de los justiciables por la tardanza en su dilucidación.

Dichas consideraciones tienen sustento en la jurisprudencia 43/2002, identificada con el rubro: "PRINCIPIO DE EXHAUSTIVIDAD. LAS AUTORIDADES ELECTORALES DEBEN OBSERVARLO EN LAS RESOLUCIONES QUE EMITAN"[13].

En el caso, el tribunal local incurrió en falta de exhaustividad porque no resolvió todos los planteamientos del actor.

Ciertamente, las pretensiones del partido actor en el juicio local consistieron en:

1. Demostrar la inaplicabilidad de la teoría de los derechos adquiridos a la agrupación solicitante;

2. La factibilidad de la agrupación con miras a ser partido político de cumplir con los dos nuevos requisitos previstos en el código electoral vigente;

3. La falta de personería de quien renovó los trámites de registro, y;

4. La parcialidad del instituto por la celeridad con que emitió su decisión.

El tribunal responsable desestimó esos planteamientos, al considerar que con independencia de la aplicación de la teoría de los derechos adquiridos, el derecho de asociación ejercido por el grupo político es un derecho fundamental, por lo cual, si la aplicación del código derogado maximiza su derecho, entonces debe prevalecer esa norma, en atención al principio pro homine, el cual implica acudir a la norma más amplia o la interpretación extensiva del ejercicio de un derecho.

La teoría que sirvió de fundamento al tribunal responsable y a la autoridad administrativa electoral de optar por la norma que maximice los derechos fundamentales olvida que uno de los requisitos necesarios para optar por normas que maximizan los derechos fundamentales es que estas sean vigentes.

En su defecto, la aplicación de normas derogadas se justifica por la teoría de los derechos adquiridos y el principio de la no retroactividad de las leyes, protegido constitucionalmente.

Por consiguiente, si lo resuelto por las autoridades referidas olvida la básica diferencia entre leyes vigentes y derogadas, a partir del principio pro homine es evidente, como lo alega el actor, la omisión de responder todos los aspectos de la litis.

Sin embargo, la pretensión de revocar el registro tampoco es posible, aun de estudiar la apuntada teoría y el principio constitucional de la no aplicación retroactiva de las leyes, por lo siguiente:

a. Partidos políticos y derecho de asociación.

Este tribunal ha sostenido[14] que la libertad de asociación tiene un papel esencial en la conformación de las democracias modernas, pues expresa la posibilidad de constituir conjuntos interpersonales de intereses, con personalidad jurídica distinta a los individuos que los integran. Esta libertad es considerada por algunos autores como un elemento irrenunciable de la democracia pluralista[15], porque a través de ella se dan los cauces para el ejercicio de otros derechos y para la observancia de los principios rectores del Estado constitucional democrático.

La libertad de asociación se encuentra reconocida en el artículo 9 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en distintos ordenamientos internacionales [Declaración Universal de 1948 (artículo 20), Pacto de Derechos Civiles y Políticos (artículo 21), Convención Interamericana de Derechos Humanos (artículos 15 y 16), entre otros], mientras que la libertad de asociación política se reitera en el artículo 35, fracción III, de la propia Constitución.

La libertad de asociación política constituye un requisito indispensable en todo Estado constitucional democrático, pues sin su existencia o la falta de garantías que la tutelen no solo se impediría la formación de partidos políticos[16], sino también se propiciaría la falta de pluralismo en el sistema y, por ende, la falta de representación democrática.

En lo dispuesto en el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se aprecia que los partidos políticos son, por excelencia, los instrumentos para expresar el pluralismo político y los medios para que los ciudadanos puedan acceder a las funciones representativas, pues en dicho precepto constitucional se les reconoce como entidades de interés público, constituidas con la finalidad de: promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y, como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de estos al ejercicio del poder público, es decir, a los partidos políticos se les reconoce una función mediadora en la representación política, al instituirlos como instrumentos para el ejercicio de la representación del pueblo dentro de los ámbitos parlamentario y gubernamental.

Conforme con lo anterior se puede afirmar de manera válida, que la libertad de asociación política impulsa la democracia pluralista, en la cual los partidos políticos son, por excelencia, los instrumentos para expresar ese pluralismo y los medios para que los ciudadanos puedan acceder a las funciones representativas.

En un sistema pluralista, la representación se genera, precisamente, en las elecciones competitivas. Por tanto, para que exista esta representación democrática es indispensable que la ciudadanía pueda organizarse según sus afinidades en cuanto a ideas, intereses, propuestas y liderazgos, y que estas organizaciones se sometan a la decisión ciudadana para competir con otros grupos que también se han organizado y han postulados a sus candidatos.

El repaso histórico de la regulación constitucional de los partidos políticos robustece esta conclusión, toda vez que en los antecedentes legislativos se advierte el constante propósito del Poder Revisor de la Constitución de fortalecer el régimen político partidista, como una estructura intermedia entre el Estado y los ciudadanos, tendente a propiciar el pluralismo político, la representatividad y la participación de la ciudadanía.

Así es, en la reforma constitucional de mil novecientos setenta y siete se reconoce a los partidos políticos como entidades de interés público, constituidas para fungir como medios para que los ciudadanos accedan a los cargos de elección popular. En esa misma reforma, además del sistema de mayoría relativa, se introduce el sistema de representación proporcional, como medida para fortalecer la multiplicidad de fuerzas al seno de los órganos parlamentarios, la cual beneficia, no solo la integración de la representación nacional, sino además, la participación ciudadana en la vida democrática.

El reconocimiento constitucional de los partidos políticos como entidades de interés público a través de las cuales los ciudadanos acceden al ejercicio del poder, así como la introducción del sistema de representación proporcional son signos evidentes de la importancia que se les dio a tales entidades para alcanzar la pluralidad política y la representatividad.

En la reforma constitucional de mil novecientos ochenta y seis se modificaron las reglas bajo las cuales operaba el sistema de representación proporcional, así como el número de integrantes de la Cámara de Diputados, con la finalidad de crear más espacios de expresión al pluralismo ideológico que encontraba forma en el pluripartidismo.

La reforma constitucional de mil novecientos noventa cambió también las reglas del sistema de representación proporcional, con el evidente objeto de impulsar la presencia de los partidos políticos[17] como agentes y conductos para el acceso de los ciudadanos a los cargos de elección popular. Tres años después (reforma constitucional de mil novecientos noventa y tres) se introdujo un nuevo esquema de representación partidaria para la Cámara de Senadores, al crearse la figura del senador por primera minoría[18]. Este nuevo esquema se fortaleció con la reforma de mil novecientos noventa y seis, al establecerse que, además de los senadores de mayoría relativa y el de primera minoría, se elegirían treinta y dos por el principio de representación proporcional.

Como se ve, la idea de incluir estos nuevos diseños no solo se hizo con la intención de ampliar las posibilidades de participación de los ciudadanos, por conducto de los partidos políticos en la representación nacional, sino también para fomentar su participación en la vida democrática y con ello abrir paso a integraciones plurales.

En la reforma constitucional de dos mil siete se encuentra también evidenciado este propósito, toda vez que con excepción de las elecciones donde intervienen los pueblos y las comunidades indígenas, a los partidos políticos se le concede el derecho exclusivo de solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular. Esto es, se robustece la idea de la función mediadora de tales entes de interés público en la representación nacional y en la participación ciudadana dentro de un sistema democrático.

Este repaso histórico evidencia la importancia que tienen los partidos políticos en nuestro sistema y, por ende, la trascendencia de la regulación que respecto a su constitución se haga, puesto que a través de ellos se genera la competitividad de fuerzas para lograr la integración de los organismos públicos representativos del pueblo (no solo en el gobierno, sino también en el ámbito parlamentario, donde se incluye a las mayorías y minorías), mediante el ejercicio del sufragio pasivo y se contribuye a la participación de los ciudadanos en los asuntos políticos del país y, por tanto, al fomento del pluralismo político.

Lo hasta aquí expuesto es acorde con los criterios sustentados por distintos órganos internacionales, al interpretar las cuestiones relacionadas con la libertad de asociación política en relación con la constitución y registro de los partidos políticos.

En efecto, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en lo conducente, dispone: 

Artículo 16. Libertad de Asociación

1. Todas las personas tienen derecho a asociarse libremente con fines ideológicos, religiosos, políticos, económicos, laborales, sociales, culturales, deportivos o de cualquiera otra índole.

2. El ejercicio de tal derecho sólo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden públicos, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás.

[…]

Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, dispone:

Artículo 22

1. Toda persona tiene derecho a asociarse libremente con otras, incluso el derecho a fundar sindicatos y afiliarse a ellos para la protección de sus intereses.

2. El ejercicio de tal derecho sólo podrá estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás. El presente artículo no impedirá la imposición de restricciones legales al ejercicio de tal derecho cuando se trate de miembros de las fuerzas armadas y de la policía.

[…]

Sobre este precepto, el Comité de Derechos Humanos, en su Observación General No. 25, destacó que los ciudadanos “también participan en la dirección de los asuntos públicos ejerciendo influencia mediante el debate y el diálogo público con sus representantes y gracias a su capacidad para organizarse. Esta participación se respalda garantizando la libertad de expresión, reunión y asociación[19]”.

El derecho de libre asociación en materia política supone que los Estados establezcan las condiciones necesarias para garantizarla. Una de esas condiciones está relacionada con la constitución y registro de los partidos políticos, por considerar que éstos constituyen una de las formas mediante las cuales se ejerce esta libertad.

Así, por ejemplo, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha enfatizado, respecto del artículo 11 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales (que reconoce la libertad de reunión y de asociación en términos similares a los del Pacto Internacional)[20], que dicho precepto es aplicable a asociaciones, tales como a los partidos políticos y que la negativa de registro de un partido puede constituir una violación a la libertad de asociación[21].

Al respecto, en el mismo ámbito del Consejo de Europa, por ejemplo, la Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho (Comisión de Venecia) en sus “Directrices sobre legislación de partidos políticos” (Guidelines on Legislation on Political Parties) reconoce que el registro, como paso necesario para el reconocimiento de una asociación como partido político, no constituye per se una vulneración a la libertad de asociación; sin embargo, cualquier requerimiento para el registro debe ser “necesario en una sociedad democrática” y proporcional respecto del objeto que se pretende alcanzar con la medida, atendiendo a la importancia de los partidos en un régimen democrático[22].

En el mismo sentido, como lo precisan, el Pacto Internacional y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el ejercicio de la libertad de asociación en materia política solo puede estar sujeto a restricciones legales que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás.

En consecuencia, el derecho a organizar partidos políticos como parte del derecho a la participación política no es absoluto y puede estar sujeto a limitaciones. Como ha destacado también la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la previsión y aplicación de requisitos para ejercer los derechos políticos no constituyen, per se, una restricción indebida a los derechos políticos, pero es indispensable que en su reglamentación se observen los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad en una sociedad democrática[23].

Diferentes instancias e instrumentos internacionales han reconocido la importancia que revisten los partidos políticos como formas de asociación esenciales para el desarrollo y fortalecimiento de la democracia[24]. Ejemplo de tal tendencia internacional lo representa en nuestro continente la Carta Democrática Interamericana (aprobada por los Ministros de Relaciones Exteriores de las Américas, el 11 de septiembre de 2001, durante la Asamblea Extraordinaria de la OEA), que, en su artículo 3 reconoce entre los elementos esenciales de la democracia representativa “el régimen plural de partidos y organizaciones políticas” y, en su artículo 5, que “el fortalecimiento de los partidos y de otras organizaciones políticas es prioritario para la democracia”.

Tal importancia responde también a la necesidad de garantizar el pluralismo democrático y la mayor participación posible. A este respecto, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha reiterado el papel esencial de los partidos políticos para asegurar el pluralismo y la democracia, y la particular importancia del pluralismo, la tolerancia y la apertura como elementos esenciales de una “sociedad democrática”[25].

Por todo lo anterior, se concluye que la inclusión de requisitos necesarios y proporcionales para la constitución de partidos políticos, es una medida que todo Estado democrático debe ejercer, no obstante debe cuidarse que dicha inclusión no afecte los derechos adquiridos de quien esté interesado en ejercer su derecho de asociación política.

En ese orden de ideas, en el apartado siguiente se analiza cuando una ley se aplica de forma retroactiva.

b. Irretroactividad de la ley

La irretroactividad de la ley se define como el principio del derecho según el cual las disposiciones contenidas en las normas jurídicas no deben ser aplicadas a los hechos que se realizaron antes de la entrada en vigor de dichas normas[26].

La doctrina señala que el fin de este principio es otorgar seguridad jurídica a las personas respecto de su patrimonio, de sus condiciones personales, de los efectos de sus actos y sus contratos, ante la expedición de una nueva ley[27] .

Los estudiosos sostienen que el problema esencial de este principio es establecer cuáles son sus alcances, es decir, cómo establecer un criterio general para determinar cuándo se aplica una ley retroactivamente y cuándo, aunque aparentemente aplicada al pasado, no se actualiza la retroactividad[28].

Para explicar lo anterior existen principalmente tres teorías, la de los derechos adquiridos, la de las situaciones jurídicas abstractas y concretas, así como la de los hechos pasados y futuros.

Según los expositores de la teoría de los derechos adquiridos la aplicación retroactiva de una norma perjudica cuando destruye o restringe un derecho adquirido bajo el imperio de la ley anterior, en tanto que no es perjudicial cuando conculca una facultad legal o una simple expectativa. Los derechos adquiridos se definen como aquellos que han entrado a nuestro dominio, que forman parte de él y que no pueden ser quitados a quien no los tiene[29].

La segunda teoría, sustentada por Bonnecase, explica que una ley es retroactiva cuando modifica o extingue una situación jurídica concreta, sin embargo, no lo es si solo limita o extingue una situación abstracta. La situación jurídica abstracta es la hipótesis legal y la concreta es cuando un sujeto encuadra en ella por algún hecho o acto jurídico[30].

La tercera de las teorías sostiene que la ley es retroactiva cuando se aplica al pasado, ya sea para valorar las condiciones de legalidad de un acto o para modificar y suprimir los efectos de un derecho, efectos que ya se han realizado[31].

También la doctrina ha referido que la distinción entre derecho absoluto y relativo es útil para determinar los alcances de la retroactividad. Los primeros se adquieren por el hecho de haber nacido, sin la necesidad de realizar un supuesto concreto adicional. Es el caso de las garantías individuales, las cuales pueden modificarse, incluso en forma retroactiva, de acuerdo a la necesidad o justicia social[32].

Por cuanto hace a los derechos relativos, estos se pueden adquirir por la realización de un acto jurídico concreto o por pertenecer al grupo previsto por la norma. Es el caso del derecho de crédito, frente al derecho de voto. En relación con derecho de voto y otros similares, la nueva ley no desconocerá la facultad de votar a los que ya la tenían, pero sí podrá introducir nuevos requisitos para su ejercicio[33].

También la doctrina ha establecido que a los actos administrativos puede, excepcionalmente, otorgárseles eficacia retroactiva, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y esta no lesione los derechos o intereses legítimos de otras personas[34].

Para la aplicación retroactiva de los actos administrativos deben ponderarse los intereses en juego en cada caso, con el objetivo de no adoptar decisiones injustas[35].

El sistema jurídico mexicano ha recogido este principio en el párrafo primero del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual establece que a ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación también se ha encontrado con el problema de determinar los alcances del principio de irretroactividad de la ley y adoptó las teorías de los derechos adquiridos y de las situaciones jurídicas abstractas y concretas. Considera que los primeros se actualizan cuando el acto ejecutado introduce un bien, una facultad o un derecho al patrimonio de una persona, sin que posteriormente puedan ser afectados por quienes celebraron dicho acto ni por disposición legal en contrario. Las expectativas de derecho las concibe como la esperanza o la pretensión de que se lleve a cabo una situación jurídica concreta, conforme a la legislación vigente en un momento determinado[36].

Con base en la doctrina y en la jurisprudencia citada se obtiene que la irretroactividad de la ley significa que el nuevo ordenamiento legal rige para todos los hechos o actos producidos a partir de su vigencia, con lo cual se garantiza el respeto a los derechos, actos y relaciones jurídicas formadas válidamente bajo el imperio de una normativa legal anterior. Por tanto, para que se considere que una norma se aplica retroactivamente es necesario lo siguiente:

a. Un derecho regulado en una norma derogada o ley abrogada.

b. Que durante la vigencia del supuesto jurídico se haya actualizado su consecuencia de derecho, ya sea porque el sujeto encuadre en el supuesto o haya realizado algún hecho.

c. Que una autoridad pretenda aplicar la disposición jurídica y ello restrinja, límite o anule el derecho adquirido de alguna persona.

En el apartado siguiente se analiza cuál ha sido la normativa para la constitución de partidos políticos en Veracruz desde dos mil cinco hasta la fecha, con el objeto de destacar los cambios que ha sufrido, en especial, cuáles son los dos nuevos requisitos exigidos para tal efecto y, posteriormente, determinar en el caso concreto cuál es el código aplicable, sin vulnerar el principio de irretroactividad de la ley.

c. Normativa del procedimiento para registro de partidos políticos.

Como se señaló en los antecedentes, el ocho de septiembre de dos mil cinco los representantes de la organización “grupo político” notificaron al Instituto Electoral Veracruzano su pretensión de constituirse como partido político estatal y solicitaron su registro como tal, así como la designación de servidores públicos con facultades para certificar la realización de asambleas constitutivas municipales.

Entre los meses de septiembre de dos mil cinco y octubre de dos mil seis, el grupo político llevó a cabo ciento trece asambleas municipales y hasta el treinta de agosto de dos mil once, esto es seis años después de iniciado el trámite, el representante del grupo político “Alternancia Democrática” comunicó a la autoridad administrativa electoral su intención de reanudar los trabajos para constituirse como partido político, motivo por el cual realizó otras treinta y nueve asambleas.

Asimismo, hasta octubre de dos mil once, el grupo referido solicitó su registro como partido político.

Como se ve, el trámite de la solicitud de registro realizada por “Alternancia Democrática” inició en septiembre dos mil cinco y concluyó en noviembre de dos mil once, esto es, el trámite duró más de seis años.

En razón de lo anterior, a continuación se hace un análisis de la legislación electoral que tuvo vigencia, desde el inicio del trámite para la constitución como partido político, hasta su registro como tal. Lo anterior, para poder determinar cuál era la normativa en la que debía fundarse el acuerdo impugnado, sin vulnerar el principio de irretroactividad.

*Lo resaltado en negritas son los cambios sufridos en los artículos.

Como se ve, el grupo político “Alternancia Democrática” notificó su pretensión de constituirse en partido político estatal y solicitó su registro como tal con el Código Electoral 75, el cual fue abrogado por el 590, y este a su vez por el vigente 307, sin que dentro de los artículos primero y segundo transitorios de estos dos últimos se haya especificado que deberían seguir rigiendo algunas de las disposiciones de los códigos que sustituían, al contrario se especificó en éstos que los códigos citados entrarían en vigor al día siguiente de su publicación en la Gaceta Oficial del Estado.

También se advierte que a pesar de la vigencia de tres códigos electorales, el trámite para la constitución de partidos políticos esencialmente es el mismo. En efecto, en los códigos señalados el trámite se divide en las siguientes fases:

1. Notificación de pretensión de constituirse como partido político.

De la normativa transcrita se advierte que el trámite de constitución de partido político inicia con la notificación que realizan los representantes de la organización o asociación al Consejo General del Instituto Electoral Veracruzano de su pretensión de constituirse como partido político. Los interesados deben acompañar su declaración de principios, de un programa de acción, así como de los estatutos que normen sus actividades.

Después de la notificación aludida, quienes hayan iniciado el trámite deben reunir los requisitos exigidos para poderse constituir como partidos políticos, sin que exista alguna norma que establezca algún plazo para ello.

2. Solicitud de registro como partido político.

Una vez que la organización interesada ha reunido los requisitos para constituirse como partido político, debe presentarlos junto con la solicitud correspondiente al Instituto Electoral Veracruzano.

La regulación de los requisitos exigidos para la constitución de los partidos políticos fue la que tuvo más cambios.

En el código 75 se exigía que acreditaran como afiliados el equivalente al uno por ciento de los habitantes de las dos terceras partes de los municipios que componen el Estado, en tanto que en el 590 y actual se pide el mismo porcentaje, pero de los inscritos en el padrón electoral, lo cual implica que el número de personas requerido sea menos, en virtud de que solo forman el padrón electoral los mayores de dieciocho años.

Otro requisito es el de realizar asambleas también en la tercera parte de los municipios, con la certificación de un juez, notario o personal del Instituto Electoral Veracruzano; de la asistencia de sus afiliados debidamente identificados; de la exhibición de las listas nominales de los afiliados en cada municipio con las respectivas firmas.

Según el código 75 dentro de estas asambleas debían elegirse a los delegados propietarios y suplentesque asistirían a la asamblea estatal constitutiva del partido. A partir del código 590 se agregó que además se debe elegir a la dirigencia municipal.

También en los tres códigos se exige la realización de la asamblea estatal constitutiva en la que también se certifique la asistencia de delegados municipales, la celebración de asambleas municipales a través de sus actas, que fueron aprobados sus documentos básicos y que fue electa su directiva estatal.

En el código 590 y el vigente se exigen al solicitante, además de los anteriores requisitos dos más:

1) Tener mínimo dos años de registro como asociación política y,

2) Haber participado como asociación política, en convenio con algún partido político, en por lo menos un proceso electoral.

3. Resolución sobre la solicitud de registro.

Dentro de los noventa días naturales después de presentada la solicitud (código 75), o de la notificación del cumplimiento de los requisitos (código 590 y vigente), el Consejo General del Instituto Electoral Veracruzano debe resolver sobre la procedencia del registro del partido político solicitado.

En el código 590 y actual se prevé que, en caso de incumplir con alguno de los requisitos debe notificarse a los interesados, para que puedan ser subsanadas las omisiones. Cuando a pesar de haber sido requerido el cumplimiento de los requisitos faltantes, ello no ocurra, se negará el registro.

Como se advierte, el cambio sustancial en la normativa para constituirse como partidos políticos, fue la inserción de dos requisitos, además de la prevención para el caso de que se incumpla con alguno de ellos, a fin de que puedan ser subsanados; de ahí que se considere que quien esté interesado en constituirse como tal debe cumplir con tales exigencias, a menos que se acredite que su aplicación resulte retroactiva.

d. Caso concreto.

De la lectura del acuerdo que otorgó el registro al Partido Político “Alternativa Veracruzana”, se advierte que el Consejo General del Instituto Electoral Veracruzano determinó aplicar tanto el Código 75 abrogado, como el vigente.

El acuerdo impugnado sostiene que debe aplicarse ultractivamente el Código 75, fundamentalmente porque es el que más favorece el ejercicio del derecho fundamental de asociación, pues no exige los dos nuevos requisitos, los cuales son insuperables para el grupo político solicitante.

Igualmente, en el acuerdo de registro se señala que en cuanto a la parte adjetiva se aplica el código vigente porque el procedimiento de registro de los partidos políticos implica la realización de diversos actos que no se desarrollan en un mismo momento sino que se suceden en el tiempo y en diferentes momentos.

Esta Sala Regional considera incorrecto el razonamiento del Consejo General del Instituto Electoral Veracruzano, por las siguientes razones.

Como ya se explicó, el procedimiento para obtener el registro como partido político consta de tres fases: notificación de la pretensión, solicitud de registro y resolución sobre el otorgamiento de dicho registro.

Si bien, el trámite de constitución de partidos políticos implica diversos actos, ello no implica que se pueda dividir, pues el procedimiento es uno solo y debe cumplirse en su integridad para obtener el registro correspondiente.

Lo anterior es a lo que la doctrina denomina unidad del procedimiento, la cual hace no solo que los actos que lo componen estén coordinados y concurran armoniosamente al fin que aquél persigue, sino también que el valor que la ley otorga a cada uno de tales actos dependa de ser parte de ese todo[37].

En ese sentido, es incorrecto que en el acuerdo impugnado se señale que en el referido procedimiento existe una parte adjetiva y una sustantiva, pues cada fase exige el cumplimiento de requisitos, los cuales son indisolubles, es decir, su cumplimiento y forma de acreditarlos forman parte de un solo trámite.

En ese orden de ideas, es que no le asiste la razón al actor cuando señala que de acuerdo a la jurisprudencia de rubro “RETROACTIVIDAD DE LAS NORMAS PROCESALES”, la retroactividad no afecta a los actos que se rigen por esas normas, porque en el caso no se trata de meras reglas procedimentales de un medio de defensa, sino que se trata de un procedimiento administrativo que, aunque es integrado por diversas fases, constituye un todo.

Una vez aclarado lo anterior, se tiene que el trámite referido fue iniciado por el grupo político, bajo el amparo de los artículos 25, fracción II, y 98 del Código 75 y, en específico, se realizaron los siguientes actos:

1. Notificación al Instituto Electoral Veracruzano sobre su pretensión de constituirse como partido político y solicitud de registro como tal.

2. Solicitud de designación de personal del instituto citado, para certificar la celebración de asambleas municipales. Lo cual se acordó favorablemente por la Junta General Ejecutiva del Instituto Electoral Veracruzano.

3. Otorgamiento al representante del grupo político de la información relativa al número de habitantes de los municipios que, en dos mil cinco conformaban la entidad federativa citada por parte del Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos de dicho instituto, lo anterior para establecer el número que equivalía al uno por ciento de cada uno de los municipios.

4. Celebración de 113 (ciento trece) asambleas municipales, las cuales fueron debidamente certificadas por el personal del instituto, previamente designado. En éstas se constató la asistencia superior al uno por ciento de los habitantes de cada municipio y se eligieron a los delegados que asistirían a la Asamblea Estatal Constitutiva.

Como se ve, el grupo político inició el trámite para constituirse como partido político, con fundamento en una norma del Código 75 abrogado y, a su vez, la autoridad administrativa electoral, con base en ese mismo cuerpo normativo, dio respuesta a su solicitud pues hizo todo lo necesario para que el grupo político empezara a reunir los requisitos relativos al procedimiento de constitución como partido político estatal.

Así, si la autoridad administrativa acordó de conformidad iniciar con dicho procedimiento en los términos del Código Electoral 75, la consecuencia es que el grupo político haya adquirido el derecho de efectuar dicho trámite tal y como se preveía en el código vigente en esa fecha, hasta su conclusión.

De ahí que el código vigente no resulte aplicable respecto a situaciones jurídicas acaecidas con anterioridad a su entrada en vigor, puesto que ello vulneraría en perjuicio de “Alternativa Veracruzana”, el principio de no retroactividad de la ley.

No es óbice a lo anterior, que el partido actor señale que el grupo político referido, no tenía ningún derecho adquirido, porque en su concepto el instituto debía responder a su solicitud el mismo año en que le hizo la notificación de su pretensión.

La aseveración anterior es imprecisa, en primer lugar, porque como ya quedó demostrado la autoridad administrativa electoral sí dio respuesta a la solicitud planteada por el grupo político, al designar funcionarios para la certificación de las asambleas y proporcionar la información del número de habitantes de los municipios, sin que tuviera dicha autoridad la carga de impulsar el trámite, pues en el Código 75 no existía la posibilidad de requerir a los interesados el cumplimiento de los requisitos, además de que esto en el código vigente se hace una vez que se presenta la solicitud propiamente dicha y no la notificación.

En segundo lugar, porque el actor parte de la premisa errónea que existe un plazo para resolver después de presentada la notificación de la pretensión de constituirse en partido político, sin embargo, el único plazo que existe dentro de este trámite es el que corre a partir de la presentación de la solicitud de registro, la cual debe acompañarse con los requisitos exigidos por la ley.

En efecto, después de la solicitud de registro, el Consejo General tiene noventa días para resolver sobre la procedencia del registro solicitado, pero esto ocurre, como ya se dijo, hasta que los interesados reúnan todos los requisitos necesarios para la constitución de un partido político y no con la simple notificación de la intención de constituirse.

En ese orden de ideas, es que el instituto local cumplió cabalmente con lo establecido en la norma, pues en principio contrario a lo que aduce el actor, sí dio respuesta a la notificación. Asimismo, resolvió dentro de los noventa días la solicitud presentada por el grupo político, el veinte de octubre de dos mil once, esto es, el veintinueve de noviembre del mismo año.

En ese sentido, es importante destacar que el Código 75 no establece ningún plazo para que quien esté interesado en constituirse como partido político reúna los requisitos, motivo por el cual no se puede declarar la caducidad del acto administrativo por la inactividad del interesado. Además, de que el código electoral referido y los subsecuentes no prevén la supletoriedad de otras leyes.

Por tanto, es innegable que al haber iniciado el trámite de registro el grupo político, aun cuando tardó seis años en reunir los requisitos, no había norma alguna que exigiera que los tuviera que desahogar antes, razón por la cual el procedimiento iniciado debe regir con todos sus requisitos hasta su conclusión.

Además, de las constancias de autos se advierte que durante esos seis años no existió inactividad por parte del grupo político, puesto que durante el año dos mil siete al dos mil once realizaron reuniones de trabajo, en las cuales se manifiesta su intención de proseguir con el trámite para obtener su registro como partido político, no obstante estuvieron imposibilitados, porque, entre otras cosas, no podían reunir a su directiva[38].

Por otro lado, tampoco le asiste la razón al actor cuando sostiene que los requisitos sí eran superables para el grupo político, porque los mismos implicaban una carga excesiva, esto porque no estaba obligado a llevarlos a cabo, porque como ya se dijo, tenía el derecho adquirido de llevar el trámite, tal y como lo exigía el Código Electoral 75.

Por cuanto hace a acreditar haberse registrado como asociación política dos años antes de solicitar el registro, este es un requisito insuperable para el grupo político, como se demuestra a continuación.

Los requisitos para constituirse como asociación política, previstos en los códigos vigentes durante la tramitación del procedimiento realizado por el grupo político para obtener el registro de partido político son:

*Lo resaltado en negrita son los cambios en la normativa.

Como se ve, dentro de los requisitos para constituirse como asociación política lo único que cambió del código 75 al 590, y que se mantuvo en el vigente, es que en el primero se exigían 500 (quinientos) afiliados y en el siguiente 1,050 (mil cincuenta). Además que en los dos últimos se especifica que estos afiliados deben estar inscritos en el padrón electoral.

Ahora bien, el grupo político inició el trámite para obtener su registro como partido, el ocho de septiembre de dos mil cinco, y el requisito de ser asociación política con dos años de antigüedad se incluyó en el Código Electoral 590, mismo que entró en vigor el nueve de octubre de dos mil seis, fecha en la cual no podía solicitar su registro como tal, por las siguientes razones.

Por cuanto hace al número de afiliados, el grupo político tenía que acreditar que contaba con mil cincuenta personas dispuestas a formar una asociación política, lo cual implica una carga extra al trabajo ya realizado para conformarse como partido político.

Lo anterior es así, porque si bien el grupo político desde dos mil seis ya contaba con un número superior de afiliados, lo cierto es que la voluntad expresada por dichas personas en las asambleas municipales fue para formar parte de un partido político y no una asociación.

Además, aunque no lo diga la norma, debía realizar asambleas para poder elegir un órgano directivo de carácter estatal y las delegaciones en cuando menos setenta municipios de la entidad.

Asimismo, en dos mil seis no podía solicitar su registro como asociación, pues no podía acreditar que hubiera efectuado, como grupo u organización, actividades políticas continuas mediante las cuales hubiera difundido su ideología política cuando menos durante los dos últimos años, pues eso implicaría que se hubiera constituido desde, por lo menos, dos mil cuatro.

Por tanto, es evidente que la constitución como asociación política si representaba una carga excesiva para el grupo político.

En consecuencia, si era imposible que en dos mil seis se constituyera como asociación política, también estaba impedido para participar en convenio con un partido político en el proceso electoral que dio inicio en enero de dos mil siete, o en el que inició en noviembre de dos mil nueve[39], pues para hacerlo precisamente necesitaba tener la calidad de asociación.

Asimismo, debe señalarse que de aplicar retroactivamente el código vigente, también podría tener como efecto restringir indebidamente otros principios que rigen el sistema democrático, como lo es la pluralidad de actores políticos que participan en las contiendas electorales.

No pasa desapercibido para esta Sala Regional que en el juicio que se resuelve el actor manifieste que sí había un plazo perentorio para que la autoridad administrativa resolviera la solicitud de seis de septiembre de dos mil cinco, con fundamento en el artículo 35, fracción I, del Código Electoral 75, el cual establecía que en cada elección solo tendrían derecho a postular candidatos los partidos políticos, agrupaciones y coaliciones que obtuvieran su registro ante el Instituto Electoral Veracruzano, seis meses antes de la elección correspondiente.

No le asiste la razón al actor, pues el artículo anterior solo impone un requisito a los partidos políticos para poder participar en un proceso electoral, pero no implica que durante los seis meses anteriores al proceso el Consejo General no pueda resolver sobre la solicitud de registro de un partido político.

En consecuencia, lo procedente es confirmar la resolución impugnada, por las razones que han quedado precisadas en este fallo.

Por lo expuesto y fundado se:

R E S U E L V E

ÚNICO. Se confirma la resolución de nueve de enero de dos mil doce, dictada por el Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado de Veracruz, en el expediente RAP/02/06/2011.

NOTIFÍQUESE personalmente al partido actor y al tercero interesado en los domicilios señalados en esta ciudad, respectivamente; por oficio al Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave; y por estrados a los demás interesados, en términos de los artículos 26, 27, 28 y 29, párrafo 3, inciso c), y 93, párrafo 2, incisos a) y b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, así como en los numerales 102 y 103 del Reglamento Interno de este órgano jurisdiccional.

En su oportunidad, devuélvanse las constancias atinentes y archívese el presente asunto como concluido.

Así lo resolvieron por unanimidad de votos, las Magistradas integrantes de la Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Tercera Circunscripción Plurinominal Electoral Federal, Judith Yolanda Muñoz Tagle, Yolli García Alvarez y Claudia Pastor Badilla, ante el Secretario General de Acuerdos Francisco Alejandro Croker Pérez, que autoriza y da fe.

ANEXO 1.

A. ASAMBLEAS 2005

B. ASAMBLEAS 2006

C. ASAMBLEAS 2011

***El número total no aparece en el acta correspondiente, pero se hizo el coteo de la lista de asistencia.

ANEXO 2

Delegados asistentes a la asamblea estatal constitutiva (148 de 152).