- III. Jerarquía normativa y la nueva (in)validez electoral local. Conclusiones.
- Introducción.
Desde el siglo XIX, México se logró construir como un modelo federal, mismo que se identifica como un modelo de organización de competencias para el cumplimiento de acciones y servicios público, y para lo cual, se requiere de un modelo de gobierno propio, que asuma la responsabilidad en el cumplimiento de los actos en favor de la sociedad.
El federalismo mexicano ha reconocido 3 órdenes de gobierno: Federal, Estatal y Municipal. En los dos primeros de ellos, existe una autonomía de mayor grado, lo que les permite cumplir con sus obligaciones, mediante acciones y prestación de servicios públicos; en lo relativo al Municipio, existe mayor dependencia sobre lo determinado por el Estado, pero con autonomía para emitir sus propias normas, a través de los reglamentos.
Una de las características de la autonomía, elemento indispensable para el funcionamiento del federalismo, es la posibilidad de emitir sus propias leyes (normas jurídicas, como leyes o reglamentos en lo municipal) en aquellas materias cuya competencia les corresponde.
De esa forma, en lo electoral, desde 1947, había existido un modelo en el que las elecciones federales estaban reguladas por la legislatura federal (senadores y diputados federales) y en cada entidad federativa, por sus legislaturas locales (diputados locales). Así pues, existía una ley para cada tipo de elección, federal para Presidente, Senador y Diputados Federales y locales para Gobernador, Diputados Locales y Ayuntamientos.
Con la reforma de 2014, se transita a un modelo jurídico híbrido que, entre otros impactos, tiene el cambio en la jerarquía entre lo nacional y lo local, en materia electoral.
Una de las consecuencias de la nueva forma de funcionamiento jurídico es la invalidez indirecta que se está generando por parte de productos normativos nacionales de carácter secundario, como es el Reglamento de Elecciones, consultas y lineamientos, todos emitidos por el Instituto Nacional Electoral, frente a legislaciones electorales locales y todo lo que de ello se desprende.
- Nuevo modelo jurídico electoral.
Con la reforma constitucional de 2014, el modelo de elecciones tuvo diversas alteraciones, como la concurrencia, el redimensionamiento de atribuciones antes de las legislaturas locales y órganos electorales locales, ahora en posesión de la legislatura federal y de Instituto Nacional Electoral -órgano nuevo que en su denominación se identifica el nuevo diseño institucional-, además de la creación de nuevas figuras como la delegación, atracción y asunción, alterando el sentido de federalismo, en la idea de “una concepción (…) “institucional-funcional”: las tareas estatales se reparten entre el Estado central y los estados miembros de tal forma que “cada orden estatal en ciertos ámbitos puede decidir solo y asumir la responsabilidad” (véase Sánchez 2011: 15), lo que se modifica en lo electoral, con la referida reforma.
Los cambios constitucionales requirieron de un desenvolvimiento legal, por lo que se emitieron leyes generales que, si bien antes de dicha reforma, en la parte impugnativa ya existía una ley general, por lo que no es nuevo el modelo de leyes de dicha naturaleza en lo electoral, pero con los cambios hace 3 años, se impusieron de forma absoluta, las leyes generales en la regulación de todo el sistema electoral, a grado tal, que se logró mutar a un sistema nacional caracterizado por la centralización de actividades fundamentales en el desarrollo de actividades electorales, así como en la regulación de partidos políticos y de delitos electorales.
De esa forma, la base jurídica de las elecciones federales, estatales y municipales, la encontramos en las leyes generales.
A partir de esa centralidad de diversas funciones que históricamente correspondían a los estados y sus institutoselectorales, como capacitación de funcionarios de casilla, integración y funcionamiento de la casilla, desarrollar normativamente temas como conteos rápidos, encuentras y programa de resultados preliminares electorales, distritación, en otras, el INE asumió las mismas mediante un instrumento jurídico que no tiene reconocimiento expreso en la reforma de 2014, el Reglamento de Elecciones.
Con el intento de generar condiciones normativas similares en todos los estados, frente a elecciones locales y municipales, así como las federales, con las que se concretó la concurrencia de elecciones, se produjo el Reglamento de Elecciones.
El contenido de dicho documento ha generado conflictos con diversas leyes electorales locales, toda vez que el contenido del reglamento de elecciones ha sobrepasado aquellas temas que son competencia del INE y que podría regular de forma ordinaria, de conformidad con lo señalado en el artículo 41 que en su apartado B, señala expresamente los tópicos que son competencia del INE, como es capacitación electoral, ubicación y designación de funcionarios de casilla, PREP, conteos rápidos, impresión de documentos y producción de material electoral y fiscalización, sin embargo, del contenido del reglamento de elecciones se advierte que la regulación llega a temas como integración de órganos de los Instituto Electorales locales, nombramiento de áreas de cada órgano electoral, o bien, de cómputos de elecciones locales, competencia exclusiva de lo local. Ejemplos que dejan claro la sobre regulación y en algunos casos la contradicción de regulación entre lo local y lo nacional. Lo que está generando conflictos normativos, en tanto los actores electorales locales, para temas estatales, están aplicando su Código Electoral, y en caso de contravenir lo señalado en el reglamento del INE, se están inclinando hacia lo nacional, dejando sin efectos la validez de la legislación electoral local.
- Jerarquía normativa y la nueva (in)validez electoral local.
Es así, que la realidad jurídica que ha reproducido el INE, a través de la homogeneización de normativa aplicable en temas que les corresponden y la expansión de la obligatoriedad en temas que de origen les corresponde a los Estados y que salvo atracción o asunción, no hay forma de que lleven a cabo dichas actividades, lo que está generando conflictos normativos de aplicación que, a su vez, están llevando a la invalidez indirecta de las legislaciones electorales sustantivas, para darle cabida plena a la normativa nacional a través del reglamento.
Ello, por tanto, genera una reflexión respecto de la naturaleza jurídica del Reglamento de Elecciones, así como la posible alteración que puede estar produciendo en las elecciones, en tanto, si bien, la base de las Leyes Generales permiten la intervención del órgano nacional electoral en procesos electorales locales, mediante normas jurídicas, como lo es el propio reglamento, ello está impactando en la jerarquía de las leyes electorales locales, producto del posicionamiento que las constituciones locales le otorgan a la normativa electoral local en temas que son de su competencia, y que se está alterando por el marco reglamentario nacional, en tanto, se desplaza la validez de la norma local, por la presencia del reglamento nacional.
En aquellos casos en los que el reglamento regula tópicos propios del INE, no existe mayor problema, pero cuando se refieren a temas que competen exclusivamente a lo local, es cuando la jerarquía normativa está alterando la validez de las normas y donde una ley local, se encuentra subordinada a un reglamento nacional.
La creación de leyes generales en materia electoral está generando la centralización directa de aquellos temas que son propiamente INE, pero también está generando una centralización de aquellos temas que son propios de los Estados, lo que, a su vez, está produciendo una invalidez indirecta de la legislación electoral local. A revisión se encuentra la naturaleza de las leyes generales como leyes constitucionales en los términos de lo dispuesto por Jorge Carpizo (véase Rodríguez, 2011, 124) y ampliaríamos la idea a la naturaleza del Reglamento de Elecciones a partir de la ley general de ser el caso que se defina como ley constitucional.
- El sistema electoral en México, dividido en federal y estatal, cambio a partir del año de 2014, en el que se centralizó muchas actividades que anteriormente le correspondían a los Estados.
- Esa centralización está generando un efecto indirecto en la legislación electoral local, que, de seguir así, se verá, no solamente sometida a lo dispuesto por la normativa nacional, sino que podrá extinguirse, lo que llevaría al escenario de la terminación de los procesos electorales locales y la culminación de la nacionalización (centralización) de los procesos electorales iniciada en 2014.
- El efecto de esa transición puede tener varias lecturas, pero en un diseño federalista, poco ayudará al buen y eficiente desarrollo de las actividades de las Entidades Federativas, que se están viendo cada vez más disminuidas en sus funciones.
- Los Estados podrán estar perdiendo ya, mucho de su soberanía producto de la centralidad de los procesos electorales, situación que nos pone en el otro lado del péndulo que inicio en el siglo XIX en México en donde los procesos electorales federales eran regulados y organizados por los Estados.
- Es necesario encontrar la respuesta a la naturaleza constitucional de las leyes generales y, por tanto, del reglamento de elecciones “legitimado” por dicha norma
Fuentes de Consulta.
Sánchez de la Barqueda y Arroyo, Herminio, (2011), La federalización de la política cultural en México: ¿Alemania como Modelo?, México, editorial UNAM.
Rodríguez, Marcos del Rosario (2011), La cláusula de Supremacía Constitucional. El artículo 133 constitucional a la luz de su origen, evolución, jurisprudencia y realidad social, México, editorial Porrúa e IMDPC.
Artículo escrito para la revista e-lectores (Año 1 - Núm. 5)
http://www.te.gob.mx/srm/revistas/index.html
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