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Strasbourg,
le 5 juin 2007 Avis n° 439 / 2007 |
CDL-AD(2007)021 |
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COMMISSION EUROPEENNE POUR LA DEMOCRATIE PAR LE DROIT
(COMMISSION DE VENISE)
Avis
sur les dispositions legislatives
concernant les elections anticipees
en Ukraine
Adopté par la Commission de Venise
lors de sa 71e
session plénière
(Venise, 1er-2
juin 2007)
sur la base des
observations de
M. Ángel SÁnchez Navarro (Membre suppléant,
Espagne)
I.
Introduction
1.
Suite à la crise politique ouverte en Ukraine après la signature par le
Président d'un décret portant dissolution de la Verkhovna Rada (Parlement
ukrainien), l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe (APCE) a adopté le
19 avril 2007 la Résolution no. 1549 relative au fonctionnement des
institutions démocratiques en Ukraine.
2.
L'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe a chargé « la Commission
de Venise de rendre un avis sur les fondements juridiques des élections
législatives anticipées en Ukraine et sur les possibilités d'améliorer la
législation électorale à la lumière des pratiques européennes[1]. »
3.
L'avis qui suit a été préparé sur la base des observations de M. A. Sanchez
Navarro (Membre suppléant, Espagne) et adopté lors de la 71e Session
plénière de la Commission de Venise (Venise, 1er-2 juin 2007).
II.
Généralités
4. L'Assemblée
législative actuelle a été élue le 26 mars 2006. Deux grandes forces politiques
se sont opposées pour obtenir des sièges à la Verkhovna Rada - le Parti des
régions de Viktor Ianoukovitch et le Bloc de Ioulia Timochenko (BIT). Le
premier a obtenu 32,14 % des voix et le second 22,29 %, mais aucun parti n'a
obtenu la majorité absolue. Dès lors, les deux forces en présence ont dû former
des coalitions. Le BIT a tenté de former un groupe parlementaire avec ses
anciens partenaires de la coalition Orange - le bloc pro-présidentiel
"Notre Ukraine" et le parti socialiste - toutefois cette tentative a
échoué après plusieurs mois de négociations. Le parti socialiste a rejoint la
coalition menée par le Parti des régions qui a constitué un Gouvernement le 4
août 2006.
5. D'entrée de
jeu, les travaux du Parlement ont été marqués par des crises successives[2], la dernière étant due au ralliement de
plusieurs députés de l'opposition à la majorité.
6. Le 2 avril
2007, le Président ukrainien a fait usage de ses pouvoirs constitutionnels et
pris le décret portant cessation des pouvoirs de la Verkhovna Rada . Un groupe
de députés a alors saisi la Cour constitutionnelle d'Ukraine contre cette
décision. Le 26 avril 2007, le Président signait un nouveau décret relatif à la
tenue d'élections législatives anticipées, qui annulait le décret du 2 avril
2007 et fixait la nouvelle date des élections au 24 juin 2007. Après des
négociations entre le Président, le Gouvernement et différents mouvements
politiques, il a été décidé le 27 mai d’organiser les élections le 30 septembre
2007.
7. La question
qui se pose dans ce contexte est la suivante : les dispositions
constitutionnelles et autres dispositions juridiques ukrainiennes offrent-elles
un cadre suffisant pour organiser le scrutin de façon transparente et sans
retard, et quelles sont les possibilités de tenir des élections anticipées
selon les normes démocratiques ?
III.
Dispositions constitutionnelles et législatives
concernant les élections anticipées
8. Dans sa
Résolution 1549, l'Assemblée parlementaire reconnaît que :
« …les
élections régulières et anticipées sont les unes et les autres des instruments
démocratiques légitimes qui permettent au peuple de choisir les autorités qui
agissent en son nom et d’exercer un contrôle sur elles. Les élections
anticipées sont une pratique normale dans tous les pays démocratiques du
Conseil de l’Europe et pourraient en tant que telles être acceptées comme une
composante clé du compromis politique. L'Assemblée souligne, cependant, que,
pour être considérées comme démocratiques, les élections, quelles qu’elles
soient, doivent être menées selon une procédure légitime qui garantisse des
campagnes loyales et le libre choix des électeurs. »
9. S'agissant
du cadre juridique général de l'organisation des élections, les niveaux
réglementaires devraient être clairs tandis que le droit électoral devrait
bénéficier d'une certaine stabilité. Le Code de bonne conduite en matière
électorale de la Commission de Venise avance de bonnes raisons à cela :
« […]
La stabilité du droit est un élément
important de la crédibilité du processus électoral, qui est elle-même
essentielle à la consolidation de la démocratie. En effet, si les règles
changent souvent, l’électeur peut être désorienté[3]. »
10. A cet
égard, les élections anticipées ne constituent pas une exception à la règle.
Dans ce contexte, on peut faire valoir que des modifications de la législation
ne sont justifiées que par la protection du droit constitutionnel des
électeurs. Partant, il conviendrait de bien examiner la législation actuelle,
et s'il existe une possibilité de résoudre le problème par des décisions des administrations
électorales, cette option pourrait être retenue.
11. Les
élections anticipées sont un événement sérieux dans la vie politique d'un pays.
On enregistre très souvent une période de tension et des débats très vifs entre
les différentes forces politiques en présence. Toutefois, les instances
gouvernementales responsables de l'organisation du scrutin doivent gérer le
processus électoral dans le strict respect de la Constitution et de la
législation en place. Les partis politiques doivent également respecter les
règles du jeu, car des élections équitables sont la condition de leur
légitimité en tant qu'acteurs de la scène politique. Dans ce contexte, le rôle
des administrations électorales est essentiel - elles appliquent la législation
et leurs décisions sont en principe indépendantes des autres institutions de
l’Etat et des partis politiques.
12. En Ukraine,
des dispositions concernant les élections anticipées figurent dans la
Constitution et dans la loi relative à l'élection des députés du peuple
d'Ukraine (CDL-EL(2005)021). Il est important de noter que ladite loi a été
adoptée avant les dernières modifications de la Constitution. Partant, quelques
problèmes peuvent se présenter dans la mise en œuvre des dispositions
constitutionnelles du fait de ladite loi.
13. Aucune
disposition relative à l'organisation d'un scrutin anticipé ne figure dans la
Constitution. L'article 77, paragraphes 2 et 3, stipule que les élections
anticipées doivent se tenir au plus tard 60 jours après la dissolution de la
Verkhovna Rada, conformément aux dispositions de la loi sur l'élection des
députés du peuple d'Ukraine[4].
14. La loi sur
l'élection des députés du peuple d'Ukraine traite des élections anticipées à
l’article 16, paragraphe 3, et à l’article 102. La première disposition établit
simplement une distinction entre les élections "régulières" et les
élections "extraordinaires" et stipule que les élections
extraordinaires sont convoquées par le Président selon la procédure établie par
la Constitution.
15. Toutefois,
l’article 102 cadre de façon assez précise l'organisation d'élections
anticipées. Ainsi, selon ses dispositions :
a)
Les circonscriptions territoriales utilisées pour les élections précédentes
le seront également pour les élections anticipées ;
b)
Les bureaux de vote spéciaux et exceptionnels (ou les districts électoraux
spéciaux ou exceptionnels selon la traduction de la loi) sont créés au plus
tard 19 jours avant la date du scrutin ;
c)
Les commissions territoriales sont créées au plus tard 50 jours avant les
élections (les partis doivent déposer les candidatures de leurs membres au plus
tard 53 jours avant la date du scrutin) ;
d)
Les bureaux de vote sont établis au plus tard 12 jours avant la date du
scrutin ;
e)
Les candidats peuvent être désignés immédiatement après la publication du
décret présidentiel mais au plus tard 40 jours avant la date du scrutin ;
f)
Les inscriptions des candidats à la députation sont closes 25 jours avant
la date du scrutin;
g)
Les affiches informatives des partis (coalitions), visées à l’article 54 de
la loi, doivent être disponibles au plus tard 20 jours avant la date du scrutin
;
h)
Les listes électorales sont établies par les commissions territoriales et
transmises aux bureaux de vote au plus tard 10 jours avant la date du scrutin
(le même délai s'applique aux bureaux de vote spéciaux) ;
i)
La Commission électorale centrale approuve la forme et le texte des
bulletins de vote au plus tard 24 jours avant la date du scrutin.
16. Ainsi qu'il
ressort de la liste ci-dessus, le processus des élections anticipées et les
différents aspects organisationnels du scrutin sont couverts par l’article 102
de la loi. Dans le cas des présentes élections anticipées en Ukraine, il a été
décidé de les tenir le 30 septembre 2007. Cette solution négociée offre aux
autorités et aux différentes forces politiques en présence un délai supplémentaire
pour s'y préparer. Toutefois, quelques éléments de cette procédure nécessitent
une réglementation plus détaillée.
17. Selon
l’article 17 paragraphe 2 de la loi sur la Commission électorale centrale
d'Ukraine, celle-ci est responsable de la mise en oeuvre des dispositions
constitutionnelles et législatives relatives au processus électoral. Elle peut
également proposer des modifications nécessaires à la législation sur les
élections et les référendums au titre du paragraphe 6 du même article. Une
autre fonction importante de la Commission électorale centrale est la
possibilité d'adopter des décisions sur les questions pratiques touchant à
l'organisation des élections législatives (article 19 paragraphe 3). Certaines
dispositions imprécises de la loi électorale peuvent être complétées par des
décisions spécifiques de la Commission électorale d'Ukraine, qui devrait
d'ailleurs faire plus grand usage de ce pouvoir. Ainsi, des aspects tels que
les travaux de l'administration électorale, la procédure de recours et les
listes électorales pourraient bénéficier d'une réglementation plus précise.
18. La loi
stipule que les commissions territoriales sont établies au plus tard 50 jours
avant la date du scrutin et que les partis doivent déposer les candidatures de
leurs membres au plus tard 53 jours avant la date du scrutin. En l'espèce, et
compte tenu du délai prolongé pour organiser les élections, la Commission
électorale centrale peut prévoir rapidement la création des commissions
électorales aux niveaux inférieurs afin de faciliter la formation
professionnelle de leurs membres.
19. La question
relative à la procédure de recours dans le cas d'élections anticipées n'est pas
traitée dans les dispositions de la loi. Cela peut poser un problème lorsque le
calendrier fixé pour les différents aspects organisationnels du vote est serré.
Toutefois, en l'espèce, les administrations électorales disposent de
suffisamment de temps pour prévoir des mesures permettant aux participants au
processus électoral de former un recours contre des décisions, ou encore des
actes commis ou omis susceptibles d'enfreindre leurs droits électoraux.
20. Le
processus de vérification de l'exactitude des listes électorales pourrait
constituer un problème majeur des élections anticipées. La loi sur l'élection
des députés du peuple d'Ukraine stipule que les listes électorales sont
établies sur la base des listes des élections précédentes (en l'espèce, les
élections législatives du 26 mars 2006). La loi sur le registre électoral
adoptée par la Verkhovna Rada en mars 2007 entrera en vigueur le 1er
octobre 2007. Selon les informations reçues par la Commission, le registre
électoral n'existe pas encore. Les dispositions actuelles ne seront peut-être
pas suffisantes pour permettre aux commissions électorales et aux autres
organes compétents d'effectuer le travail de vérification et de mise à jour des
listes électorales. Toutefois, si les autorités compétentes, notamment la
Commission électorale centrale, s'occupent rapidement de cette question, ce problème
pourra être résolu avant le 30 septembre 2007.
21.
L'organisation des élections régulières et extraordinaires en Ukraine est
réglementée par plusieurs lois. Comme indiqué ci-dessus, s'agissant d'élections
anticipées, les possibilités d'interpréter le mode d'application et de
combinaison des lois sont très limitées. Dans leur avis conjoint de 2006
relatif à la loi sur l'élection des députés du peuple d'Ukraine[5], la Commission de Venise et l'OSCE/BIDDH
recommandent aux autorités de déterminer “s’il ne serait pas possible de
fusionner les diverses dispositions électorales en un code électoral unifié”.
Cette recommandation mériterait d'être sérieusement examinée par les autorités.
IV.
Conclusions
22. La
Constitution et le droit électoral définissent les fondements qui doivent
présider aux élections spéciales ou anticipées. Néanmoins, certaines
dispositions législatives et divers aspects de procédure liés à leur mise en
œuvre semblent imprécis et/ou insuffisants pour garantir pleinement les droits
électoraux des électeurs. Cela peut compromettre gravement le processus
électoral et être source de troubles politiques et sociaux.
23. Afin de
minimiser les défauts ci-dessus, la Commission électorale centrale devrait
faire pleinement usage de ses pouvoirs et appliquer les dispositions
législatives en vigueur aux élections anticipées. Son rôle est essentiel dans
l'organisation du travail des commissions inférieures, l'inscription des
candidats et la vérification des listes électorales. Les élections anticipées
créent un climat politique tendu et il y a un risque de confrontation entre les
forces en présence. Le rôle de la Commission électorale centrale est essentiel
pendant la période préélectorale et elle ne devrait pas subir de pressions
excessives des autres autorités de l’Etat et des différentes forces politiques
en lice. Si la Commission électorale centrale fait usage de ses pouvoirs, la
tenue d'élections anticipées conformes aux normes européennes ne devrait
rencontrer aucun obstacle.
24. Les
dispositions législatives devraient indiquer clairement les modalités
d'affectation de fonds destinés à l'organisation d'élections anticipées.
25. Les
décisions prises par des autorités gouvernementales et des tribunaux dans le
cadre de leurs compétences devraient être appliquées sans retard pour éviter le
risque que les électeurs ne perdent confiance dans le processus électoral.
Annexe
I
DECRET
du
Président ukrainien
No.
264/2007 (annulé par le décret du 26 avril 2007)
relatif à la cessation anticipée des pouvoirs de la Verkhovna Rada
Depuis peu,
une pratique apparue au sein de la Verkhovna Rada mène à ce que les membres de
la majorité passent outre les dispositions constitutionnelles relatives à la
coalition de groupes parlementaires. Au lieu des cas isolés de ralliement de
députés survenus lors de la mise en place de la coalition anticrise, en juillet
2006, la coalition de groupes parlementaires enregistre aujourd'hui un
mouvement massif d'adhésions individuelles et collectives. Ce type de pratique
constitue une violation flagrante de l’article 83 de la Constitution
ukrainienne, aux termes duquel la coalition au sein de la Verkhovna Rada doit être
formée exclusivement de groupes de députés, en fonction des résultats des
élections et sur la base des positions politiques convenues.
La violation
des dispositions constitutionnelles concernant la formation de la coalition de
groupes de députés à la Verkhovna Rada altère la volonté du peuple telle
qu'elle s'est exprimée, en application de l’article 69 de la Constitution
ukrainienne, lors des élections législatives de mars 2006, nie les droits
constitutionnels électoraux des citoyens de l'Ukraine et entraîne le
non-respect du principe de la souveraineté du peuple, affirmé par les articles
5 § 2 et 3 de la Constitution. De tels faits créent des conditions favorables à
l'usurpation du pouvoir, qui est interdite par l’article 5 § 4 de la Constitution.
Ils mettent également en péril la sécurité nationale, déstabilisent la
situation politique de l'Etat et représentent un risque potentiel pour sa
souveraineté.
Conformément
à l’article 102 § 2 de la Constitution ukrainienne, le président ukrainien est
le garant de la souveraineté et de l'intégrité territoriale de l'Ukraine, du
respect de la Constitution et des droits et libertés de l'homme et du citoyen.
Ce statut constitutionnel l'oblige à agir pour mettre un terme aux violations
de la Constitution et des droits des citoyens et prévenir les menaces contre la
souveraineté et l'intégrité territoriale de l'Etat. Cela implique en
particulier l'obligation de mettre fin de façon anticipée aux pouvoirs du
Parlement en cas de violation de la Constitution par ce dernier, s'il n'existe
pas d'autre moyen d'empêcher des violations flagrantes de la Constitution par
la Verkhovna Rada.
Compte tenu
de ce qui précède et en vertu des articles 5 § 2-4, 77 § 2, 83 § 6, 106 § 1 (1,
7) et 3 de la Constitution ukrainienne, afin de mettre en œuvre son Article 102
§ 2, je décrète ce qui suit:
1. La Ve convocation de la Verkhovna Rada est dissoute avant l'expiration
de son mandat.
2. Les représentants du peuple d'Ukraine sont invités à continuer à exercer
ceux de leurs pouvoirs qui ne sont pas directement liés aux pouvoirs de la
Verkhovna Rada.
3. Des élections législatives extraordinaires seront organisées le 27 mai
2007.
4. Le Cabinet des Ministres assurera le financement des élections
législatives extraordinaires.
5. La Commission électorale centrale assurera la tenue des élections
législatives extraordinaires en accord avec la Constitution, la loi relative à
l'élection des représentants du peuple et les autres lois d'Ukraine.
6. Le présent décret entre en vigueur à compter du jour de sa publication
officielle.
Le Président ukrainien Viktor IOUCHTCHENKO
2 avril 2007
Annexe II
Articles 16 et
102 de la Loi sur l'élection des députés du peuple d'Ukraine, telle qu'amendée
par les lois :
N 3099-IV (3099-15 ) du 17.11.2005, N 3368-IV (3368-15 ) du 19.01.2006, N 10-11, N
3437-IV (3437-15) du 09.02.2006, N
10-11, ст.98 N 3519-IV (3519-15
) du 14.03.2006.
Article 16 - Déroulement des élections
1. Les élections législatives
régulières se tiennent la dernière semaine de mars de la dernière année de
législature de la Verkhovna Rada d'Ukraine, dont le mandat est déterminé par la
Constitution.
2. Le processus des élections
législatives régulières commence 120 jours avant la date du scrutin. La
Commission électorale centrale annonce le début du processus électoral au plus
tard 125 jours avant la date du scrutin.
3. Les élections législatives
extraordinaires se tiennent la dernière semaine d'une période de 60 jours
suivant la publication du décret présidentiel relatif à la cessation anticipée
des pouvoirs de la Verkhovna Rada, pris en application de la Constitution
ukrainienne.
4. Le processus des élections
législatives extraordinaires débute le lendemain de la publication du décret
présidentiel visé au paragraphe 3 de cet article.
5. Le processus électoral se
termine par la déclaration officielle des résultats des élections législatives
par la Commission électorale centrale.
1. Les circonscriptions
territoriales mises en place pour les dernières élections législatives
ukrainiennes sont utilisées pour la tenue des élections législatives
extraordinaires.
2. Les districts électoraux
spéciaux ou exceptionnels créés pour la tenue d'élections extraordinaires sont
mis en place au plus tard 19 jours avant la date du scrutin et, dans le cas
exceptionnel de la création d'un district électoral au titre de l’article 19,
paragraphe 11 de cette loi, au plus tard 5 jours avant la date du scrutin,
selon ce que prévoit la loi.
3. Les commissions électorales
territoriales sont constituées au plus tard 50 jours avant la date du scrutin
au vu des candidatures des partis (coalitions) ayant pris part aux dernières
élections législatives d’Ukraine, ces candidatures étant présentées à la
Commission électorale centrale au plus tard 53 jours avant la date du scrutin.
4. Les commissions électorales
de district sont constituées au plus tard 12 jours avant la date du scrutin, et
dans le cas exceptionnel de la création d'un district électoral au titre de
l’article 19, paragraphe 11, de cette loi, en même temps que la création de
districts électoraux sur la base de la candidature d'une organisation
républicaine de parti ou de coalition (en République autonome de Crimée),
régionale (d’oblast) ou locale (dans les villes de Kyiv et de Sevastopol). Ces
demandes sont présentées à la Commission électorale territoriale au plus tard
15 jours avant la date du scrutin, selon ce que prévoit l’article 23 de la loi.
5. La désignation des
candidatures à la députation commence le lendemain de la publication du décret
présidentiel relatif à la cessation anticipée des pouvoirs de la Verkhovna Rada
et se termine 40 jours avant la date du scrutin.
6. Le dépôt auprès de la
Commission électorale centrale des documents d'inscription des candidats à la
députation est clos 30 jours avant la date du scrutin. Les inscriptions des
candidats sont closes 25 jours avant le jour du scrutin.
7. Les affiches informatives des
partis (coalitions), visées à l’article 54 de la loi, doivent être disponibles
au plus tard 20 jours avant la date du scrutin.
8. Les listes électorales des
bureaux de vote exceptionnels sont préparées selon la procédure fixée par la
loi et transmises aux commissions territoriales au plus tard 20 jours avant la
date du scrutin.
9. Les commissions électorales
territoriales transmettent une copie de la liste électorale aux commissions
électorales de district au plus tard 10 jours avant la date du scrutin.
10. Les listes électorales des
bureaux de vote spéciaux sont établies conformément à la loi au plus tard 10
jours avant la date du scrutin.
11. Les listes électorales des
districts électoraux à l'étranger sont établies selon ce que prévoit la loi.
Elles leur sont transmises au plus tard 10 jours avant la date du scrutin. Les
listes électorales de ces districts sont vérifiées conformément aux
dispositions de la loi.
12. La
Commission électorale centrale approuve la forme et le texte des bulletins de
vote au plus tard 24 jours avant la date du scrutin.
[1]
Résolution 1549 (2007) relative au fonctionnement des institutions
démocratiques en Ukraine, par. 18.
[2]
Cf.
également le Rapport de l'APCE du 17 avril 2007 sur le fonctionnement des
institutions démocratiques en Ukraine (Doc. 11255).
[3]
Code
de bonne conduite en matière électorale, document CDL-AD(2002)023rev, par. 63.
[4]
Les
articles pertinents de cette loi figurent à l'Annexe II du présent avis.
[5] CDL-AD(2006)002rev, par. 107.