HONORABLE ASAMBLEA:
A las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Gobernación; de Reforma del Estado, y de Estudios Legislativos, Segunda, de la Cámara de Senadores de la LXII Legislatura del Honorable Congreso de la Unión, les fueron turnadas para su estudio y dictamen varias iniciativas presentadas por diversos Senadores de la República por las que se proponen reformas y adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia político-electoral.
Los integrantes de estas Comisiones Unidas procedieron al estudio de las iniciativas en comento, analizando en detalle las consideraciones y fundamentos que sirven de apoyo a las reformas y adiciones que se proponen a fin de emitir este dictamen, conforme a las facultades que le confieren los artículos 85, numeral 2, inciso a), 86, 89 y 94 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; así como los artículos 113, 117, 135, 178, 182, 188 y 190 del Reglamento del Senado de la República, al tenor de la siguiente:
M E T O D O L O G Í A
I. En el capítulo de "ANTECEDENTES" se da constancia del trámite de inicio del proceso legislativo, de la recepción del turno para la elaboración del dictamen de las referidas iniciativas y de los trabajos previos de las Comisiones dictaminadoras.
II. En el capítulo correspondiente a "OBJETO Y DESCRIPCIÓN DE LAS INICIATIVAS" se sintetizan las propuestas de reformas en estudio.
III. En el Capítulo “MÉTODO DE TRABAJO PARA EL ANÁLISIS Y VALORACIÓN DE LAS PROPUESTAS” se establecen los criterios para agrupar los contenidos de las iniciativas por temas, con el propósito de facilitar el trabajo de análisis y dictaminación.
IV. En el capítulo de "CONSIDERACIONES" se expresan las razones que sustentan la valoración de las propuestas de reformas constitucionales, que se hará agrupándolas por grandes temas, concluyendo cada uno con la valoración correspondiente y, en su caso, la propuesta de modificación correspondiente.
V. En el Capítulo “MODIFICACIONES DE LAS COMISIONES UNIDAS” se concreta la propuesta final de las Comisiones Unidas en contraste con el texto vigente de los artículos que se proponen reformar.
VI. En el Capítulo relativo al “TEXTO NORMATIVO Y RÉGIMEN TRANSITORIO” se plantea el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
A N T E C E D E N T E S
1. Estas Comisiones Unidas coincidieron en la pertinencia de analizar y determinar, en primera instancia, la totalidad del universo de iniciativas presentadas y turnadas a cualquiera de ellas que tuvieran como elemento esencial una propuesta de reformas o adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia política-electoral. De la revisión realizada y considerándose las iniciativas de la LX y LXI Legislaturas, así como las iniciativas presentadas durante la presente LXII Legislatura, se logró establecer que existían un total de 56 propuestas de modificaciones a la Ley Fundamental de la República que inciden en el tema genérico de plantear reformas político-electorales para la integración, funcionamiento y actuación del Estado Mexicano.
2. En las 56 iniciativas referidas y que se relacionan en el Anexo 1 de este dictamen se encuentran dos que tienen una aspiración de mayor amplitud temática; nos referimos a la iniciativa que propone introducir modificaciones a diversos preceptos de la Constitución General de la República presentada por senadores de los Grupos Parlamentarios del Partido Acción Nacional y del Partido de la Revolución Democrática, el 24 de julio del presente año, por conducto de la H. Comisión Permanente, y a la iniciativa que también propone se introduzcan modificaciones a diversos artículos de la Ley Fundamental de la República promovida por senadores y diputados de los Grupos Parlamentarios del Partido Acción Nacional en la H. Cámara de Diputados y en el H. Senado de la República, el 24 de septiembre próximo pasado.
Es de señalarse que estas dos iniciativas fueron turnadas de origen a las Comisiones Unidas que suscriben.
En atención a la amplitud temática de estas dos iniciativas, quienes integramos las presentes Comisiones dictaminadoras, estimamos pertinente realizar la tarea de sistematización de los temas planteados en materia política-electoral a partir de los distintos aspectos que las mismas contemplan. En ese sentido, sobre la base de identificar propuestas de modificación al régimen político, al régimen de partidos y al régimen electoral, procedimos a analizar el conjunto de los temas comprendidos en las otras 54 iniciativas con propuestas de modificaciones constitucionales en materia política-electoral. Así, se identificaron un total de 36 iniciativas que abordan temas comprendidos en las dos propuestas que se seleccionaron para estructurar el presente análisis.
Dichas iniciativas son las siguientes:
a) Iniciativa del Sen. Melquiades Morales Flores con proyecto de decreto que reforma y adiciona el Apartado A. del artículo 26 y adiciona la fracción XXIX-Ñ del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 27 de octubre de 2009. Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos
b) Iniciativa del Sen. Tomas Torres Mercado con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 14 de septiembre de 2010. Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos.
c) Iniciativa del Senador Manlio Fabio Beltrones Rivera con proyecto de decreto que reforma los artículos 73 fracción II, 76 fracciones XII y XIII y 89 fracciones XVII y XIX de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 14 de septiembre de 2011. Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos.
d) Iniciativa del Sen. Pablo Gómez Álvarez con proyecto de decreto por el que se reforma la base III del artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 7 de febrero de 2012. Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos.
e) Iniciativa del Sen. Carlos Jiménez Macías con proyecto de decreto que reforma el artículo 83 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 18 de julio de 2012. Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos.
f) Iniciativa del senador Omar Fayad Meneses con proyecto de decreto por el que se modifican los artículos 76 fracción II, 78 fracción VII y 89 fracción III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 18 de septiembre de 2012. Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, Primera, con opinión de las Comisiones de Relaciones Exteriores y de Gobernación.
g) Iniciativa de la Senadora Laura Angélica Rojas Hernández con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 76 fracciones I y II, 78 fracción VII y 89 fracción III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 25 de septiembre de 2012. Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, Segunda.
h) Iniciativa del Senador Arturo Zamora Jiménez con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 76 fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 4 de octubre de 2012. Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, Primera.
i) Iniciativa de los Senadores Mariana Gómez del Campo Gurza y José Rosas Aispuro Torres con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 59, 116 fracción II y 122 Base Primera fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 9 de octubre de 2012. Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, Segunda.
j) Iniciativa de los Senadores José María Martínez Martínez, Víctor Hermosillo y Celada, Martha Elena García Gómez, Gabriela Cuevas Barrón y Juan Carlos Romero Hicks con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 76 fracción II y 102 apartado A de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 9 de octubre de 2012. Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, Primera.
k) Iniciativa de los Senadores Gabriela Cuevas Barrón y Ernesto Javier Cordero Arroyo con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan los artículos 37 fracción III, 76 fracciones II y III, 78 fracción IX, 89 fracciones III y VI y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 25 de octubre de 2012. Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, Segunda, con opinión de las Comisiones de Relaciones Exteriores y de Gobernación.
l) Iniciativa del Senador Angel Benjamín Robles Montoya con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 76 fracción II, 78 fracción V, 89 fracción IX y 102 apartado A de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 25 de octubre de 2012. Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, Segunda.
m) Iniciativa de las Senadoras Mariana Gómez del Campo Gurza, Sonia Mendoza Díaz, Rosa Adriana Díaz Lizama y Adriana Dávila Fernández con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan los artículos 41 fracciones I y II y 54 fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 25 de octubre de 2012. Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, Primera.
n) Iniciativa de los Senadores Luisa María Calderón Hinojosa, Víctor Hermosillo y Celada y Fernando Herrera Ávila con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan los artículos 3 párrafo segundo, 25 párrafo segundo, 26 apartado A, 35 último párrafo, 40, 41, 69, 73, 115, 116 fracción VIII y 122, bases primera y tercera, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 11 de diciembre de 2012. Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, Primera.
o) Iniciativa de la Senadora Mariana Gómez del Campo Gurza con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 81 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 20 de diciembre de 2012. Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, Segunda.
p) Iniciativa de la Senadora Gabriela Cuevas Barrón con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 41 fracciones IV y V, 51, 56, 81, 99, 115 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 3 de enero de 2013 ante la Comisión Permanente. Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos.
q) Iniciativa del Senador Francisco Búrquez Valenzuela con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 115 fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 5 de febrero de 2013. Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, Segunda.
r) Iniciativa de los Senadores Ernesto Javier Cordero Arroyo y Adriana Dávila Fernández con proyecto de decreto que reforma el artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 12 de febrero de 2013. Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Desarrollo Social y de Estudios Legislativos, Primera.
s) Iniciativa del Senador David Monreal Ávila con proyecto de decreto que reforma el artículo 116 fracción IV inciso e) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 19 de febrero de 2013. Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, Primera.
t) Iniciativa de la Senadora Lorena Cuéllar Cisneros con proyecto de decreto que reforma los artículos 26, 110 y 111 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 26 de febrero de 2013. Se turnó a la Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, Primera.
u) Iniciativa del Senador David Monreal Ávila con proyecto de Decreto que reforma los artículos 76 fracción II y 89 fracción III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 20 de marzo de 2013. Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, Segunda.
v) Iniciativa del Senador Zoé Robledo Aburto con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan los artículos 76 y 78 de la Constitución Política los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 21 de marzo de 2013. Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, Primera.
w) Iniciativa del Senador José Rosas Aispuro Torres con proyecto de decreto por el que se adiciona un párrafo a la fracción V del artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 20 de agosto de 2013 a través de la Comisión Permanente. Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, Segunda.
x) Iniciativa del Senador Pablo Escudero Morales con proyecto de decreto por el que se adiciona la fracción II del artículo 76 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 10 de septiembre de 2013. Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, Primera.
y) Iniciativa de la Senadoras Adriana Dávila Fernández y María del Pilar Ortega Martínez con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan los artículos 70, 71 y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 24 de septiembre de 2013. Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, Segunda.
z) Iniciativa del Senador Roberto Gil Zuarth con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 99 y 101 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 26 de septiembre de 2013. Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Derechos Humanos y de Estudios Legislativos, Segunda.
aa) Iniciativa de la Sen. Angélica de la Peña Gómez con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 65, 66, 67, 78 y 83 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 3 de octubre de 2013. Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias y de Estudios Legislativos, Segunda.
bb) Iniciativa de las senadoras Adriana Dávila Fernández, Ma. del Pilar Ortega Martínez, Rosa Adriana Díaz Lizama y Sonia Mendoza Díaz con Proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 65, 66, 74 y 83 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 3 de octubre de 2013. Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias y de Estudios Legislativos, Segunda.
cc) Iniciativa del Sen. Luis Fernando Salazar Fernández con proyecto de decreto por el que se modifican diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 8 de octubre de 2013. Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Gobernación y de Estudios Legislativos, Primera.
dd) Iniciativa de los senadores María del Pilar Ortega Martínez y Javier Corral Jurado con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 24 de octubre de 2013. Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Justicia y de Estudios Legislativos, Segunda.
ee) Iniciativa de la Sen. Angélica de la Peña Gómez con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 69 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 28 de octubre de 2013. Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Reglamento y Prácticas Parlamentarias y de Estudios Legislativos, Segunda.
ff) Iniciativa de la Sen. Laura Angélica Rojas Hernández con proyecto de decreto por el que se adiciona una fracción VII al artículo 41; y un inciso ñ) a la fracción IV del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para establecer el registro de compromisos de campaña y dar seguimiento a su debido cumplimiento, presentada el 7 de noviembre de 2013. Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, Gobernación y de Estudios Legislativos, Segunda.
gg) Iniciativa de la Sen. Layda Sansores San Román con proyecto de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 12 de noviembre de 2013. Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, Gobernación; de Reforma del Estado y de Estudios Legislativos, Segunda.
hh) Iniciativa de los senadores José Rosas Aispuro Torres y Francisco Javier García Cabeza de Vaca con proyecto de decreto por el que se reforma el inciso a) de la fracción IV del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 12 de noviembre de 2013. Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, Gobernación; de Reforma del Estado y de Estudios Legislativos, Segunda.
ii) Iniciativa del Sen. Carlos Alberto Puente Salas con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 14 de noviembre de 2013. Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, Gobernación; y de Estudios Legislativos, Segunda.
jj) Iniciativa de los senadores Layda Sansores San Román, Manuel Bartlett Díaz, Manuel Camacho Solís, Senador Alejandro Encinas Rodríguez, con proyecto decreto que reforma y adiciona diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Reforma Política, presentada el 26 de noviembre de 2013. Se turnó a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, Gobernación, Reforma del Estado y Estudios Legislativos, Segunda.
3. Como se observa, las 36 iniciativas referidas en el punto anterior fueron turnadas en su totalidad a la Comisión de Puntos Constitucionales, así como a alguna de las tres Comisiones de Estudios Legislativos; algunos turnos implicaron la opinión de las Comisiones de Gobernación y de Relaciones Exteriores; otro consideró la actuación como dictaminadora a la Comisión de Derechos Humanos. En virtud de la diversidad de turnos que se dieron a lo largo de la presentación de las 38 iniciativas que son objeto de análisis en el presente dictamen, las Juntas Directivas de las Comisiones Unidas que suscriben estimaron pertinente solicitar a la Mesa Directiva la modificación de los turnos acordados en su momento, a fin de que la totalidad de las iniciativas referidas fueran objeto de estudio y dictamen por parte de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Gobernación, de Reforma del Estado y de Estudios Legislativos, Segunda. En sesión pública ordinaria celebrada el 14 de los corrientes, la Mesa Directiva tuvo a bien acordar la modificación de los turnos originalmente señalados, a fin de que el conjunto de iniciativas que nos ocupa fueran dictaminadas por dichas Comisiones Unidas.
A fin de realizar el adecuado estudio de las iniciativas, las suscritas Comisiones Unidas, realizaron diversas reuniones para la discusión de las mismas, en las que se intercambiaron puntos de vista y se detallaron y profundizaron las materias contenidas en el presente Decreto.
O B J E T O Y D E S C R I P C I Ó N D E L A S I N I C I A T I V A S
A continuación se presenta, en el orden cronológico de su presentación, la mención específica del propósito de cada una de las iniciativas objeto del presente análisis y dictamen:
1. En la iniciativa presentada por el Senador Melquiades Morales Flores y que se encuentra relacionada en el inciso a) del punto 2 del apartado anterior, se propone facultar al Congreso de la Unión para aprobar el Plan Nacional de Desarrollo; y facultarlo para que participe del establecimiento de programas y políticas públicas a integrar, instrumentar y evaluar para un periodo de seis años; por otra parte, plantea que el Gobierno Federal deberá proponer al Congreso de la Unión las bases para la integración de un plan de desarrollo estratégico de largo plazo, y que ambos instrumentos sean evaluados anualmente por el Congreso.
2. En la iniciativa presentada por el Senador Tomás Torres Mercado y que se encuentra relacionada en el inciso b) del punto 2 del apartado anterior, se propone dotar de autonomía a la institución del Ministerio Público y que el Procurador General de la República sea elegido por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores o, en sus recesos, de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión; duraría en su encargo cuatro años y podría ser reelecto por una sola vez.
3. En la iniciativa presentada por el Senador Mario Fabio Beltrones Rivera y que se encuentra relacionada en el inciso c) del punto 2 del apartado anterior, se proponen adecuaciones a nuestra Ley Fundamental en torno a la figura del denominado Gobierno de Coalición. En particular, se propone establecer la posibilidad de que el Ejecutivo Federal opte por establecer un Gobierno de Coalición, cuyas políticas públicas serían convenidas por las partes y hechas del conocimiento del Poder Legislativo Federal. En el caso de ejercerse esa opción, los secretarios del despacho serían objeto de ratificación por el Senado de la República o en sus recesos por la Comisión Permanente, en los términos que dispusieran la norma constitucional y las leyes.
A su vez, se plantea que el Presidente de la República tenga la atribución de concurrir por sí o a través del Secretario de Gobernación, a las sesiones de las Cámaras del Congreso para presentar iniciativas, informes o dar respuesta a las preguntas que se le formulen, sobre la base de la solicitud que formule para hacerlo o en virtud de la invitación o requerimiento que se le haga por alguna de las Cámaras del Poder Legislativo de la Unión.
4. En la iniciativa presentada por el Senador Pablo Gómez Álvarez y que se encuentra relacionada en el inciso d) del punto 2 del apartado anterior, se propone eliminar la restricción de “dos y hasta tres minutos” en la distribución de tiempos para spots en precampañas y hasta el día de la jornada electoral, lo que permitirá, según el autor de la iniciativa, conformar desde la legislación secundaria distintos modelos de pautas de transmisión que harán posible el acceso a la radio y a la televisión con un esquema más amplio, donde una mayor cantidad de tiempo se use para la difusión de planteamientos de carácter más complejos.
5. En la iniciativa presentada por el Senador Carlos Jiménez Macías y que se encuentra relacionada en el inciso e) del punto 2 del apartado anterior, se propone que el Presidente de la República ejerza su encargo a partir del 1 de septiembre y no el 1 de diciembre, como se establece actualmente.
6. En la iniciativa presentada por el Senador Omar Fayad Meneses y que se encuentra relacionada en el inciso f) del punto 2 del apartado anterior, se propone incorporar al conjunto de servidores públicos de la administración federal que requieren la ratificación del Senado de la República para acceder al encargo y desempeñar sus funciones, al titular de la Secretaría de Relaciones Exteriores, incluida la consideración de que la facultad pueda ejercerse por la Comisión Permanente en los recesos del Congreso de la Unión.
7. En la iniciativa promovida por la Senadora Laura Angélica Rojas Hernández y que se encuentra relacionada en el inciso g) del punto 2 del apartado anterior, se propone también incorporar al universo de servidores públicos de la administración federal que son objeto de ratificación por este Senado de la República, al titular de la Secretaría de Relaciones Exteriores, considerándose a la vez que en los recesos del Poder Legislativo Federal, dicha atribución pueda ser ejercida por la Comisión Permanente. Dentro de la técnica legislativa que propone esta iniciativa, se incluye el planteamiento de ubicar en la fracción I del artículo 76 constitucional, relativa a la atribución senatorial de analizar la política exterior del Ejecutivo Federal y participar corresponsablemente en la aprobación, terminación, denuncia, suspensión, modificación, enmienda, retiro de reservas y formulación de declaraciones interpretativas de los tratados internacionales, la atribución propuesta de participar en la ratificación del Secretario de Relaciones Exteriores y de los embajadores y cónsules generales del servicio diplomático mexicano, que hoy figuran en la fracción II del propio artículo 76 constitucional.
8. En la iniciativa presentada por el Senador Arturo Zamora Jiménez y que se encuentra relacionada en el inciso h) del punto 2 del apartado anterior, se propone incorporar al titular del Instituto Nacional de Migración, en el conjunto de servidores públicos contenidos en la fracción II del artículo 76 constitucional que requieren la ratificación del Senado de la República para asumir sus funciones.
9. En la iniciativa promovida por los Senadores Mariana Gómez del Campo Gurza y José Rosas Aispuro Torres y que se encuentra relacionada en el inciso i) del punto 2 del apartado anterior, se propone introducir la posibilidad de la reelección inmediata de los diputados federales y senadores de la República, hasta por sendos períodos de 12 años de servicio en la función legislativa, a partir de una elección y tres reelecciones consecutivas para el primero de dichos encargos y de una elección y una reelección consecutiva para el segundo. También se plantea considerar la reelección inmediata de los integrantes de las Legislaturas de los Estados y de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal hasta por 12 años consecutivos en la función parlamentaria en esos órganos.
10. En la iniciativa presentada por los Senadores José María Martínez, Víctor Hermosillo y Celada, Martha Elena García Gómez, Gabriela Cuevas Barrón y Juan Carlos Romero Hicks y que se encuentra relacionada en el inciso j) del punto 2 del apartado anterior, se propone otorgar al Ministerio Público de la Federación el carácter de organismo público autónomo; establecer el nombramiento del Procurador General de la República con la participación del Ejecutivo Federal y del Senado de la República, haciéndose la propuesta por aquél a partir de una terna y designándose a quien obtenga la votación de las dos terceras partes de los miembros del Senado; señalar la duración del encargo en seis años y que sólo podrá ser removido en términos de las causas y procedimientos de la propia Constitución en materia de responsabilidades de los servidores públicos (Título Cuarto de la Constitución); conformar el Consejo del Ministerio Público Federal como órgano con autonomía operativa, presupuestaria y de decisión a cargo de la administración, vigilancia, disciplina y carrera ministerial, integrado por cinco miembros, de los cuales uno fungirá como su presidente; confiar a este órgano los procesos de designación, adscripción, ratificación y remoción de los agentes del Ministerio Público; establecer la designación de los integrantes del Consejo mediante un procedimiento que implique una propuesta por parte del Procurador y cuatro emanadas de una convocatoria pública y la determinación del Senado por mayoría calificada de dos terceras partes de sus integrantes; establecer los mismos requisitos para ser consejero, que los previstos para ser Procurador y el señalamiento de preferir para su desempeño a quienes hubieren servido con eficiencia, capacidad y probidad en las tareas de procuración e impartición de justicia, o se hubieren distinguido por su honorabilidad, competencia y antecedentes profesionales en el ejercicio de las actividades jurídicas; prever un período de desempeño de cinco años sin posibilidad de reelección para los consejeros y que sólo podrán ser removidos en los términos del Título Cuarto de la Constitución; prever que el Procurador someta a la aprobación del Consejo del Ministerio Público aquellas decisiones fundamentales que determine la ley, entre las que deberán incluirse los proyectos de iniciativa de ley, los proyectos de reglamentos y los proyectos de suscripción de instrumentos internacionales que se pondrían a la consideración del Ejecutivo Federal, el proyecto de presupuesto de egresos de la Procuraduría, que sería enviado directamente por su titular a la Cámara de Diputados, y las disposiciones generales que expida el propio Procurador en el ejercicio de sus funciones.
11. En la iniciativa promovida por los Senadores Gabriela Cuevas Barrón y Ernesto Javier Cordero Arroyo, suscrita también por los integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en este H. Senado, y que se relaciona en el inciso k) del punto 2 del apartado anterior, se propone incorporar a las atribuciones de la Cámara de Senadores en materia de ratificación de nombramientos de servidores públicos de la administración federal, al titular y a los empleados superiores de la Secretaría de Relaciones Exteriores. En este tema existe coincidencia con planteamientos formulados en otras de las iniciativas materia de análisis; sin embargo cabe señalar que esta iniciativa también entraña otros objetivos, como el establecimiento de previsiones constitucionales para la autorización de la participación de la Fuerza Armada de nuestro país en operaciones específicas de paz o de ayuda humanitaria, el señalamiento de norma constitucional de la jerarquía del orden jurídico en nuestro país (la Constitución, los tratados que celebre el Presidente la República y apruebe el Senado y las leyes que emanen de la Constitución) y el establecimiento de la mayoría calificada para la aprobación en el Senado de tratados internacionales que incorporen normas relativas a derechos humanos. Se precisa que en este dictamen sólo se considera la iniciativa de mérito en cuanto a la propuesta de ratificación de nombramientos de servidores públicos federales.
12. En la iniciativa presentada por el Senador Ángel Benjamín Robles Montoya y que se relaciona en el inciso l) del punto 2 del apartado anterior, se proponen modificaciones al procedimiento de designación del Procurador General de la República y en torno a los requisitos que deberá satisfacer quien sea propuesto para desempeñar esa función. En particular, se plantea que sin demérito de la designación de dicho servidor público por el Presidente de la República, esa nominación sea el resultado de una convocatoria abierta a las universidades del país, los colegios y barras de abogados, los institutos de investigación jurídica y los integrantes de la carrera judicial, preservándose la atribución senatorial de concurrir a la ratificación de quien hubiere resultado electo para ser propuesto en virtud de la evaluación satisfactoria en el proceso de convocatoria pública; a su vez, se plantea establecer como requisitos para acceder a dicho encargo, los de poseer estudios especializados en materia de justicia o derechos humanos, ser académico de alguna institución de educación superior o miembro de un Colegio de Abogados reconocido en el país que avale su honestidad y profesionalismo, así como haber satisfecho los requisitos de la convocatoria y aprobado la evaluación en forma satisfactoria.
13. En la iniciativa presentada por las Senadoras Mariana Gómez del Campo Gurza, Sonia Mendoza Díaz, Rosa Adriana Díaz Lizama y Adriana Dávila Fernández, con el aval del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, y que se relaciona en el inciso m) del punto 2 del apartado anterior, se propone modificar el porcentaje de votación que requieren obtener los partidos políticos nacionales para mantener el registro como entidades de interés público, así como para acceder al financiamiento público y para participar en la asignación de diputados federales por el principio de representación proporcional, de tal suerte que se establezca en el 4% de la votación nacional emitida en alguna de las elecciones federales ordinarias para diputados, senadores o Presidente de la República.
14. En la iniciativa promovida por la Senadora Luisa María Calderón Hinojosa y los Senadores Víctor Hermosillo y Celada y Fernando Herrera Ávila y que se relaciona en el inciso n) del punto 2 del apartado anterior, se propone incorporar a los principios rectores de la acción pública del Estado Mexicano el concepto de la democracia deliberativa. Así, se plantea incorporar entre los objetivos formativos de la educación el fomento a la cultura de los valores y la deliberación democrática; referir la participación de los ciudadanos a través de distintos mecanismos establecidos en la ley, en los procesos de planeación, conducción, coordinación y orientación de la actividad económica nacional que corresponde al Estado; adicionar la conceptualización del proceso deliberativo mediante la participación ciudadana al sistema de planeación democrática del desarrollo; establecer la obligación de que las dependencias y entidades de la administración pública federal, de las entidades federativas y de los municipios, así como de que los órganos constitucionales autónomos, incorporen mecanismos de participación ciudadana en el cumplimiento de sus funciones; adicionar el concepto “deliberativa” a las características políticas del régimen republicano de nuestro país; señalar que una modalidad de ejercicio de la soberanía por parte del pueblo, adicional a la que se realiza por medio de los Poderes de la Unión, es a través de los medios de participación ciudadana constitucionalmente previstos; prever diversas modalidades para la elaboración y presentación del informe anual del estado de la administración pública que debe realizar y entregar el Ejecutivo Federal, como la incorporación de indicadores en materia de cumplimiento de objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo, uso y destino de recursos públicos ejercidos conforme al Presupuesto de Egresos aprobado, publicación íntegra del documento en los medios electrónicos de que disponga el Ejecutivo Federal y el análisis del informe presentado en el ámbito de las Comisiones Ordinarias, sin demérito de solicitar la ampliación de información por escrito y la comparecencia de los Secretarios de Estado, del Procurador General de la República y de titulares de entidades paraestatales para efectuar dicho análisis; adicionar las facultades legislativas del Congreso para expedir normas generales en materia de participación ciudadana; señalar la obligación de los Ayuntamientos de promover y facilitar la participación ciudadana en su ámbito territorial y de competencia; prever la obligación de las entidades federativas -Estados, Distrito Federal, municipios y órganos político-administrativos territoriales del Distrito Federal- para que su orden jurídico incorpore mecanismos de participación ciudadana y las normas básicas correspondientes.
15. En la iniciativa promovida por la Senadora Mariana Gómez del Campo Gurza y que se relaciona en el inciso o) del punto 2 del apartado anterior, se propone introducir la segunda vuelta para los comicios presidenciales, sobre la base de que la misma sólo se realizaría si ningún candidato obtiene la mitad más uno del total de los sufragios emitidos en la jornada electoral.
16. La iniciativa presentada por la Senadora Gabriela Cuevas Barrón y que se relaciona el inciso p) del punto 2 del apartado anterior, se plantea también introducir la segunda vuelta para los comicios presidenciales en términos conceptuales similares a la iniciativa mencionada en el punto precedente, pero con el señalamiento de que la jornada para elegir al Presidente la República se celebraría el primer domingo de junio del año que corresponda y si ningún candidato obtuviera la mitad más uno de los sufragios emitidos, se llevaría a cabo una segunda votación el segundo domingo de julio siguiente; esta jornada electoral coincidiría con los comicios para diputados federales y senadores de la República. A su vez, propone establecer la reelección inmediata de diputados federales y senadores de la República, aquellos hasta por dos períodos adicionales y estos por un sólo período adicional; así como la posibilidad de que a través de mandatos consecutivos, los integrantes de los Ayuntamientos y los titulares de los órganos político-administrativos territoriales en el Distrito Federal, puedan tener un desempeño de hasta 12 años; en lo relativo a los diputados a las Legislaturas de los Estados y a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, propone que el ámbito normativo correspondiente determine la procedencia de la reelección inmediata, la cual no podría contemplar más de dos períodos adicionales de tres años cada uno.
17. La iniciativa presentada por el Senador Francisco Búrquez Valenzuela y que se relaciona en el inciso q) del punto 2 del apartado anterior, se propone establecer la posibilidad de la reelección inmediata de los integrantes de los Ayuntamientos, hasta por un período adicional.
18. La iniciativa promovida por los Senadores Ernesto Javier Cordero Arroyo y Adriana Dávila Fernández y que se relaciona en el inciso r) del punto 2 del apartado anterior, se plantea establecer a la Comisión Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social como un organismo constitucional autónomo de carácter público, a cargo de la revisión periódica del cumplimiento de los objetivos sociales de los programas en la materia, con el fin de modificarlos, enmendarlos, reorientarlos o suspenderlos de manera total o parcial. Así, se plantea que la Comisión Nacional cuente con un Consejo Consultivo conformado por un Presidente y nueve Consejeros, que deberán ser ciudadanos mexicanos de reconocido prestigio con experiencia mínima de 10 años en materia de desarrollo social y carentes de filiación partidista y que no hayan figurado como candidatos a ocupar un cargo de elección popular, quienes serían electos mediante propuestas en terna por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes en la sesión correspondiente del Senado de la República; el Consejo Consultivo sería renovado mediante el sistema escalonado de sustitución de sus integrantes, quienes podrán ser reelectos para un segundo período de desempeño, previéndose que en la ley se desarrollen los procedimientos para la presentación de propuestas a dichos cargos. Se propone que el Presidente de la Comisión Nacional también sea elegido mediante la propuesta de una terna y que su periodo de desempeño sea de cinco años con posibilidades de ser reelecto; dicho servidor público presentaría anualmente un informe de actividades a los Poderes de la Unión. A su vez, se plantea que en el ámbito de las Legislaturas de las entidades federativas se establecerán organismos homólogos con autonomía constitucional para llevar a cabo la evaluación de la política de desarrollo estatal y municipal.
19. En la iniciativa presentada por el Senador David Monreal Ávila, y que se relaciona en el inciso s) del punto 2 del apartado anterior, se plantea establecer en los preceptos relativos a la organización de partidos políticos estatales, la previsión de que éstos tienen reconocido el derecho para solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular, sin demérito de lo dispuesto para los pueblos y comunidades indígenas en el artículo 2° de la Constitución y a todo ciudadano que en forma independiente solicite el registro de su candidatura.
20. En la iniciativa promovida por la Senadora Lorena Cuéllar Cisneros y que se relaciona en el inciso t) del punto 2 del apartado anterior, se propone que el Estado Mexicano cuente con un Instituto Nacional de Evaluación de la Política Social, con carácter de organismo público constitucional autónomo, que tendría autonomía de gestión, técnica, operativa y presupuestal. Dicho Instituto tendría a su cargo la evaluación, seguimiento, promoción y orientación de la política social nacional y de las políticas, programas y acciones que ejecuten las dependencias públicas, sin perjuicio de las atribuciones de control y evaluación de las dependencias y órganos competentes del Ejecutivo Federal; a su vez, le correspondería la integración y elaboración de la información y la estadística del desarrollo social, la proposición de criterios para la distribución de los fondos de aportaciones federales para el desarrollo social, el impulso a la adecuación del orden jurídico y la adopción de prácticas institucionales en pro de los derechos sociales de la población y la formulación de acciones que impulsen el cumplimiento de los instrumentos internacionales suscritos por nuestro país en materia de desarrollo social. Se propone que el Instituto se integre por un Consejo General, una Presidencia, una Secretaría Ejecutiva, un Centro de Documentación e Información y las áreas administrativas que determine el Consejo General de este órgano, que sería la instancia máxima directiva, estaría conformado por siete miembros, el Presidente y siete consejeros, quienes deberán ser ciudadanos de reconocido prestigio y experiencia profesional en materia de desarrollo social, que no se encuentren desempeñando un cargo en el servicio público al momento de su postulación; su elección será mediante propuesta de la Comisión de Desarrollo Social del Senado la República, previa auscultación a los sectores sociales, y la votación de las dos terceras partes de los senadores presentes en la sesión correspondiente. El mandato de los consejeros sería de cuatro años, y se limitaría la posibilidad de su reelección para un segundo período a tres de ellos en cada integración. El Presidente del Consejo General sería electo por la mayoría de los integrantes del propio órgano y durará dos años en esa función, con la posibilidad de ser ratificado una vez por un período similar. El Instituto tendría a su cargo la evaluación anual de la política de desarrollo social y la elaboración de un proyecto de recomendaciones y orientaciones generales en la materia; las autoridades estarán obligadas a darle respuesta en los plazos y de acuerdo a los lineamientos que establezca la ley, así como a informar de las acciones inherentes a su seguimiento. El Presidente del Instituto deberá presentar un informe anual de sus actividades a los Poderes de la Unión. Además, se plantea que las Constituciones de los Estados y el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal se establezcan previsiones homólogas para la conformación de organismos autónomos a cargo de la evaluación de la política social. Adicionalmente, se propone establecer a los consejeros del Instituto Nacional de Evaluación de la Política Social como sujetos de juicio político y como servidores públicos con la protección constitucional de la declaratoria de procedencia de la Cámara de Diputados ante un proceso penal.
21. En la iniciativa promovida por el Senador David Monreal Ávila y que se relaciona en el inciso u) del punto 2 del apartado anterior, se propone adicionar como servidores públicos sujetos a la rectificación del Senado de la República, a los subsecretarios y jefes de unidad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, sin demérito de los funcionarios que ya son sujetos de ratificación en términos de la interpretación vigente del concepto “empleados superiores de Hacienda”; a su vez, se plantea que también sean motivo de ratificación por la Cámara de Senadores los titulares de los organismos públicos descentralizados y desconcentrados que tuviere la dependencia federal mencionada.
22. En la iniciativa presentada por el Senador Zoé Robledo Aburto y que se relaciona en el inciso v) del punto 2 del apartado anterior, se plantea establecer una nueva facultad exclusiva para el Senado de la República, a fin de que pueda objetar, con el voto de la mayoría de sus integrantes, los nombramientos de Secretarios de Estado que realice el titular del Poder Ejecutivo de la Unión, fijándose un plazo de 30 días para el desahogo de la atribución propuesta, sobre la base de que si no se ejercitara se entenderá que no ha o han sido objetados el o los nombramientos realizados. A su vez, se propone que en los recesos del Congreso de la Unión, esta facultad se ejerza por la Comisión Permanente. En una de las normas transitorias propuestas, se plantea que los nombramientos ya realizados de los Secretarios del Despacho puedan ser objetados dentro de los 30 días siguientes a la entrada en vigor de las reformas y, en caso de no serlo, se entenderá que sus titulares quedarían ratificados.
23. En la iniciativa presentada por Senadores de los Grupos Parlamentarios del Partido Acción Nacional y del Partido de la Revolución Democrática el 24 de julio del presente año en la Comisión Permanente, se propone -como se ha señalado- una temática amplia de modificaciones a las normas constitucionales que atañen a las cuestiones de régimen político, de régimen de partidos y de régimen electoral.
En ese sentido, se plantean varias cuestiones:
a) Establecer el valor de la deliberación democrática como uno de los objetivos a inculcar en el sistema educativo nacional; establecer mecanismos de participación ciudadana en las tareas del Estado mexicano en materia de planeación, conducción, coordinación y orientación de la actividad económica nacional, incorporar procesos deliberativos basados en la participación de la sociedad al sistema nacional de planeación democrática del desarrollo al prever como actividades obligatorias de las dependencias y entidades de la rama ejecutiva de los tres órdenes de gobierno y de los órganos constitucionales autónomos, el establecimiento de mecanismos de participación ciudadana y señalar que así como el pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, también lo hace a través de los medios de participación ciudadana.
b) Establecer el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social como un organismo constitucional autónomo, encargado de verificar el cumplimiento de los objetivos de los programas sociales, a fin de enmendarlos, modificarlos, adicionarlos, reorientarlos o suspenderlos total o parcialmente, y de llevar a cabo la medición de la pobreza y el diseño y coordinación de un sistema nacional de indicadores de gestión de políticas y programas sociales aplicable a los tres órdenes de gobierno. La Comisión Nacional tendría un Consejo Consultivo integrado por un Presidente y seis consejeros nombrados a partir de las propuestas que presenten instituciones de educación superior a la Cámara de Senadores, con el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, en encargos que tendrían una duración de cuatro años con posibilidad de ser ratificados para un segundo período y un mecanismo de renovación escalonada en el tiempo. El Presidente de la Comisión Nacional presentaría un informe anual de sus actividades a los Poderes de la Unión.
c) Establecer la elección presidencial y de los gobernadores de las entidades federativas en dos vueltas, si en la primera votación ningún candidato hubiere obtenido, al menos, la mitad más uno de los sufragios emitidos.
d) Establecer la reelección consecutiva de los senadores hasta por un período y de los diputados federales hasta por tres períodos, para completar en ambos casos hasta 12 años de servicio al Poder Legislativo.
e) Establecer la reelección de los integrantes de los Ayuntamientos por un máximo de 12 años consecutivos, en períodos cuya duración establezcan las Constituciones estatales; así como el establecimiento de órganos colegiados de elección popular denominados Juntas Comunitarias, para ejercer colegiadamente la gestión de servicios públicos, asignación de recursos presupuestales y promoción de la cooperación y colaboración ciudadanas en las unidades territoriales que establezcan las leyes, con base en criterios poblacionales, geográficos y de identidad indígena.
f) Establecer diferentes mecanismos de colaboración y control intraorgánico en las relaciones de los poderes Ejecutivo y Legislativo, como la creación del cargo de Jefe de Gabinete, quien al igual que los titulares de las Secretarías de Estado deberá ser ratificado por mayoría absoluta de los miembros de las Cámaras del Congreso en votaciones sucesivas; el procedimiento de designación y de ratificación se daría dentro de los primeros 30 días del mandato presidencial y los candidatos propuestos comparecerían ante las Cámaras, previamente a la formación del Gobierno. Con respecto a esta forma de colaboración entre los dos poderes aludidos, también se plantea el establecimiento de la moción de censura, cuya aprobación mayoritaria conduciría a la conclusión del encargo; se plantea que las Cámaras celebren sendas sesiones mensuales de control del desempeño del gobierno y de la agenda legislativa, con la asistencia del Jefe de Gabinete y, en su caso, de los Secretarios del Despacho que aquél designe. Se plantea que la procedencia de la moción de censura requerirá la mayoría absoluta de los miembros presentes en la sesión de la Cámara en la que se plantee y con posterioridad a la comparecencia del Jefe de Gabinete o del Secretario motivo del procedimiento; el Presidente de la República podría insistir en la permanencia del servidor público mediante la presentación a la Cámara de una petición de confianza, debiendo pronunciarse dicho órgano legislativo en la siguiente sesión que celebre. Si la petición de confianza es rechazada por la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara, la moción de censura tendrá efectos vinculatorias y deberá realizarse un nuevo nombramiento.
g) Establecer que al inicio del segundo período de sesiones ordinarias del primer año legislativo de la Legislatura que coincide con los primeros tres años del mandato presidencial, se presente a la aprobación de la Cámara de Senadores, la Estrategia Nacional de Seguridad, con un horizonte prospectivo de 15 años, y que se otorgue al Senado la atribución de aprobar los acuerdos interinstitucionales que se celebren en el ámbito del Ejecutivo y los acuerdos ejecutivos en materia de seguridad.
h) Establecer que las Comisiones legislativas de las Cámaras del Congreso, den seguimiento a la gestión pública de la administración federal, a través de sus dependencias.
i) Revisar la previsión constitucional protectora de los legisladores federales para el desempeño de su encargo, señalándosele como “inmunidad constitucional”, en vez de fuero constitucional.
j) Revisar el procedimiento de intervención federal en la vida constitucional de los Estados de la Unión, cuando ocurran situaciones de grave alteración social, debilidad institucional, amenazas o riesgos a la seguridad o a la gobernabilidad democrática, o incapacidad manifiesta del gobierno local para mantener la estabilidad política o social, en adición a la figura de la declaratoria de desaparición de poderes de un Estado, así como declarar la desaparición de los órganos electorales locales encargados de la organización y desarrollo de los comicios en un Estado, cuando se acredite fehacientemente la falta de imparcialidad, independencia y objetividad en el desempeño de su encargo.
k) Establecer bases constitucionales para la expedición de una ley que regule la propaganda gubernamental.
l) Establecer una Fiscalía General que asuma la función de investigar la comisión de ilícitos, perseguir a los probables responsables y procurar la impartición de justicia al presentar las causas correspondientes ante los tribunales. Dicha Fiscalía estaría a cargo de un titular electo por las dos terceras partes de los miembros presentes del Senado la República o, en sus recesos, de la Comisión Permanente. La Fiscalía General contaría con un Consejo responsable de la administración, vigilancia, disciplina y servicio profesional de carrera de los integrantes de la institución, correspondiendo a la ley señalar las normas y bases correspondientes a dicho funcionariado y otorgar a la Fiscalía Electoral el carácter de organismo público autónomo cuyo titular sería nombrado en forma similar al titular de la Fiscalía General, salvo que en este caso la propuesta correspondería al propio Fiscal General.
m) Introducir a la Ley Fundamental de la República las bases para la expedición de la Ley General de Partidos Políticos, que contemplaría lo relativo a su registro legal y las formas de su participación en los procesos electorales, el derecho de los partidos políticos nacionales a participar en los comicios estatales, municipales y del Distrito Federal, los derechos y obligaciones de sus militantes y la garantía de acceso a la impartición de justicia intrapartidaria, los procedimientos para la integración de sus órganos directivos y para la postulación democrática de sus candidatos, los mecanismos para garantizar el derecho de acceso a la información de los partidos y sus obligaciones en materia de transparencia, los requisitos que deben contener sus documentos básicos, las prerrogativas a que tienen derecho y las modalidades para garantizar el principio de equidad en el acceso a las mismas.
n) Establecer el concepto de igualdad sustantiva entre los géneros para la participación política y el acceso a los cargos de elección popular.
o) Prever que quien rebase los topes de financiamiento y de gasto durante la campaña electoral generará la cancelación de su candidatura y la inhabilitación del partido para postular a un sustituto; si el rebase de los topes se acredita con posterioridad a los comicios, procedería la nulidad de la elección y la inhabilitación de la candidatura, así como del partido para postular candidato en el proceso electoral extraordinario a que se convoque; y si el funcionario electo cuya campaña hubiese rebasado los topes hubiere asumido el cargo, se provocará la pérdida del mismo y la convocatoria a una elección extraordinaria.
p) Establecer previsiones para la asignación de tiempos de radio y televisión a los candidatos independientes, dándosele el trato a dicho conjunto, como si fuera el partido que hubiere obtenido el menor número de votos en la última elección federal ordinarias para diputados.
q) Establecer que el Instituto Federal Electoral pueda asumir la organización de los comicios en una entidad federativa, no sólo cuando la autoridad competente de la misma lo solicite, sino también cuando el Senado lo proponga en los términos que disponga la ley; y
r) Establecer el servicio electoral de carrera para los funcionarios de los órganos de las entidades federativas a cargo de la función estatal electoral, mediante un órgano rector nacional de dicho servicio.
24. En la iniciativa promovida por el Senador José Rosas Aispuro Torres y que se relacione del inciso w) del punto 2 del apartado anterior, se plantea el establecimiento de un funcionariado en el ámbito del Instituto Federal Electoral, a cargo de dar fe pública a los actos de naturaleza electoral, cuyas atribuciones y funcionamiento se establecerían en la ley.
25. En la iniciativa presentada por el Senador Pablo Escudero Morales y que se relaciona en el inciso x) del punto 2 del apartado anterior, se propone otorgar al Senado de la República la atribución de ratificar el nombramiento del Procurador General de Justicia del Distrito Federal propuesto por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal.
26. En la iniciativa presentada por las Senadoras Adriana Dávila Fernández y María del Pilar Ortega Martínez, y que se encuentra relacionada en el inciso y) del punto 2 del apartado anterior, se plantea hacer referencia expresa constitucional a las formas de agrupación de los senadores en el órgano legislativo que conforman, así como modificar la figura de la iniciativa preferente, a fin de limitarla a una sola iniciativa en el caso del Presidente la República en cada período de sesiones ordinarias, y otorgar esa posibilidad a los Coordinadores de los Grupos Parlamentarios en cada una de las Cámaras del Congreso General, quienes en cada período de sesiones ordinarias podrían presentar una iniciativa con carácter preferente, siempre que se cuente con el aval de la mayoría de los integrantes del respectivo Grupo Parlamentario; a su vez, propone que también puedan señalar con carácter preferente alguna iniciativa presentada en un período anterior de sesiones ordinarias.
27. En la iniciativa presentada por los senadores y diputados federales de los Grupos Parlamentarios del Partido Acción Nacional en ambas Cámaras del Congreso de la Unión, del 24 de septiembre próximo pasado, se propone:
a) Disponer que el Congreso de la Unión expida la Ley de Participación Ciudadana.
b) Establecer la reelección consecutiva hasta de 12 años para diputados federales, senadores y legisladores locales;
c) Introducir la figura de la segunda vuelta electoral en los comicios para Presidente de la República, Gobernadores y Jefe de Gobierno del Distrito Federal, en el caso de que el ganador no obtenga en la primera vuelta la mitad más uno de los votos o una votación de 40% o más de la votación y una diferencia de por lo menos 10% con respecto al segundo lugar;
d) Facultar al Presidente de la República para optar por un gobierno de coalición en caso de no contar con mayoría congresional; para ello, se acordará el programa de gobierno y la agenda legislativa mediante convenio con las fuerzas políticas representadas en el Congreso, en el que se especifiquen los objetivos del gobierno común y el número de legisladores que lo sustenten. Asimismo, el Presidente de la República someterá a la Cámara de Senadores, para que este órgano legislativo, por mayoría simple de los miembros presentes, ratifique a cada uno de los secretarios de despacho, con excepción del de Hacienda y Crédito Público, que será ratificado por la Cámara de Diputados, toda vez que a ésta le corresponde ser Cámara de origen en la discusión de la Ley de Ingresos y aprobar en definitiva el Presupuesto de Egresos;
e) En la hipótesis de gobierno de coalición el Congreso de la Unión tendría facultades para conocer el programa de gobierno y la agenda legislativa del titular del Ejecutivo Federal;
f) Otorgar autonomía constitucional a la Procuraduría General de la República para el ejercicio de sus funciones y con personalidad jurídica y patrimonio propio. Se faculta a la Cámara de Senadores para ratificar el nombramiento que el Procurador haga de los empleados superiores de la institución, incluido el responsable de la atención de los delitos electorales. En este orden de ideas, se propone que el Procurador presente anualmente al Congreso General un informe de actividades, con relación al cual deberá comparecer ante sus Cámaras. Se plantea la creación de un servicio profesional de carrera a cargo del Consejo del Ministerio Público, integrado por 6 consejeros y presidido por el Procurador, el cual tendrá la encomienda de administrar y vigilar la carrera de los integrantes de dicha institución. A su vez, propone que las legislaturas de las entidades federativas, garanticen la autonomía de los organismos encargados de la investigación y persecución de delitos, a fin de homologar los criterios.
g) Dotar de autonomía constitucional al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), el cual contará con la independencia suficiente para cumplir con sus objetivos y tendría un Consejo Consultivo integrado por nueve Consejeros, quienes serían elegidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores, y cada dos años serían substituidos los dos consejeros de mayor antigüedad en el cargo, salvo que fuesen propuestos y ratificados para un segundo periodo.
28. En la iniciativa presentada por el Senador Roberto Gil Zuarth y que se relaciona en el inciso z) del punto 2 del apartado anterior, se plantea homologar el periodo de desempeño de los Magistrados Electorales de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, al de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia la Nación, para que duren 15 años improrrogables, así como para establecer que al vencimiento de su cargo tendrán un haber de retiro; en el caso de los Magistrados Electorales de las Salas Regionales, se plantea reducir su periodo desempeño de nueve años improrrogables a seis años, al término de los cuales podrían ser ratificados por la Suprema Corte de Justicia la Nación y la Cámara de Senadores, en términos similares a los que generaron la designación. También se propone ampliar la prohibición aplicable hoy a los Magistrados Electorales de la Sala Superior y a otros servidores públicos judiciales, de desempeñar cualquier cargo remunerado en los ámbitos público y privado, a los Magistrados Electorales de las Salas Regionales, e incorporar estos últimos funcionarios judiciales en la prohibición de actuar como patronos, abogados o representantes en cualquier proceso ante órganos del Poder Judicial de la Federación, durante los dos años posteriores a la fecha de su retiro.
29. En la iniciativa presentada por la Senadora Angélica de la Peña Gómez y que se relaciona en el inciso aa) del punto 2 del apartado anterior, se plantea ampliar la duración y periodicidad de las sesiones ordinarias del Congreso de la Unión, por lo que propone que el Poder Legislativo Federal debe sesionar en un primer periodo entre el 1 de febrero y el 31 de julio; y, en un segundo periodo, entre el 1 de septiembre y el 15 de diciembre, de igual manera, se establece que cada Cámara debe sesionar cuando menos tres veces por semana; que la convocatoria a un periodo extraordinario de sesiones no sea facultad exclusiva de la Comisión Permanente, pudiendo cada Cámara convocar. Finalmente propone que la fecha de inicio del mandato presidencial sea el 1º de septiembre.
30. En la iniciativa presentada por las Senadoras Adriana Dávila Fernández, Ma. del Pilar Ortega Martínez, Rosa Adriana Díaz Lizama y Sonia Mendoza Díaz y que se relaciona en el inciso bb) del punto 2 del apartado anterior, se plantea ampliar la duración de los periodos ordinarios de sesiones a cuatro meses cada uno; sugiere que el primer periodo ordinario de sesiones dé inicio el día primero del mes de agosto y concluya el último día del mes de noviembre; y, el segundo dé inicio el primer día del mes de febrero, como actualmente está, y concluya el último día del mes de mayo. Asimismo, pretende reducir a dos meses el tiempo de transición entre la determinación de un presidente electo al momento de la toma de posesión de su cargo, que sería el 1 de octubre. Finalmente, propone modificar la fecha de envío de la Iniciativa de Ley de Ingresos, así como el del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, durante el año en que el Presidente de la República inicia su encargo, para el 15 de octubre.
31. En la iniciativa presentada por el Senador Luis Fernando Salazar Fernández y que se relaciona en el inciso cc) del punto 2 del apartado anterior, se plantea establecer como un derecho del ciudadano el de exigir a los funcionarios electos el cumplimiento de sus promesas de campaña, y en su caso, que expliquen los motivos por los que no han podido dar cumplimiento a las mismas; se establece que los partidos políticos conservarán en una base de datos las plataformas políticas, los planes o proyectos de gobierno y las promesas de campaña de sus candidatos a los distintos puestos de elección popular correspondientes a cada proceso electoral, esto por un término de 12 años, para efectos de que sea consultada libremente por los ciudadanos.
32. En la iniciativa presentada por los Senadores María del Pilar Ortega Martínez y Javier Corral Jurado y que se relaciona en el inciso dd) del punto 2 del apartado anterior, se plantea crear la Fiscalía General de la República; así como las Fiscalías Generales de Justicia de las Entidades Federativas como organismos autónomos; se modifica el término de Ministerio Publico, por Fiscal; prevé facultar al Senado de la República para designar, por el voto de las dos terceras partes, al Fiscal General de la República así como ratificar a los Fiscales Adjuntos de la Fiscalía General de la República, incluido el responsable de la atención de los delitos electorales; prevé que el titular de la Consejería Jurídica será nombrado y removido libremente por el Presidente de la República; que la Fiscalía General de la República pueda interponer controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de Tratados Internacionales celebrados por el Estado Mexicano, exclusivamente respecto de disposiciones de carácter penal. Finalmente, propone que la Suprema Corte de Justicia, de oficio o a petición fundada del correspondiente Tribunal Colegiado de Circuito, del titular de la consejería jurídica de la Federación o del Fiscal General de la Federación, en este último caso sólo en materia penal, podrá conocer de los amparos directos que por su interés y trascendencia así lo ameriten, lo mismo en el caso de los amparos en revisión.
33. En la iniciativa presentada por la Senadora Angélica de la Peña Gómez y que se relaciona en el inciso ee) del punto 2 del apartado anterior, se plantea que el informe correspondiente al último año de ejercicio presidencial será presentado ante el Congreso de la Unión antes de que concluya la legislatura en funciones.
34. En la iniciativa presentada por la Senadora Laura Angélica Rojas Hernández y que se relaciona en el inciso ff) del punto 2 del apartado anterior, se plantea establecer que los partidos políticos deberán registrar ante el Instituto los compromisos que sus candidatos a cargos de elección popular realicen con la ciudadanía, cuidando que éstos sean lícitos, sucintos y propios de las facultades al cargo que aspiran. Los candidatos independientes deberán presentar dicho registro por sí mismos. El Instituto deberá publicar los compromisos registrados de todos los candidatos a cargos de elección popular. Los candidatos que resulten electos deberán rendir informes anuales al Instituto, en relación al cumplimiento de sus compromisos de campaña, acompañarán los documentos y medios idóneos para demostrar el grado de cumplimiento de éstos y, en su caso, las causales por las que alguno de los compromisos no haya podido concretarse. El Instituto deberá dar seguimiento a los compromisos adquiridos por los candidatos electos, para informar a la ciudadanía de su cumplimiento, durante la gestión del servidor. El Instituto dará cuenta a la ciudadanía, a la autoridad de responsabilidades administrativas de los servidores públicos competente y a la Mesa Directiva de cada una de las Cámaras del Congreso de la Unión, del informe final de compromisos de campaña de los servidores públicos.
35. En la iniciativa presentada por la Senadora Layda Sansores San Román y que se relaciona en el inciso gg) del punto 2 del apartado anterior, se plantea que la organización de las elecciones federales, de las entidades federativas y del Distrito Federal sea responsabilidad del Instituto Nacional Electoral; propone estructura, facultades y competencias para el Tribunal Electoral; la inclusión en la Ley del principio de representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios; propone que los Estados cuyas jornadas electorales se celebren fuera del año de los comicios federales no podrán realizar elecciones durante el primero y quinto año del ejercicio de gobierno del titular del Poder Ejecutivo Federal. Finalmente, sugiere que el Instituto Nacional Electoral es la autoridad única en materia de fiscalización de las finanzas de los partidos políticos.
36. En la iniciativa presentada por los Senadores José Rosas Aispuro Torres y Francisco Javier García Cabeza de Vaca y que se relaciona en el inciso hh) del punto 2 del apartado anterior, se plantea que los Estados deberán ajustar sus legislaciones para que la celebración de las elecciones locales coincida con los comicios federales, debiendo celebrarse la elección de gobernador de forma concurrente con la elección de Presidente de la República y las elecciones de diputados locales e integrantes de los ayuntamientos con la elección intermedia de diputados federales, salvo el caso en que el periodo de los integrantes de ayuntamientos sea de 4 años.
37. En la iniciativa presentada por el Senador Carlos Alberto Puente Salas y que se relaciona en el inciso ii) del punto 2 del apartado anterior, se plantea establecer que el tiempo establecido como derecho de los partidos políticos se distribuirá entre los mismos conforme a lo siguiente: el quince por ciento en forma igualitaria; el quince por ciento entre los partidos que hayan participado en la elección para diputados federales inmediata anterior; y el setenta por ciento restante de acuerdo a los resultados de la elección para diputados federales inmediata anterior.
38. En la iniciativa presentada por los Senadores Layda Sansores San Román, Manuel Bartlett Díaz, Manuel Camacho Solís y Alejandro Encinas Rodríguez y que se encuentra relacionada en el inciso jj) del punto 2 del apartado anterior, se incluye el concepto de desarrollo social además del económico; se crea el Consejo Económico y Social que tendrá por objeto la participación de los sectores sociales y civiles en la planeación del desarrollo nacional y en las políticas públicas; se incorporan las figuras de plebiscito y referéndum, así como de revocación de mandato de los servidores públicos electos popularmente; se transforma el Distrito Federal en la Ciudad de México, y se fortalecen los derechos laborales de las trabajadoras.
Establecidos los antecedentes y el contenido de las iniciativas en estudio, estas Comisiones Unidas elaboran el siguiente:
MÉTODO DE TRABAJO PARA EL ANÁLISIS Y VALORACIÓN DE LAS
PROPUESTAS
Las consideraciones del presente dictamen se han elaborado a partir de dos grandes temas: las reformas en materia política y las concernientes a la materia electoral, mismas que a su vez se dividen en subtemas. Lo anterior, para facilitar el trabajo de análisis, argumentación y conclusión a la que se arribará en cada uno de los puntos por parte de estas Comisiones Dictaminadoras. A continuación se hace una relación de los temas y subtemas en el orden en el que se abordarán en las consideraciones.
REFORMA POLÍTICA, que comprenderá: gobierno de coalición; ratificación de los nombramientos hechos por el Presidente de la República de los titulares de las Secretarías de Relaciones y del ramo de Hacienda; naturaleza jurídica del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social; nombramiento del Procurador General de la República, naturaleza jurídica y atribuciones del Ministerio Público de la Federación; atribuciones del Consejero Jurídico del Gobierno; aprobación por parte del Congreso de la Unión del Plan Nacional de Desarrollo y, por parte del Senado de la República, la ratificación de la estrategia nacional de seguridad pública; reelección legislativa; reelección de ayuntamientos; cambio de fecha para adelantar la toma de posesión del Titular del Ejecutivo Federal.
REFORMA ELECTORAL, que comprenderá: el fortalecimiento del Organismo Nacional a cargo de la función electoral y de sus atribuciones, mediante su transformación en Instituto Nacional Electoral; aumento del umbral para mantener el registro como partido político, y atribuciones del Congreso de la Unión para emitir leyes generales en materia electoral.
C O N S I D E R A C I O N E S
Establecido el Método de Trabajo para el análisis y valoración de las propuestas, estas Comisiones Unidas realizamos las presentes Consideraciones, señalando en primer lugar la facultad constitucional de los iniciantes para presentar iniciativas y el fundamento relativo al proceso de reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Los senadores iniciantes se encuentran legitimados para proponer las iniciativas de mérito, de conformidad con lo dispuesto en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En virtud de que los proponentes plantearon reformas y adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es menester destacar lo que la misma Ley Suprema señala al respecto en su artículo 135:
“Artículo 135.- La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados.
El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente en su caso, harán el cómputo de los votos de las legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.”
Establecidos en estas consideraciones los fundamentos legales que facultan a los iniciantes para la presentación de iniciativas y particularmente de reforma a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cabe señalar que estas Comisiones Dictaminadoras coinciden con el espíritu de los legisladores en cuanto a la necesidad impostergable de reformar la Norma Suprema en materia política-electoral, con el propósito fundamental de fortalecer la democracia y modernizar al Estado mexicano.
REFORMA POLÍTICA.
Es incuestionable que nuestro país ha consolidado, a lo largo de su historia, un cambio significativo en la composición de las estructuras de gobierno. Lejos quedan los tiempos en los que personas pertenecientes a un mismo partido político encabezaban el Poder Ejecutivo Federal y constituían al mismo tiempo mayorías absolutas en las Cámaras del Congreso de la Unión, replicándose este esquema en las entidades federativas.
Hoy en México se vive una democracia más activa, más participativa; una democracia que exige nuevas formas de interrelación entre las distintas fuerzas políticas.
En efecto, la realidad histórica que vivimos obliga a replantear con responsabilidad el diseño institucional en el que se mueven nuestras estructuras políticas. Un diseño constitucional que fomente la corresponsabilidad de los distintos poderes y órdenes de gobierno en la ejecución de las responsabilidades públicas, con independencia de su extracción política, es inaplazable si queremos consolidar una democracia de resultados.
La historia constitucional muestra la necesidad de adoptar ajustes periódicos. Las instituciones exigen adecuaciones a los cambios culturales y correcciones a las desviaciones a las que inevitablemente se encuentran expuestas. Aún ante instituciones constitucionales semejantes o concebidas de la misma forma, su actuar depende del tiempo y del espacio en el que se encuentren. No hay instituciones que funcionen igual en todos los países ni en todos los siglos. Por ello, en la reforma constitucional que aquí se dictamina, se reconoce la reciente historia política de nuestro país y se proponen adecuaciones para facilitar la corresponsabilidad de las fuerzas políticas en la consecución de los objetivos nacionales.
Es incuestionable que en los tiempos que hoy vivimos, la responsabilidad de un ejercicio eficaz y eficiente de las funciones del gobierno, no dependen de uno solo de los Poderes de la Unión. La cooperación institucional y la coordinación entre las distintas esferas que tienen a su cargo alguna encomienda pública se vuelve indispensable.
En México, desde 1997 ninguna fuerza política ha alcanzado una mayoría que le permita ejercer acciones de gobierno en forma independiente a las demás. Esta situación, lejos de debilitar a la democracia, constituye su característica más importante, pues en la democracia caben todas las formas de pensamiento y de ideología. En la democracia cabemos todos. Sin embargo, esta característica de pluralidad democrática con que contamos, no siempre ha brindado los resultados esperados, pues se privilegia la posibilidad de acceder al poder en el corto plazo, en lugar de pensar en un esquema de largo aliento que redunde en beneficios palpables para todos.
El principio de división de poderes plasmado en los artículos 49 y 116 de nuestra Constitución, no constituye un impedimento para que los distintos órganos en los que se divide el Poder, puedan ejercer con mayor eficacia las facultades que el propio texto constitucional les confiere.
En las condiciones apuntadas de equilibrio de fuerzas políticas en las que hoy vivimos, a fin de alcanzar los objetivos de política pública, así como las acciones de gobierno que resultan necesarias al efecto, la estrecha colaboración entre el Poder Ejecutivo con el Legislativo resulta una condición indispensable.
Así, la construcción de mayorías que permitan alcanzar una gobernabilidad democrática constituye uno de los ejes articuladores de la reforma constitucional que nos ocupa.
Este compromiso quedó claramente determinado en el Acuerdo número 5, denominado “Gobiernos de Coalición” del Pacto por México, que textualmente señala:
“La pluralidad política del país es una realidad innegable derivada de un proceso largo e inacabado de transición democrática. Esta pluralidad muestra que ninguna fuerza política puede gobernar en solitario, por lo que resulta indispensable alcanzar acuerdos mediante el diálogo y la negociación institucional para que todas las fuerzas políticas se corresponsabilicen de la conducción del país y de sus problemas. Es necesario impulsar reformas que hagan más funcional al régimen políticopara darle gobernabilidad al país, ampliando y mejorando su sistema democrático”.
En esta materia, el Pacto por México establece:
“…que se impulsará una reforma constitucional para otorgarle al
Presidente la facultad constitucional de optar entre gobernar con minoría política o gobernar a través de una coalición legislativa y de gobierno. En este caso, el Presidente y su partido construirán un acuerdo con una o varias de las fuerzas opositoras en el Congreso para conformar una mayoría estable para que ratifique lo siguiente (Compromiso 87):
- Un programa de gobierno que garantice su ejecución integral o los puntos coincidentes que hayan acordado las fuerzas políticas coaligadas.
- Una agenda legislativa que se convierta en preferente por la fuerza mayoritaria de la coalición legislativa y en soporte del programa de gobierno.
En ese orden de ideas, ponemos a consideración de las y los legisladores las consideraciones en las que se argumentan los diversos temas contenidos en las reformas de carácter político que se proponen, y que nos permitieron desarrollar un análisis acucioso de cada uno de ellos para arribar a una propuesta concreta para que sean incluidos en el texto de la Ley Fundamental.
- GOBIERNO DE COALICIÓN Y RATIFICACIÓN DE LOS MIEMBROS DEL GABINETE.
Como ya se ha mencionado, la consolidación del sistema democrático en nuestro país ha puesto de relieve la necesidad de ajustar los mecanismos de cooperación entre Poderes previstos en la Constitución, para garantizar la concreción de los fines propios del Estado.
Nuestro sistema político ha alcanzado niveles de dispersión del poder inéditos, mientras que los pesos y contrapesos previstos en la Constitución no sólo se han mantenido, sino que se han fortalecido mediante las reformas constitucionales de los últimos tres lustros.
En este sentido, las facultades constitucionales han sido acotadas de manera importante en la última década. En esta dimensión, puede constatarse que las reformas que han afectado la distribución del poder entre los órganos constitucionales han transferido atribuciones desde el Ejecutivo hacia los otros dos poderes y hacia los órganos constitucionales autónomos.
El principio de división de poderes tiene como objetivo impedir que en un mismo cuerpo se reúnan la potestad legislativa y la ejecutiva. Sin embargo, este principio no contiene en sí mismo los elementos para mantener un equilibrio constante entre los diversos órganos. Así, la división de órganos constituye el medio, y el fin es el equilibrio en aras de implantar un verdadero Estado de Derecho.
Este equilibrio debe traducirse en el establecimiento de una relación de poderes separados pero con responsabilidades compartidas en la que se incentive la negociación y la toma de decisiones por consenso.
La reforma constitucional que nos ocupa, parte de la convicción de que los controles políticos deben ser diseñados adecuadamente, de forma tal que no se impida la actuación de los órganos de poder. Por el contrario, en el entendido de que el principio de división de poderes no debe implicar un rompimiento sino un equilibrio entre los órganos del Estado, estos mecanismos deben facilitar su coordinación para propiciar arreglos institucionales que maximicen la capacidad de ejercer el poder público y de satisfacer de manera efectiva las legítimas demandas de la sociedad.
Es un hecho que los sistemas políticos funcionan a partir de la necesidad de alcanzar acuerdos entre todas las fuerzas políticas representadas. Prueba de ello es que diversos países con regímenes presidenciales han adoptado esquemas exitosos de gobiernos de coalición.
Se trata de un fortalecimiento del sistema democrático, toda vez que la necesidad de crear mayorías parlamentarias coloca al Poder Legislativo en el centro de la actividad política, lo que dota al diálogo de un papel fundamental.
Si bien es cierto que gobernar en coalición requiere de una destreza política particular, también es cierto que ello implica una mayor comunicación entre el gobierno y la sociedad. En efecto, es indispensable unificar opiniones y posturas para lo cual es necesario contar con lineamientos precisos para el diseño, ejecución y difusión de políticas; el establecimiento de criterios para manejar posibles crisis gubernamentales; organismos plurales de coordinación; transparencia en las relaciones entre el gobierno y los partidos políticos, y hacer compatibles las identidades partidistas con los objetivos del gobierno.
Lo realmente importante es que se reconozca la necesidad de crear nuevas y mayores vías de interacción entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo, con el fin de que las demandas sociales se resuelvan de manera satisfactoria y se garantice una mejor gobernabilidad democrática.
Cualquiera que sea el sistema de gobierno, presidencial o parlamentario, lo que se requiere es hacer un uso eficiente de la negociación. Los sistemas presidenciales latinoamericanos presentan rasgos muy peculiares al mezclar de una u otra forma algunas figuras propias del parlamentarismo y el multipartidismo. Después de treinta años, las democracias en América Latina tienen hoy una clara identidad presidencialista. Como en México, la construcción de su nuevo pluralismo democrático ha sido posible gracias al formato y las bases históricas presidencialistas, y eso les ha permitido uno de los períodos de vida democrática más duraderos de su historia.
No obstante, las transiciones democráticas han transformado el presidencialismo histórico de América Latina para asimilar, mediante dosis diversas, modelos y mecanismos de control parlamentario. Es el presidencialismo el que ahora cambia por efecto de la lucha política democrática, y su mutación se ha multiplicado en varias direcciones, conforme los regímenes pluralistas se asientan.
Se trata de formalizar el establecimiento de acuerdos políticos, con el objetivo de que la mayoría de los miembros del Congreso asuman corresponsabilidad en la toma de decisiones de gobierno, de forma tal que la implementación de estas acciones sea más eficiente, más expedita y con beneficios palpables para todos.
Sin duda, la adopción de un sistema de gobierno de coalición como el que se contiene en esta reforma, fortalecerá el sistema de pesos y contrapesos, y mejorará sustancialmente la gobernabilidad del país, al adoptar políticas inclusivas, legitimando el proceso de toma de decisiones de políticas fundamentales.
La reforma constitucional que se dictamina propone que el Presidente de la República, en cualquier momento, pueda optar por una coalición con uno o varios de los partidos políticos representados en el Congreso de la Unión. Lo que se propone es que, en cualquier momento -lo que implica que el ejercicio de esta facultad no se encuentra sujeto a condición alguna en el tiempo- el Poder Ejecutivo pueda, conjuntamente con cualquiera de los partidos políticos representados en el Poder Legislativo, esto es incluso con el partido político del cual el propio Titular del Ejecutivo sea miembro, definir conjuntamente un programa de gobierno y una agenda legislativa común que lo soporte, pues, como se señaló antes, la coalición busca fundamentalmente corresponsabilizar a ambos poderes en la consecución de los objetivos nacionales que se planteen.
La colaboración así entendida, permitirá sumar esfuerzos y recursos con miras a instrumentar acciones específicas que traigan como consecuencia mejores resultados de los que seguramente se conseguirían de no existir esta corresponsabilidad. Esto es, si se logran armonizar los intereses comunes, se podrán colocar incentivos propicios para fortalecer y hacer duradera esta relación.
La reforma constitucional para conformar un gobierno de coalición se plantea con una libertad tal que se garantiza el dinamismo necesario en el quehacer político de nuestro tiempo.
En los términos propuestos, se sientan las bases constitucionales de las reglas del juego que habrá de imperar en la vida política de México, tendiente a alcanzar más y mejores beneficios para todos.
Ahora bien, los integrantes de estas Comisiones Dictaminadoras consideramos de utilidad realizar un estudio doctrinal y de Derecho comparado sobre esta figura que se pretende incorporar al texto de nuestra Constitución, para posteriormente analizar su viabilidad y concluir en una propuesta que conjunte y armonice las diversas iniciativas que hacen referencia a este importante tema.
Estas Comisiones Unidas, concordamos con lo expuesto por los iniciantes respecto de la necesidad de incorporar a nuestra Carta Magna la posibilidad de optar por gobiernos de coalición cuando el partido político que postule al Ejecutivo Federal electo, no cuente con legisladores al Congreso de la Unión en número suficiente para constituir mayoría absoluta en ambas cámaras, en razón de que en la pluralidad política de nuestro país, desde las elecciones constitucionales de 1997, ninguna formación partidaria ha alcanzado “por sí misma” la mayoría absoluta en la integración de la Cámara de Diputados; este mismo fenómeno ha ocurrido en el Senado de la República a partir del año 2000. Desde ese momento, el sistema político mexicano inició una etapa diferente y abrió sus puertas a la llegada de un nuevo fenómeno: el gobierno dividido.
Para investigadores como Daniel Chasquetti, esta modalidad “resulta ser una variable fundamental para explicar la suerte de los presidencialismos latinoamericanos,”1 donde la existencia del sistema pluripartidista o multipartidista juega un papel determinante. Las investigaciones realizadas sobre este fenómeno tanto en el contexto europeo como en el latinoamericano, indican un escenario favorable para el desarrollo y fortalecimiento del sistema democrático, como más adelante se expondrá.
En el sistema presidencial, el concepto de gobierno dividido explica la existencia de un Poder Ejecutivo emanado de una fuerza política que comparte su ejercicio con un Poder Legislativo que se encuentra dominado por partidos distintos al de la militancia del Ejecutivo. En este contexto, cobran importancia las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, ya que es aquí donde surgen distintas[i] apreciaciones teóricas tendientes a explicar las ventajas o desventajas de este fenómeno, a partir de distintas experiencias.
Los especialistas en el ámbito de los gobiernos divididos resaltan aspectos tales como conflicto, parálisis e ingobernabilidad en las relaciones entre el Presidente y el Congreso. De igual forma destacan los cambios en el seno del Poder Legislativo que tienen que ver, particularmente, con un cambio en el comportamiento de los legisladores.
El interés por entrar en este esquema político brota, tanto de la experiencia europea en la que se acentúa el sistema parlamentario, como del entorno latinoamericano, donde convive un presidencialismo de tipo multipartidista[ii], el cual, debido a las características políticas de cada país, se ha esquematizado con la denominación de multipartidismo moderado y polarizado o extremo.
Daniel Chasquetti, mediante estudios empíricos y estadísticos sobre los gobiernos de coalición mayoritaria que han tenido lugar en Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Perú y Uruguay (período 1985-2006); comprueba tres hipótesis:
- Los presidencialismos multipartidistas con coaliciones mayoritarias son estructuras político-institucionales adecuadas para garantizar la estabilidad democrática.
- Las coaliciones mayoritarias de gobierno son más probables cuando el presidente no cuenta con una mayoría parlamentaria, la distancia ideológica entre él y los partidos es moderada, y los dirigentes políticos son capaces de aprender de las experiencias exitosas del pasado.
- La supervivencia en el tiempo de las coaliciones depende de la distancia temporal que exista respecto al fin del mandato presidencial y del tamaño que adopta la coalición de gobierno.
Los investigadores Josep Ma. Reniu Vilamala y Adrián Albala, quienes se han ocupado de este tema tanto en Europa como en América Latina, y particularmente en países europeos como Alemania, Holanda, Bélgica, Austria, Suiza, Suecia, Noruega o Dinamarca, han encontrado lo siguiente:
- Gobernar en coalición permite expresar mejor los principales valores de la democracia, ya que compartir responsabilidades de gobierno con otras formaciones políticas supone una apuesta por el pluralismo político, con lo que se extiende la base social del gobierno;
- Alcanzar como efecto de este poder compartido, el que la sociedad obtenga mayores explicaciones sobre el quehacer gubernamental, y
- Aumentar la sensibilidad gubernamental hacia las reivindicaciones de los ciudadanos en general, porque hay un mayor interés ciudadano por la política, y la sociedad en su conjunto tiende a gozar de mayor salud democrática.
Asimismo señalan que hoy en día los gobiernos de coalición se han constituido como una variante importante en las formas de gobernar en la configuración presidencial. Por ello se hace necesario la adopción de nuevas reglas, el fortalecimiento de la cultura política, la renovación de los partidos en cuanto a su ideología y pactos, y una renovación de los cuadros partidarios.
Gobernar por medio de la figura de coalición, podría tener las siguientes ventajas[iii]:
- Contar con un gobierno unificado.
- Doble legitimación, por un lado la del Ejecutivo y por otra la del Congreso.
- Dotar al sistema político de herramientas que le permitan fortalecer la gobernabilidad democrática a partir de la construcción de mayorías plurales de gobierno, con base en coaliciones gubernamentales y legislativas que le den soporte al Ejecutivo.
- Permitir la cooperación y el diálogo para imprimir un dinamismo positivo a las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo.
- Afirmar la corresponsabilidad y la cooperación políticas entre los partidos que conforman la coalición en el Ejecutivo y el Legislativo.
- Trascender intereses puramente electorales y de coyuntura, para dar paso a gobiernos de coalición sustentados en acuerdos públicos y transparentes y en proyectos de mediano y largo plazo que brinden estabilidad y certeza sobre la gestión pública.
- Dotar al Ejecutivo y el Legislativo de herramientas que faciliten e incentiven el trabajo conjunto.
En ese orden de ideas, estas Comisiones Unidas, después de realizar un estudio acucioso respecto de esta nueva figura que se pretende incorporar a la Ley Fundamental, estimamos que fortalecerá y coadyuvará a la consecución de acuerdos entre las diversas fuerzas políticas que se encuentren representadas en el Congreso, en el caso de que el Presidente opte por esta nueva modalidad, lo que permitirá avanzar en las reformas que se planteen y que sean necesarias para fortalecer el Estado mexicano y su régimen democrático; detonar la economía y la competitividad; proteger los derechos humanos, y en general todas aquellas que a partir de la gobernabilidad representen un beneficio para el país y sus habitantes.
Asimismo, el texto constitucional que ahora se dictamina prevé que si el Presidente de la República opta por la coalición, entonces los nombramientos que haga de los Secretarios de Estado tendrán que ser ratificados por el Congreso de la Unión.
La Constitución contempla como salvedad a la ratificación del gabinete por parte del Congreso de la Unión, cuando se opte por una coalición, los nombramientos que el Presidente de la República haga de los titulares de los ramos de Defensa Nacional y Marina, pues en razón de las importantes atribuciones que ambas dependencias tienen encomendadas en materia de seguridad y soberanía nacional, y considerando que el Presidente de la República es el Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas, la interacción e inmediatez en la relación que éste debe tener con los responsables de esas dependencias se estima un elemento indispensable que no debe estar influido en manera alguna por aspectos políticos.
Ahora bien, con independencia de que el Ejecutivo Federal opte o no por una coalición, el texto constitucional prevé que, de cualquier manera, el Senado de la República deberá ratificar el nombramiento que el Presidente haga del Secretario de Relaciones, tal como sucede con los embajadores y cónsules. Asimismo, se faculta a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión para ratificar el nombramiento que el titular del Ejecutivo Federal haga del Secretario del ramo de Hacienda.
Lo anterior busca darle sentido y coherencia a la debida colaboración que debe existir entre el Presidente de la República y las Cámaras del Congreso de la Unión.
Sobre el particular, debe tenerse presente que actualmente el Senado de la República cuenta con atribuciones exclusivas para analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal con base en los informes anuales que el Presidente de la República y el Secretario de Relaciones Exteriores rindan al Congreso; en este sentido, la ratificación que se haga de dicho servidor público, se encuentra en línea con la atribución constitucional con que ya cuenta esta cámara. Asimismo, al Senado de la República compete aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que el Ejecutivo Federal suscriba, así como su decisión de terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre los mismos, en el ejercicio de estas tareas, el Secretario de Relaciones juega un papel determinante y se estima que su ratificación por parte del Senado de la República permitirá a una más estrecha coordinación entre los poderes.
Por su parte, a la Cámara de Diputados corresponde en exclusiva, entre otras importantes tareas, aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo. Así, en aras de brindar completo sentido a esta atribución constitucional, en el texto que se dictamina se establece que corresponde a la Cámara de Diputados ratificar el nombramiento que el Presidente de la República haga del Secretario del ramo en materia hacendaria.
Merece la pena hacer la aclaración respecto a la denominación del “Secretario de Relaciones”, previsto en los artículos 76 (facultades exclusivas del Senado de la República) y 78 (facultades de la Comisión Permanente) desde luego que no pasa por alto para estas Comisiones Dictaminadoras que la denominación de esta dependencia en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y en diversas disposiciones normativas es “Secretaría de Relaciones Exteriores”. No obstante, el propio texto constitucional determina en el artículo 27 cuando establece las prescripciones en materia de capacidad para adquirir el dominio de las tierras y aguas de la Nación, que el Estado podrá conceder el mismo derecho a los extranjeros, siempre que convengan ante la Secretaría de Relaciones en considerarse como nacionales respecto de dichos bienes y en no invocar por lo mismo la protección de sus gobiernos por lo que se refiere a aquéllos.
Por su parte, en el artículo 30, apartado B), fracción I de la Constitución, se dispone que son mexicanos por naturalización los extranjeros que obtengan de la Secretaría de Relaciones carta de naturalización.
Así las cosas, con el propósito de mantener el texto constitucional de manera homogénea y evitar posibles interpretaciones equívocas, en la reforma que se dictamina se utiliza la misma denominación ya empleada con antelación.
A manera de síntesis, si el Presidente de la República opta por una coalición, el Congreso de la Unión ratificaría a todo su gabinete, con excepción de los Secretarios de los ramos de Defensa Nacional y de Marina. Con independencia de que haya o no coalición, se prevé que la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión ratificaría siempre al Secretario del ramo de Relaciones, y la Cámara de Diputados ratificaría los nombramientos hechos del titular del ramo de Hacienda.
Un aspecto fundamental que debe tenerse presente, es que con la intención de evitar una posible parálisis del gobierno, en la reforma constitucional que se dictamina se prevé expresamente que los Secretarios de Estado entrarán en funciones el día de su nombramiento; cuando no sean ratificados en los términos de la propia Constitución, dejarán de ejercer su encargo.
En los casos de los secretarios de los ramos de Hacienda y de Relaciones, si las cámaras no los ratificaren en dos ocasiones, ocupará el cargo la persona que designe el Presidente de la República. De esta manera, se garantiza por un lado, la adecuada colaboración entre poderes y, por otro, se evita una posible complicación derivada de esta interrelación.
Finalmente, la atribución por parte del Congreso de la Unión de ratificar los nombramientos que haga el titular del Poder Ejecutivo Federal, no constituye una traba u obstáculo indebido al adecuado y oportuno ejercicio de las atribuciones encomendadas al gobierno, por el contrario, lo que se busca es establecer un mecanismo claro de corresponsabilidad y brindar una herramienta que facilite la ejecución de las acciones que resultan más importantes en la tarea administrativa.
Por lo que se refiere al régimen transitorio de las reformas constitucionales que se proponen en el presente Apartado, estas Comisiones Unidas consideran oportuno que la opción del gobierno de coalición inicie su vigencia a partir del 1 de diciembre de 2018, lo que tiene por objeto que sea a partir del próximo periodo constitucional del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos cuando inicie su aplicación, pues se estima una figura constitucional de equilibrio de poderes que debe cobrar vigencia por periodos completos, ya que constituye un factor de la mayor importancia desde el inicio de cada Administración.
En el régimen transitorio también se establece la entrada en vigor de las facultades de la Cámara de Diputados para ratificar al Secretario de Hacienda y los empleados superiores del mismo ramo, así como de la Cámara de Senadores para la ratificación del Secretario de Relaciones y los empleados superiores del mismo ramo, para el 1 de diciembre de 2018; en ambos casos, independientemente del gobierno de coalición. Esta transitoriedad tiene la misma lógica de atender a periodos completos de la administración del Poder Ejecutivo Federal.
Cabe destacar que estas Comisiones coinciden en que la modificación al artículo 78, fracción VII, entre en vigor de manera inmediata, únicamente por lo que hace a la supresión de la facultad de la Comisión Permanente para ratificar los nombramientos que el Ejecutivo Federal haga de embajadores y cónsules generales, a fin de que la misma corresponda exclusivamente al Senado de la República.
- CONSEJO NACIONAL DE EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO SOCIAL.
En lo que se refiere a la propuesta de otorgar autonomía constitucional al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), las Comisiones Dictaminadoras concordamos con la necesidad de fortalecer a la instancia que se encarga de esta importante tarea.
Uno de los temas que mayor debate genera en torno a las políticas públicas, está relacionado con la institucionalidad de la evaluación basada en criterios de objetividad, transparencia e independencia.
La evaluación de los programas y las políticas públicas tiene como objetivo principal brindar una descripción detallada del diseño, la operación, la gestión, los resultados y el desempeño de dichos programas y políticas. Evaluar un programa social o una política cualquiera, hace referencia a una etapa fundamental dentro de una parte del proceso de gestión gubernamental, proporcionando insumos útiles para tomar decisiones presupuestales, así como para juzgar la eficacia y, por ende, la permanencia o la necesidad de cambio o remoción de un programa gubernamental o de una política pública[iv].
La evaluación de los programas sociales presenta grandes ventajas; permite a los tomadores de decisiones saber si se están alcanzando los objetivos planteados, muestra las ventajas y desventajas de las acciones, se da seguimiento puntual a los avances que se presentan, lo que sin duda auxilia para la corrección de lo que no está dando los resultados esperados, y favorece la transparencia y la rendición de cuentas; todo ello en pro de la sociedad y de la nación en su conjunto.
La rendición de cuentas y los límites y contrapesos se refieren a la posibilidad de tener el derecho y la capacidad efectiva de exigir a una autoridad pública que explique sus acciones, lo cual no sólo requiere de acciones legales que lo hagan posible sino de instituciones independientes con el poder suficiente para obligarla a hacerlo[v].
Actualmente el CONEVAL es un organismo público descentralizado, con autonomía y capacidad técnica para generar información objetiva sobre la situación de la política social en México, sectorizado en la Secretaría de Desarrollo Social de la Administración Pública Federal; es decir, evalúa los programas y políticas públicas en materia de desarrollo social que esta dependencia y otras realizan en beneficio de la sociedad. Al respecto, diversos especialistas en esta materia han señalado que sería deseable contar con un órgano que tenga mayor autonomía para la realización de sus funciones.
Argumentan que si la evaluación de un programa gubernamental es obligatoria y se lleva a cabo por un tercero, dentro de un marco de criterios de evaluación claros, por lo menos se puede discernir acerca de la conveniencia de continuar con el programa o suspenderlo, y se pueden calificar o descalificar la actuación de las autoridades que lo decidieron y ejecutaron. De esta manera, la evaluación obliga a los servidores públicos a mejorar su desempeño en sus actuaciones y en la utilización de los recursos escasos. Sin embargo, para que la evaluación funcione como un medio efectivo de control de las acciones públicas, deben cumplirse tres condiciones: 1) que el proceso de evaluación esté implantado en forma institucional y que sea vigilado por lo menos por una instancia del Estado distinta al organismo ejecutor; 2) que las conclusiones de la evaluación del desempeño de la unidad gubernamental queden al alcance de los ciudadanos, y 3) que el orden jurídico existente garantice los mecanismos de verificación, control y juicio para que, en caso necesario, se sancione al responsable de los excesos y las fallas.6
Para cumplir con eficiencia y eficacia sus importantes tareas, el CONEVAL requiere de autonomía y recursos suficientes para desarrollar sus funciones, además del respaldo jurídico para que los resultados de su trabajo sean efectivamente incorporados en la toma de decisiones. Por ello, es necesario dotarlo de las características necesarias para que ejerza su función con autonomía, en un ámbito distinto a la esfera de la Administración Pública Federal.
La transición del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social de un organismo público centralizado, encabezado por el titular de la Secretaría de Desarrollo Social, a un órgano autónomo permitirá ampliar de manera sustancial el objeto y la competencia que actualmente le corresponde en términos de la Ley General de Desarrollo Social y su Reglamento.
Se propone en consecuencia reformar el artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para establecer al Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social como un órgano autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propios, a cargo de la medición de la medición de la pobreza y de la evaluación de los programas, objetivos, metas y acciones de la política en la materia.
Estas Comisiones Unidas estiman necesario que, con el fin de abonar a la nueva naturaleza jurídica del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, las propuestas de nombramiento de los seis consejeros se presenten por instituciones de educación superior y no por el Presidente de la República, con la posibilidad de que el titular del Ejecutivo Federal pueda objetar la designación que, de entre esas propuestas, realice el Senado de la Republica.
Es importante tener presente que el desarrollo social comprende derechos tales como la educación, la salud, la alimentación, la vivienda, el disfrute de un medio ambiente sano, el trabajo y la seguridad social, así como los relativos a la no discriminación. Son sin duda prerrogativas respecto de las cuales se deben implementar medidas con un alto grado de profesionalización, alejadas por completo de cualquier motivación política, de ahí que fortalecer a la institución encargada de la evaluación en estas áreas sea una acción que estas Comisiones dictaminadoras compartimos a plenitud.
Por lo anterior, las Comisiones Dictaminadoras consideramos que el CONEVAL, bajo su nueva naturaleza de órgano autónomo debe ser adicionado en un Apartado C, al artículo 26 constitucional, y que dicha adición entre en vigor de manera inmediata.
En tal virtud, el régimen transitorio propuesto contempla:
a) Que el Consejo General del Consejo Nacional para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social deba integrarse dentro de los sesenta días naturales siguientes a la entrada en vigor del Decreto. Para dicho efecto, se deberán elegir dos consejeros por un periodo de dos años, dos por un periodo de tres años, dos por un periodo de cuatro años y un consejero presidente por un periodo de cuatro años. En caso de que en el plazo referido no quede integrado el órgano constitucional referido y hasta su integración, continuará en sus funciones el organismo descentralizado denominado Consejo Nacional para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social.
b) Con excepción del Secretario de Desarrollo Social, los integrantes del Comité Directivo del organismo descentralizado referido en el párrafo anterior, que se encuentren en funciones a la entrada en vigor del presente Decreto, podrán ser considerados para integrar el nuevo órgano autónomo que se crea.
c) El Congreso de la Unión deberá expedir la ley que regirá al órgano autónomo denominado Consejo Nacional para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social, dentro de los ciento veinte días naturales siguientes a la entrada en vigor del Decreto.
d) En tanto el Congreso de la Unión expide la ley referida, el Consejo Nacional para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social que se crea como órgano constitucional autónomo, una vez instalado, ejercerá sus atribuciones y competencias conforme a lo dispuesto en el decreto que se dictamina, y en el Decreto por el que se regula el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de agosto de 2005.
- AUTONOMÍA DEL MINISTERIO PÚBLICO Y NOMBRAMIENTO DE SU TITULAR
Los antecedentes remotos del Ministerio Público se hallan, entre otros, en la Ordenanza del año 1503, dictada por el Rey de Francia, Felipe el Hermoso. Es la primera figura en la que se habla de los “procuradores del rey” como sus representantes ante los tribunales, teniendo las mismas funciones que los funcionarios judiciales. Se distinguían de los abogados generales del rey, quienes actuaban en los procesos de carácter civil y atendían los asuntos jurídicos de los cortesanos favorecidos por la protección monárquica, ya que los procuradores actuaban principalmente en los procesos penales.
Como consecuencia de la Revolución Francesa, apareció la figura del “acusador público”. Se trataba de un cargo de elección popular cuya única función era sostener la acusación ante los tribunales penales. Posteriormente, hacia el año 1808, se expidió el Código de Instrucción Criminal y, en 1810, la Ley de Organización Judicial, ordenamientos que dieron origen al Ministerio Público francés.
La figura del Ministerio Público que predomina en nuestro sistema jurídico procede en gran medida del modelo francés. Sin embargo, se considera que otra figura que también ha influido y complementado la configuración del Ministerio Público en los sistemas contemporáneos es el Attorney General angloamericano, el cual surgió en Inglaterra alrededor de 1277, como un funcionario nombrado por el rey con el carácter de consejero del gobierno y representante de los asuntos de la corona. Además, se le confirió el ejercicio de la acción penal de ciertos delitos tributarios y de los que afectaran la seguridad del Estado.
En Estados Unidos de América se adoptó originalmente la figura inglesa de consejero legal del Gobierno, pero con la creación en 1870 del Departamento de Justicia, encabezado por el Attorney General, éste asumió la función de asesoramiento jurídico y la representación del Estado ante los tribunales, así como el papel de fiscal en los procesos penales federales.
Estos antecedentes sirvieron en cierta medida para la construcción del modelo de Procurador en el orden constitucional mexicano, de tal suerte que el primer antecedente en el derecho positivo mexicano de la figura de Procurador General de la República, en su función de fiscal, se encuentra en la Constitución de 1824, en la que se dispuso que la Suprema Corte se integraba con 11 ministros y un fiscal. Esta figura se mantuvo en las Leyes Constitucionales de 1836 y en las Bases Orgánicas de 1843.
En la Constitución de 1857 se estableció que la Suprema Corte de Justicia se integraría con 11 ministros propietarios, cuatro supernumerarios, un fiscal y un procurador general. Dentro de ese esquema, la acusación en materia penal correspondía a la víctima u ofendido del delito y a la fiscalía, mientras que el Procurador tenía a su cargo vigilar que en los procesos se observaran la legalidad y los principios procesales.
En las reformas constitucionales de 1900, se modificó la integración de la Suprema Corte y se atribuyó al Ejecutivo Federal la facultad de nombrar al Procurador General de la República, como encargado de presidir el Ministerio Público de la Federación.
La primera Ley Orgánica del Ministerio Público fue expedida el 12 de diciembre de 1903 y era aplicable al Distrito Federal y territorios federales. Esta Ley reconoció al Ministerio Público como una institución independiente de los tribunales, presidida por un procurador de justicia que representaría los intereses sociales. Se le encomendó la persecución y la investigación de los delitos; se le atribuyó la titularidad del ejercicio de la acción penal, y se le hizo figurar como parte principal o coadyuvante en todos los asuntos judiciales que de algún modo afectaran el interés público.
Es hasta la Constitución de 1917 que se adoptó, en el artículo 102, la figura actual de Ministerio Público de la Federación, presidido por un Procurador General (que debía tener las mismas calidades requeridas para ser Magistrado de la Suprema Corte) y cuyos funcionarios serían nombrados y removidos libremente por el Ejecutivo Federal. El Ministerio Público se constituyó como único persecutor de los delitos, con la policía judicial bajo su mando.
De acuerdo con la disposición citada, correspondía al Procurador General de la República intervenir personalmente en todos los negocios en que la Federación fuese parte; en los casos de los Ministros, Diplomáticos y Cónsules Generales, y en aquellos que se suscitaren entre dos o más Estados de la Unión, entre un Estado y la Federación o entre los Poderes de un mismo Estado. Además, se le otorgó la función de Consejero Jurídico del Gobierno.
De lo anterior se desprende que el Ministerio Público, en su evolución histórica, se ha consolidado como el órgano a cargo de la investigación y persecución de los delitos, pero también como representante de los intereses sociales.
Hasta la reforma constitucional de 1992, el artículo 102 fue dividido en dos apartados: en el Apartado A quedó regulado el Ministerio Público de la Federación, presidido por el Procurador General, y con el Apartado B tuvo lugar la creación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Esta reforma no modificó las facultades ni la forma de designación del Procurador.
La reforma constitucional de 1994 significó un cambio de fondo en la organización y funcionamiento del Ministerio Público de la Federación y en la figura del Procurador General de la República. Las principales modificaciones fueron las siguientes:
1. Nombramiento y remoción. Se estableció que la designación del Procurador estaría a cargo del Ejecutivo Federal con la ratificación del Senado de la República y que podría ser removido libremente por el Ejecutivo (anteriormente el Presidente de la República nombraba y removía libremente al Procurador).
A este respecto, en la exposición de motivos se señaló que “En el ámbito de la procuración de justicia, la Procuraduría General de la República debe consolidarse como protectora de los intereses de la federación y fortalecer su carácter de representante de la sociedad y su capacidad para perseguir los delitos. En este sentido, un paso decisivo es dotar a este órgano de una mayor legitimidad republicana, al someter la designación de su titular a la aprobación del Senado.” Asimismo, se señaló que “Debido a que la Constitución le otorga al Procurador General de la República el carácter de representante de los intereses de la Nación en las materias del juicio de amparo y las controversias y las acciones de inconstitucionalidad, se hace necesario someter el nombramiento que haga el Ejecutivo Federal a la ratificación del Senado de la República. Sin perjuicio de lo anterior, se considera necesario que permanezca el régimen de remoción libre por el Ejecutivo, toda vez que, por ser éste el responsable último de velar por la aplicación de la ley en el ámbito administrativo, debe estar facultado para actuar firmemente cuando perciba que la institución se desempeña de manera negligente o indolente en la persecución de los delitos de orden federal.”
2. Función de consejero jurídico del gobierno. La reforma eliminó la facultad del Procurador de fungir como consejero jurídico del Gobierno, para asignársela a
“la dependencia del Ejecutivo Federal que, para tal efecto, establezca la ley.” Con ese espíritu, se reformó la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, para eliminar las referencias a la Procuraduría General de la República (DOF 28-12-94) como dependencia de la Administración Pública, y se promulgó la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (DOF 10-05-96), la cual ubicó a la institución „en el ámbito del Poder Ejecutivo‟, y creó la Consejería
Jurídica del Ejecutivo Federal (DOF 15-05-96).
3. Participación en controversias y acciones. Con la modificación del artículo 105 en materia de controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, se confirió al Procurador General de la República la facultad de intervenir personalmente en estos procedimientos, así como ejercitar acciones de inconstitucionalidad contra leyes y tratados internacionales.
Funciones del Ministerio Público de la Federación y del Procurador General de la República en el marco constitucional vigente
En términos de lo dispuesto por el numeral 102, Apartado A, de la Constitución General de la República, al Ministerio Público y al Procurador General de la República corresponden tres funciones esenciales:
1. La investigación y persecución, ante los tribunales, de todos los delitos del orden federal y, por lo mismo, solicitar las órdenes de aprehensión contra los inculpados; buscar y presentar las pruebas que acrediten la responsabilidad de éstos; hacer que los juicios se sigan con toda regularidad para que la administración de justicia sea pronta y expedita; pedir la aplicación de las penas, e intervenir en todos los negocios que la ley determine.
2. Actuar como vigilante de la regularidad de la constitucionalidad y legalidad. Esta función la desempeña el Ministerio Público de la Federación en su carácter de parte permanente en todos los juicios de amparo, en los que realiza pedimentos en asuntos que revistan interés público.
Por su parte, el Procurador General de la República actúa personalmente en el ejercicio de la facultad de intervención en las controversias constitucionales y en las acciones de inconstitucionalidad contra leyes y tratados internacionales.
De acuerdo con José Ramón Cossío Díaz, “la situación personal de este funcionario [Procurador] obedece a la función que constitucionalmente se le asigna para lograr, entre otras tareas, el respeto a la supremacía constitucional. Su interés para participar en las controversias no está dado, entonces, en razón de la afectación que de modo directo pueda sufrir en sus atribuciones, sino que está dada por la posición privilegiada que le confiere el orden jurídico a efecto de defender esa posición suprema de la Constitución. En otros términos, podemos decir que el procurador actúa en interés de la Constitución.”
En tal virtud, el Procurador General de la República actúa, en lo personal, en ejercicio de la función de vigilancia de la regularidad de la constitucionalidad; por una parte, mediante la presentación de opiniones en todas las acciones y controversias y, por la otra, mediante la legitimación activa para interponer acción de inconstitucionalidad en contra de leyes federales o locales y tratados internacionales.
Asimismo, tiene la atribución de denunciar las contradicciones de tesis y solicitar la atracción de juicios de amparo por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en caso de que revistan características de importancia y trascendencia.
3. La representación jurídica de la Federación. Lo que no implica el interés jurídico de una dependencia o entidad de la Administración Pública en forma aislada, sino de la Federación misma, entendida como unidad política y jurídica y, por tanto, como la Nación o el Estado. Esta función es ejercida dentro del ámbito de su competencia, con respeto a las atribuciones de otras autoridades.
Lo anterior se corrobora con la Jurisprudencia de la entonces Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, siguiente:
[J]; 8a. Época; 3a. Sala; Gaceta S.J.F.; Núm. 59, Noviembre de 1992; Pág. 18
COMPETENCIA FEDERAL. SE SURTE CUANDO EN UNA CONTROVERSIA SEA PARTE LA FEDERACIÓN, ENTENDIDA ESTA COMO EL ENTE JURÍDICO DENOMINADO ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Establece el artículo 104, fracción III, constitucional, que los tribunales federales conocerán de las controversias. "En que la Federación fuese parte". En este precepto el término Federación no está utilizado como forma de gobierno ni como órgano federal con facultades específicas, sino como la nación misma, es decir, como la agrupación humana que con su poder soberano se organiza jurídica y políticamente a través del Derecho para dar vida a la persona moral denominada Estados Unidos Mexicanos, con todos sus elementos: población, territorio y poder público, que abarca tanto al orden federal, que impera sobre todo el territorio, como a los órdenes locales, que velan sobre el territorio específico de cada entidad federativa. El Estado Mexicano actúa o ejerce las diversas funciones en que se desarrolla el poder público a través de órganos estatales que en su conjunto constituyen el Gobierno Federal, con jurisdicción en todo el país, o bien los gobiernos de cada Entidad Federativa, pero es el primero el que además de ejercer las funciones que le corresponden dentro de la distribución de competencias, asume la representación de la nación. Lo anterior no implica que se identifiquen el Estado Mexicano y el Gobierno Federal; éste se constituye sólo por los órganos a través de los cuales aquél, persona moral de derecho público con sustancialidad jurídica y política propias, ejercita en el ámbito federal el poder público de que está investido y aun cuando posea la representación de dicho Estado, no es el Estado mismo. Por tanto, para que se surta la competencia de los tribunales federales según lo dispuesto por la fracción III del artículo 104 constitucional, se requiere que sea parte en la controversia la Nación, el Estado Federal Mexicano como ente de Derecho, con personalidad jurídica y política propias, que abarca el orden total, dentro del cual se incluye el federal y los locales. No basta, por tanto, que en la controversia sea parte alguno de los Poderes de la Unión o algún órgano de los mismos con motivo del ejercicio de las facultades y atribuciones que conforme al sistema competencial establecido les corresponda, pues en este supuesto el sujeto en la controversia es el órgano de gobierno mas no la entidad Estados Unidos Mexicanos, sin que puedan identificarse. En cambio, cuando alguno de los Poderes u órganos federales interviene en un juicio, no como tal sino como representante de la Nación, su conocimiento compete a los tribunales federales porque es parte el Estado Mexicano y no el Poder u órgano que sólo lo representa.
TERCERA SALA
En esa misma tutela respecto a la protección de los intereses de la Federación, le corresponde la relativa a intervenir en las controversias en que sean parte los diplomáticos o cónsules generales.
Naturaleza de los órganos constitucionales autónomos
En la determinación de si el Ministerio Público de la Federación debe ser un órgano constitucional autónomo, estas Comisiones consideramos conveniente precisar la naturaleza de dichos órganos.
La creación de estos órganos atiende a la necesidad de mantener el ejercicio de funciones prioritarias para el Estado ajeno a las coyunturas políticas, y de esta manera permitir mayor eficiencia, eficacia y objetividad en el mismo, así como independizar a las instituciones respectivas de consignas o instrucciones superiores. Su autonomía no implica que tales órganos dejen de ser parte del Estado ni que dejen de tener una interrelación con los Poderes constituidos y otros órganos autónomos, pues para su funcionamiento eficaz, el Estado requiere la coordinación de todas sus instituciones.
La elevación a nivel constitucional de estos órganos obedece a que, por un lado, la Constitución establece la división de poderes y sólo ésta puede prever excepciones a este principio fundamental y, por el otro, la autonomía concedida no pueda ser vulnerada con una reforma a nivel de ley. Así, los órganos constitucionales autónomos son los que se establecen en la Constitución sin dependencia o adscripción a alguno de los tradicionales tres poderes del Estado.
Estos órganos contribuyen al equilibrio constitucional y político, así como a la preservación de la democracia.
La doctrina hace una distinción entre los órganos “constitucionales autónomos” previstos expresamente en la Constitución, respecto de los organismos “con autonomía constitucional”, cuya autonomía deriva de una disposición constitucional pero no son mencionados expresamente, como la Universidad Nacional Autónoma de México.
Por otro lado, algunas características que la doctrina atribuye a estos órganos son:
a) Inmediatez. Deben estar configurados en la Constitución.
b) Esencialidad. Son necesarios para que el Estado cumpla sus funciones.
c) Dirección política regresiva. Deben influir en las decisiones políticas del Estado y no a la inversa.
d) Paridad de rango. No deben subordinarse a poder estatal alguno.
e) Autonomía. Deben gozar de independencia orgánica, funcional y presupuestal.
f) Nombramiento de sus miembros libre de corrientes políticas. Requisito esencial para garantizar su eficiencia, eficacia y objetividad.
g) Existencia de un mecanismo de selección justa de sus miembros.
h) Carácter apolítico. Se trata de órganos de carácter técnico, no político, por lo que sus miembros no deben pertenecer a partido político alguno.
i) Inmunidad e inamovilidad en sus titulares.
j) Transparencia y responsabilidad entre sus miembros.
k) Obligación de informar periódicamente de sus actividades.
En general, se pueden distinguir cuatro ámbitos de la autonomía que confluyen para determinar el nivel de independencia general del órgano. Estas son la autonomía política, en tanto el órgano no forma parte de alguno de los tres poderes; la autonomía financiera, que conlleva la independencia económica del órgano; la autonomía jurídica, que implica la facultad reglamentaria en el ámbito de su competencia, y la autonomía administrativa, que se refiere a la facultad de organizarse internamente y administrar sus recursos. Asimismo, los niveles de las autonomías pueden más o menos ser limitados, o bien, totales, lo que determina el nivel general de independencia del órgano.
Tendencias internacionales sobre la autonomía del Ministerio Público
Es importante destacar que, a nivel internacional, parece existir una tendencia hacia modelos de Ministerio Público con rasgos de autonomía funcional, administrativa, financiera o, en su caso, presupuestal, situación que no debe ser soslayada en nuestro país.
América Latina es una de las regiones que, en los últimos años, ha impulsado el rediseño de sus ordenamientos para dotar de autonomía a la institución del Ministerio Público; países como Guatemala y Chile prevén plena autonomía del Ministerio Público por mandato constitucional, mientras que otros países como Brasil, desde sus bases constitucionales, otorgan una autonomía funcional y administrativa.
A mayor abundamiento, resulta fundamental establecer el marco jurídico esencial en el que se basan los modelos de países tales como:
Guatemala
La Constitución de la República de Guatemala conceptualiza al Ministerio Público como una institución auxiliar de la administración pública y de los tribunales con funciones autónomas, cuyos fines principales son velar por el estricto cumplimiento de las leyes del país. Su organización y funcionamiento se rigen por su ley orgánica. El jefe del Ministerio Público es el Fiscal General, al que le corresponde el ejercicio de la acción penal pública.
Por otra parte, existe la Procuraduría General de la Nación, que tiene a su cargo funciones de asesoría y consultoría de los órganos y entidades estatales. La Procuraduría General de la Nación se encuentra encabezada por el Procurador General de la Nación, quien ejerce la representación del Estado y tiene legitimación activa para plantear la inconstitucionalidad de leyes, reglamentos o disposiciones de carácter general.
En cuanto a su designación, tanto el Procurador General como el Fiscal General son nombrados y removidos por el Presidente de la República.
El Fiscal General es nombrado por el Presidente de la República de una nómina de seis candidatos propuesta por una comisión de postulación, integrada por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, quien la preside, los decanos de las facultades de Derecho o de Ciencias Jurídicas y Sociales de las Universidades del País, el presidente de la Junta Directiva del Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala y el Presidente del Tribunal de Honor de dicho Colegio. Tiene una duración de cuatro años en el ejercicio de sus funciones y puede ser removido por el Presidente de la República por causa justificada y debidamente establecida.
Colombia
En términos de la Constitución Política de Colombia, al Ministerio Público corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas.
El Procurador General de la Nación es el supremo director del Ministerio Público a quien le corresponde, entre otras funciones, intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales, y rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad.
A su vez, corresponde a la Fiscalía General de la Nación, de oficio o con fundamento en denuncia, petición especial o querella, desarrollar las investigaciones de los hechos que puedan constituir delitos y acusar ante los jueces de la República, cuando fuere el caso, a los presuntos infractores de la ley penal.
El Procurador General de la Nación es elegido por el Senado, de una terna integrada por candidatos del Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, mientras que el Fiscal General de la Nación es elegido por la Corte Suprema de Justicia, de terna enviada por el Presidente de la República, para un periodo de cuatro años, sin que existan expresamente establecidas causales de remoción ni sea posible su reelección.
Argentina
El Ministerio Público tiene por función promover la actuación de la justicia en defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad, en coordinación con las demás autoridades de la República, y está compuesto por el Ministerio Público Fiscal y el Ministerio Público de la Defensa.
A la cabeza del Ministerio Público Fiscal se encuentra el Procurador General de la Nación quien ejerce la acción penal pública.
El Defensor General de la Nación es el jefe máximo del Ministerio Público de la Defensa, y realiza, entre otras, acciones conducentes para la protección de los derechos humanos.
El procedimiento de designación tanto del Procurador General de la Nación como del Defensor General de la Nación es a instancia del Poder Ejecutivo nacional, con acuerdo del Senado por dos tercios de sus miembros presentes. En ambos casos, la remoción del cargo sólo procede por determinadas causales, como mal desempeño o delito en el ejercicio de sus funciones, mediante el procedimiento establecido en la Constitución Nacional ante el Poder Legislativo, en donde la Cámara de Diputados acusa y el Senado juzga la culpabilidad que corresponda.
Panamá
En términos de la Constitución Política de Panamá, el Ministerio Público es ejercido por el Procurador General de la Nación (conocido también como Ministerio Fiscal), el Procurador de la Administración, los Fiscales y Personeros.
El Ministerio Público es una entidad autónoma (no forma parte de alguno de los tres poderes) que participa dentro del proceso Administrativo de Justicia por razón de la facultad constitucional y legal de ejercer la acción penal a nombre del Estado. Tiene entre sus atribuciones defender los intereses del Estado o del Municipio y perseguir los delitos y contravenciones de disposiciones constitucionales o legales.
Por lo que hace a la designación del Procurador General de la Nación corresponde a la Asamblea Nacional aprobar el nombramiento propuesto por acuerdo del Consejo de Gabinete, por un periodo de diez años.
Perú
La Constitución peruana establece la autonomía del Ministerio Público, al cual le corresponden, entre otras, las funciones de ejercitar la acción penal de oficio o a petición de parte; promover la acción judicial en defensa de la legalidad y de los intereses públicos tutelados por el derecho; representar en los procesos judiciales a la sociedad, y conducir desde su inicio la investigación del delito.
El Ministerio Público es presidido por el Fiscal de la Nación, el cual es elegido por la Junta de Fiscales Supremos, con una duración de tres años, con posibilidad de ser reelegidos por otros dos periodos iguales; en cuanto a su remoción, los ciudadanos tienen derecho a participar en ella en atención a su legitimación de participar en asuntos públicos.
Chile
De conformidad con la Constitución Política de la República de Chile, corresponde al Fiscal Nacional la superintendencia del Ministerio Público. Su función es dirigir la investigación de los delitos, llevar a los imputados a los tribunales y dar protección a víctimas y testigos.
El Fiscal Nacional es designado por el Presidente de la República, a propuesta en quina de la Corte Suprema y con acuerdo del Senado adoptado por los dos tercios de sus miembros en ejercicio, en sesión especialmente convocada al efecto.
Si el Senado no aprueba la proposición del Presidente de la República, la Corte Suprema debe completar la quina proponiendo un nuevo nombre en sustitución del rechazado, repitiéndose el procedimiento hasta que se apruebe un nombramiento.
El Fiscal Nacional sólo puede ser removido por la Corte Suprema, a requerimiento del Presidente de la República, de la Cámara de Diputados, o de diez de sus miembros, por incapacidad, mal comportamiento o negligencia manifiesta en el ejercicio de sus funciones. La Corte conoce del asunto en pleno especialmente convocado al efecto y, para acordar la remoción, debe reunir el voto de la mayoría de sus miembros.
El Fiscal Nacional dura ocho años en el ejercicio de sus funciones y no podrá ser designado para el período siguiente.
Uruguay
El Ministerio Público y Fiscal constituye un cuerpo técnico administrativo jerarquizado al Poder Ejecutivo por intermedio del Ministerio de Justicia, bajo la jefatura directa del Fiscal de Corte y Procurador General de la Nación. Tiene como objetivos la defensa de la sociedad, la defensa y representación del Estado en el ámbito que las leyes le asignen, así como el asesoramiento al Poder Ejecutivo y a la Justicia cuando le sea requerido.
Al Fiscal de Corte y Procurador General de la Nación le corresponde, entre otras facultades, investir la representación del Ministerio Público y Fiscal ante la Suprema Corte de Justicia, representar al Ministerio Público en las causas de competencia originaria de la Suprema Corte de Justicia e intervenir en las solicitudes de declaración de inconstitucionalidad.
La Constitución de Uruguay señala que corresponde al Presidente de la República, actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros, designar al Fiscal de Corte con aprobación de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente en su caso, otorgada siempre por tres quintos de votos del total de componentes.
Brasil
El Ministerio Público es una institución permanente, esencial para la función jurisdiccional del Estado, encargado de la defensa del orden jurídico, del régimen democrático y de los intereses sociales e individuales indisponibles. De conformidad con lo dispuesto por la Constitución de la República Federativa de Brasil el Ministerio Público tiene asegurada autonomía funcional y administrativa.
Son funciones del Ministerio Público, ente otras, promover, privativamente, la acción penal pública; promover la acción de inconstitucionalidad o la petición para la intervención de la Unión y de los Estados, en los casos previstos en la Constitución, a través del Procurador General de la República, y requerir diligencias de investigación, así como formular demanda policial.
El Ministerio Público de la Unión tiene por jefe al Procurador General de la República, el cual es nombrado por el Presidente de la República, de entre los integrantes de carrera mayores de treinta y cinco años, con la intervención del Senado Federal, el cual deberá aprobar previamente el nombramiento, por voto secreto, después de debate público.
El mandato tiene una duración de dos años, permitiéndose una renovación, y la destitución se realiza por iniciativa del Presidente de la República, precedida de la autorización de la mayoría absoluta del Senado Federal.
España
El Ministerio Fiscal es un órgano de relevancia constitucional con personalidad jurídica propia, integrado con autonomía funcional en el Poder Judicial, el cual ejerce su misión por medio de órganos propios, conforme a los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica y con sujeción, en todo caso, a los de legalidad e imparcialidad, de acuerdo al Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal.
Tal ordenamiento establece que corresponde al Ministerio Fiscal el ejercicio de las acciones penales y civiles dimanantes de delitos y faltas u oponerse a las ejercitadas por otros, cuando proceda; intervenir en el proceso penal, instando de la autoridad judicial la adopción de las medidas cautelares que procedan y la práctica de las diligencias encaminadas al esclarecimiento de los hechos o instruyendo directamente el procedimiento en el ámbito de lo dispuesto en la Ley Orgánica reguladora de la Responsabilidad Penal de los Menores, pudiendo ordenar a la Policía Judicial aquellas diligencias que estime oportunas, e intervenir en los procesos judiciales de amparo, así como en las cuestiones de inconstitucionalidad.
La Constitución Española establece que el Fiscal General del Estado será nombrado y cesado por el Rey, a propuesta del Gobierno, oído el Consejo General del Poder Judicial (en el procedimiento de cese es necesario que previamente la comisión correspondiente del Congreso de los Diputados valore su idoneidad).
Los procedimientos de designación y remoción, en la mayoría de los países examinados, constituyen un acto complejo en el que intervienen diversos poderes; ya que si bien la autonomía del Ministerio Público debe otorgarse desde el texto constitucional, hay algunos casos en los que su independencia se entiende también de manera implícita por los requisitos y la forma de nombramiento del titular de la institución.
Otro aspecto a destacar es que en varios países las funciones de investigación y persecución de los delitos, y las relativas a la regularidad constitucional se encuentran en órganos separados.
Transición del Ministerio Público de la Federación a un modelo de órgano constitucional autónomo
La Procuración de Justicia es el instrumento del Estado para salvaguardar los derechos fundamentales de las personas, permitir que la sociedad conviva pacíficamente y disfrute de una verdadera seguridad jurídica, así como garantizar el bien común de los gobernados.
La responsabilidad de garantizar a la población tanto seguridad pública como una procuración de justicia pronta y expedita es tarea de los poderes del Estado. En ese espíritu, a partir de la reforma constitucional de 1994 (que ubicó a la Procuraduría General de la República en el ámbito del Ejecutivo Federal, y la dotó de autonomía técnica en el ejercicio de las facultades) ha habido un avance importante en la separación de las funciones de procuración de justicia y los vaivenes políticos.
Sin embargo, aún se percibe cierta dependencia política y operativa de la Procuraduría General de la República respecto del Poder Ejecutivo. Esto se debe a que el Presidente de la República tiene la facultad de designar al titular del Ministerio Público de la Federación, con la ratificación del Senado de la República, y de removerlo libremente.
La falta de un procedimiento más inclusivo para la designación del Procurador y su libre remoción por parte del Ejecutivo Federal hacen que, en la práctica, esté subordinado al Presidente de la República. Por ello, se vulnera la autonomía e independencia del Ministerio Público, según lo refiere Juventino V. Castro, al señalar que
“Hay que reconocer, sin embargo, que las funciones del Ministerio Público se prestan más que ninguna otra a ser influidas por las autoridades políticas –como son los Ejecutivos de la República y de los estados-, para sus fines propios, y que esa facultad de removerlos libremente es decisiva sobre la actuación del Ministerio Público, pudiendo dar fe de esta aseveración tanto los mismos agentes y procuradores, como los jueces y magistrados, razón por la cual es de necesidad imperiosa el estatuir la inamovilidad del Ministerio Público, tal y como se ha logrado respecto de los miembros de la judicatura, para que no puedan ser removidos de sus puestos sino por responsabilidad grave en el cumplimiento de los deberes que la Constitución y leyes orgánicas le señalan...”[vi]
Por su parte, Ignacio Burgoa Orihuela opinó lo siguiente:
“En la actualidad el Procurador General de la República, como jefe de dicha institución, es nombrado por el Presidente de la República con ratificación del Senado, pudiéndolo remover libremente (art. 102 const.). Esta facultad convierte al Presidente en el amo del Procurador con merma de las funciones del Ministerio Público, consistentes primordialmente en perseguir ante los tribunales todos los delitos de índole federal (ídem). Debe enfatizarse que la procuración de justicia no es de carácter administrativo, sino prejudicial y que, por tanto, el Presidente no debe tener absolutamente ninguna injerencia en ella. Esta evidente consideración fundamenta la autonomía que en el ejercicio de sus funciones debe tener el Procurador General de la República cuyo nombramiento no debe provenir del Ejecutivo federal aunque lo ratifique el Senado. Por ende, es pertinente y hasta necesario que esta Cámara legislativa designe al Procurador de la misma manera que debe hacerlo tratándose de los ministros de la Suprema Corte…[vii]
La autonomía del Ministerio Público es uno de los temas pendientes más importantes de la reforma del Estado. Su dependencia del Ejecutivo Federal genera desconfianza por parte de la ciudadanía, por considerar que la procuración de justicia es usada para reprimir a los adversarios políticos y a los disidentes.
Indiscutiblemente, la principal función del Ministerio Público (y de la que surgen los problemas que hacen urgente fortalecer su autonomía) es la de investigar y perseguir los delitos. En el ejercicio de dicha función debe desempeñarse con lealtad, misma que no puede actualizarse plenamente en tanto la autoridad ministerial se encuentre subordinada a otro poder u órgano.
Luego entonces, al ser el Ministerio Público primordialmente un órgano técnico de investigación y persecución de delitos, su actuación debe darse con estricto apego a la ley.
Por todo lo anterior, puede concluirse que el Ministerio Público de la Federación, en un estado ideal, debe compartir la naturaleza de los órganos constitucionales autónomos, para llevar a cabo una función esencial del Estado: procurar justicia, libre de injerencias de otros poderes u órganos y, más aun, de influencias políticas. La autonomía del Ministerio Público y el debido proceso legal, como principios constitucionales, permiten contar con un aparato de justicia digno de una democracia en la que los derechos fundamentales son garantizados eficazmente por el Estado.
Como ya se ha señalado, existe una vigorosa tendencia en numerosos ordenamientos contemporáneos para otorgar autonomía de carácter constitucional al Ministerio Público. Esta transformación se ha desarrollado de varias formas: una ha sido la de incorporar formalmente al Ministerio Público al Poder Judicial con el objeto de otorgarle los mismo derechos y prerrogativas de los jueces y magistrados; otra, se ha traducido en regular al Ministerio Público como un órgano constitucional autónomo o, finalmente, se ha conservado la vinculación de tal institución con el Poder Ejecutivo, pero se le han conferido al primero las llamadas garantías de estabilidad, remuneración y autoridad que se han otorgado a los juzgadores, con procedimientos similares de preparación, selección y nombramiento. En todo caso, se ha evolucionado en el sentido de dotar de una autonomía creciente al Ministerio Público.
Destaca lo señalado por el jurista italiano Luigi Ferrajoli en su teoría garantista , en la que sostiene que "Hay que extender a los órganos de la acusación penal, las mismas garantías de independencia y de sujeción sólo a la ley, reservadas a los órganos judiciales... es también la total autonomía del órgano encargado de su ejercicio frente a cualquier poder o condicionamiento, y además la existencia de una policía eficiente, profesionalizada y a su vez libre de interferencias del Ejecutivo o de otros poderes".
Por ello, las comisiones dictaminadoras coinciden en que México debe continuar esta evolución y no detenerse, sino avanzar en la tendencia establecida por las reformas fundamentales de diciembre de 1994 a la Constitución General de la República y dar el siguiente paso: transformar al Ministerio Público de la Federación en un órgano constitucional autónomo.
A este respecto, es pertinente hacer referencia al Informe de la Oficina del Alto
Comisionado de la Naciones Unidas para los Derechos Humanos, „Diagnóstico sobre la situación de los Derechos Humanos en México 2003‟ , en el que se manifestó la necesidad de que el Estado Mexicano adecue el sistema procesal a un modelo acusatorio, en el que el imputado, el Ministerio Público y la víctima u ofendido del delito gocen de plena equidad procesal, de tal suerte que sea el juez quien resuelva el asunto sobre la base de los elementos probatorios aportados por las partes, en el marco de los principios de oralidad, publicidad, concentración y contradicción.
Dicho informe, también señaló que “…la independencia y autonomía del Ministerio Público han sido reconocidas por los organismos de derechos humanos y por los miembros de la academia, como una condición indispensable para el adecuado funcionamiento del sistema de justicia penal, así como una forma de evitar la incorporación de criterios políticos en decisiones que deben regirse exclusivamente por razones de justicia”. Igualmente, señaló que, “…no obstante, el conferirle autonomía al Ministerio Público sin que se adopte un sistema procesal de corte acusatorio podría resultar contraproducente, ya que se constituiría un órgano con poder excesivo, y sólo el sistema acusatorio impone controles adecuados sobre la actividad del Ministerio Público".
Por otro lado, el informe del Relator de las Naciones Unidas sobre la independencia de los magistrados y jueces en México señala que "el ordenamiento jurídico de México sigue el modelo del derecho civil español. Las actuaciones judiciales suelen ser escritas y no abundan las audiencias orales.
Cuando se somete al Juzgador una causa para su tramitación, la Procuraduría le aporta las pruebas obtenidas en la instrucción, sin que éste tenga que escuchar a los testigos y no se recogen nuevas pruebas si las partes no lo solicitan, lo que significa que procesa al acusado fundándose en las actuaciones practicadas por el Ministerio Público".
En ese sentido, es importante destacar la reforma constitucional de 2008, por la que se modifica el sistema de justicia penal, para transitar del modelo mixto inquisitivo al modelo acusatorio oral, que ya ha sido implementado en varias entidades federativas y que se encuentra en proceso de instrumentación en el orden federal. Esta reforma es uno de los avances más importantes en la transformación del sistema de justicia penal en México y en ella se retoman las observaciones y recomendaciones de organismos internacionales.
Las comisiones dictaminadoras notamos que uno de los elementos de mayor importancia para hacer realidad una exitosa implementación y operación del nuevo Sistema de Justicia Penal, es la existencia de instituciones técnicas profesionales encargadas de la investigación y persecución de los delitos, que respondan al mandato de la ley y, para ello, se requiere un Ministerio Público robusto que sea independiente en sus funciones y, por supuesto, responsable del ejercicio de sus atribuciones ante la ley.
Una vez establecida la conveniencia de que el Ministerio Público de la Federación sea un órgano constitucional autónomo, se realiza el análisis de las modificaciones que se proponen al texto constitucional para su debida implementación.
Definición de la naturaleza de la Procuraduría General de la República
Atendiendo a la naturaleza de órgano constitucional autónomo del Ministerio Público de la Federación, con su consecuente concentración de funciones en el ámbito de investigación y persecución de los delitos, estas Comisiones Unidas coinciden en la necesidad de modificar la denominación de la Procuraduría General de la República, por la de Fiscalía General de la República, así como la denominación de su titular por la de Fiscal General de la República.
En ese sentido, se propone modificar el párrafo primero y adicionar un párrafo segundo al artículo 102, Apartado A, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los términos siguientes:
A. El Ministerio Público se organizará en una Fiscalía General de la República como órgano público autónomo, dotado de personalidad jurídica y de patrimonio propios.
De igual manera, se establece que las bases para la formación y actualización de los servidores públicos de la Fiscalía, así como para el desarrollo de la carrera profesional de los mismos, se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos, en los términos que determine la ley.
Cabe destacar que el Ministerio Público de la Federación será presidido por el Fiscal General de la República, a quien le corresponderá la dirección de su funcionamiento, pero de manera autónoma.
Nombramiento y remoción del Fiscal General de la República
La autonomía de la que se dotará al Ministerio Público de la Federación tiene que conjugarse con un elemento primordial que la garantice, al asegurar que en quien descanse la actividad que tiene encomendada (Fiscal General de la República) cumpla con la capacidad, honestidad y honradez que se requieran para desempeñar tan alto encargo. En ese sentido, es necesario establecer un nuevo sistema de designación y remoción del Fiscal, que asegure que su nombramiento se lleve dentro de un procedimiento incluyente y que su permanencia no dependa de la voluntad irrestricta de un solo poder.
La duración del encargo de Fiscal General de la República se establece por nueve años, lo que contribuirá a dar continuidad a las políticas y acciones de procuración de justicia, así como a fortalecer la plena y eficiente implementación y operación del sistema de justicia penal acusatorio.
Para la designación del Fiscal se establece un mecanismo que implica la colaboración del Senado de la República y del Ejecutivo Federal, el cual va más allá de la simple ratificación, como se contempla en el texto vigente. A ese respecto, es de advertir que la designación del Fiscal corresponderá ahora al Senado, previo desahogo del procedimiento que el mismo establezca para seleccionar las personas idóneas para el cargo.
Por ello, a partir de la ausencia definitiva del Fiscal (vacancia del cargo), se prevé la integración de una lista de al menos diez candidatos al cargo, para cuya conformación el Senado tendrá la flexibilidad necesaria de establecer la metodología que estime más conveniente. De esta manera, la selección de los aspirantes recae en el Senado y no en el Ejecutivo. Dicha lista será enviada al Ejecutivo para que integre una terna que someterá nuevamente a la consideración del Senado
Se propone como mecanismo ordinario que el Senado haga la designación de la terna que le someta el Ejecutivo Federal, previa comparecencia de los candidatos y por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes. Si el Ejecutivo no recibe la lista en el plazo de 20 días, enviará libremente al Senado una terna, y designará un Fiscal provisional, pues es del todo inconveniente que la institución del Ministerio Público quede acéfala por periodos prolongados. El Fiscal provisional ejercerá sus funciones en tanto se hace la designación definitiva conforme al procedimiento que se propone en el texto constitucional, y podrá ser considerado para el nombramiento definitivo.
De igual manera, se propone un esquema equilibrado para el caso de que el Ejecutivo no envíe la terna o que el Senado no haga la designación en los plazos establecidos. En este sentido, si el Ejecutivo no envía la terna respectiva, el Senado hará la designación de entre los candidatos que integren la lista y, por el contrario, si el Senado no hace la designación en los plazos que se proponen, el Ejecutivo designará libremente al Fiscal de entre los candidatos que integren la lista, o en su caso, la terna respectiva.
Para conciliar, por una parte, la libre remoción y, por la otra, la intervención del Senado, se presenta un mecanismo en el que primero surta efectos la remoción, la cual podrá ser objetada por el voto de las dos terceras partes del Senado dentro del plazo establecido; si el Senado no se pronuncia al respecto, la remoción se entenderá como no objetada. En caso de que por el voto de las dos terceras partes de los presentes, el Senado objete la remoción, el Fiscal será restituido en el ejercicio de sus funciones.
Asimismo, se prevé que la Comisión Permanente convoque a sesiones extraordinarias en cualquier etapa del procedimiento, cuando sea necesario para la designación u objeción a la remoción del Fiscal.
Por otra parte, dada la importancia de la operación del órgano autónomo se prevé a nivel constitucional que las ausencias del Fiscal, serán suplidas en los términos que determine la ley.
De manera que, la intervención del Poder Legislativo, a través del Senado de la República, en la designación y remoción del titular del Ministerio Público de la Federación, conlleva a un esquema no sólo democrático, sino también transparente y equilibrado, lo que demuestra una clara voluntad de coordinación entre los poderes públicos.
En congruencia con las modificaciones al artículo 102, Apartado A, de la Constitución, en cuanto a la designación y remoción del Fiscal General de la República, se hace necesario modificar las disposiciones constitucionales correlativas relacionadas con las facultades del Senado de la República, de la Comisión Permanente y del Ejecutivo Federal.
Facultades del Senado de la República
Se prevé suprimir la facultad de la Cámara de Senadores de ratificar el nombramiento del Procurador General de la República, prevista en la fracción II del artículo 76 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con motivo de las modificaciones al artículo 102, apartado A, de la misma, al que se hace referencia en el cuerpo de este dictamen. En su lugar, se propone establecer una fracción XII en el artículo 76, con objeto de establecer la facultad del Senado para integrar la lista de candidatos al cargo de Fiscal General de la República y, en su caso, designarlo conforme a lo dispuesto en el artículo 102, Apartado A, antes citado, así como objetar su remoción.
En este sentido, al texto vigente de la fracción XII del precepto de mérito se le asigna en orden consecutivo, la fracción XIII.
Facultades de la Comisión Permanente
En congruencia con el mecanismo introducido en las modificaciones al multicitado artículo 102, apartado A, Constitucional, se deroga la fracción V del artículo 78, cuyo contenido actual prevé la facultad de la Comisión Permanente de otorgar o negar la ratificación a la designación del Procurador General de la República, que someta el titular del Ejecutivo Federal.
Ahora bien, ya en el proceso de designación y, en su caso, de objeción a la remoción, del Fiscal, conforme al artículo 102, Apartado A, de la Constitución, se establece que en los receso del Senado, la Comisión Permanente deberá convocarlo a sesiones extraordinarias, precisamente por la importancia y trascendencia del asunto a tratar.
Facultades del Presidente de la República
En el presente dictamen se modifica la facultad que tiene actualmente el Presidente de la República de designar, con ratificación del Senado, al Procurador General de la República, prevista en la fracción IX del artículo 89 Constitucional; en su lugar se propone que dicha facultad se transforme en la intervención del Presidente de la República en la designación del mencionado servidor público y su remoción, en términos de lo dispuesto en el artículo 102, Apartado A, de la Constitución.
A juicio de estas Comisiones, esta facultad es acorde con la intención de otorgar una verdadera autonomía a la función que ejerza el Fiscal General de la República.
Adecuaciones conforme al sistema penal acusatorio
Con motivo de la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008, se realizan adecuaciones conforme al sistema penal acusatorio, lo cual sin duda contribuirá a dar certeza jurídica en las averiguaciones que al efecto se realicen.
En ese sentido, la modificación propuesta consiste en sustituir la denominación de toda persona a la que se le atribuya un hecho delictivo; es decir, de “inculpado” a “imputado”, ello en concordancia con los artículos 19 y 20 de Constitucionales, que prevén, entre otros aspectos, los derechos procesales del imputado.
Por otra parte, dada la connotación de órgano constitucional autónomo que se plantea, a juicio de estas Comisiones se considera pertinente sustituir en la parte final del mismo párrafo la palabra “negocios” por “asuntos”, pues además de la investigación y persecución de los delitos, la Procuraduría General de la República interviene en otras materias que son de la mayor importancia, tales como la asistencia de víctimas conforme a la ley de la materia; extradición y asistencia jurídica internacionales; traslado internacional de reos; aplicación de instrumentos de cooperación en materia de procuración de justicia; extinción de dominio; participación en el Sistema Nacional de Seguridad Pública, e intervención en diversos sistemas nacionales (trata de personas, violencia de género), entre otras.
Por lo que se refiere a la integración de la Fiscalía General de la República, se dispone que ésta cuente por lo menos con fiscalías especializadas en materia de delitos electorales y de combate a la corrupción, cuyos titulares serán nombrados y removidos por el Fiscal General de la República, pudiendo el Senado objetarlos.
Funciones de control de constitucionalidad
Sobre las acciones previstas en términos de la fracción II, inciso h) del artículo 105 constitucional que se adiciona, se prevé que la intervención del Fiscal General de la República se acote respecto de leyes federales y de las entidades federativas, en materia penal y procesal penal, así como las relacionadas con el ámbito de sus funciones.
En este esquema el Fiscal General de la República conserva la facultad de interponer controversias constitucionales por principio de afectación como cualquier órgano constitucional autónomo, en términos de la fracción I, inciso l) del artículo 105 constitucional.
De esta suerte, se limita la función de control de regularidad de la constitucionalidad a los aspectos vinculados con la competencia de la Fiscalía, que corresponden a sus atribuciones esenciales de investigación y persecución de los delitos. Ello, dado que en su carácter de órgano constitucional autónomo ya no se justifica la función de control abstracto de la regularidad de la constitucionalidad más allá del ámbito de su competencia.
Es importante puntualizar que tratándose procedimientos internacionales en los que se prevé la participación de la Fiscalía General de la República, por ejemplo los tratados de extradición, su actuación incide en un ámbito jurídico heterogéneo; es decir, la naturaleza de tales procedimientos repercute en las ramas del derecho administrativo y penal, en virtud de lo cual se considera que debe tener legitimación activa para ejercer acciones de inconstitucionalidad en aquellos casos en que los instrumentos internacionales contravengan el orden jurídico, pues evidentemente ello estaría relacionado con el ámbito de sus funciones.
Ahora bien, al salir el Fiscal General de la República del ámbito del Ejecutivo Federal, se deja a éste sin posibilidad de ejercer funciones de control de constitucionalidad, lo que evidentemente significa un desequilibrio con relación a las cámaras del Congreso de la Unión y los órganos constitucionales autónomos que actualmente autoriza el artículo 105 para promover acciones de inconstitucionalidad, tales como lo organismos públicos autónomos en materia electoral, así como la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y la propia Fiscalía, en los ámbitos que dicha disposición constitucional les otorga.
Por lo anterior, la función de control abstracto de la constitucionalidad debe otorgarse al Ejecutivo Federal respecto de leyes federales y de las entidades federativas, al igual que como ocurre con el Poder Legislativo, la cual será ejercida por conducto del Consejero Jurídico del Gobierno. En este sentido, el Ejecutivo Federal tendrá facultad amplia para promover acciones de inconstitucionalidad contra normas generales, en las que se consideran incluidos los tratados internacionales por revestir esa misma naturaleza.
Por otra parte, el Fiscal General de la República queda facultado para solicitar a la Suprema Corte de Justicia de la Nación la atracción de juicios de amparo directo, que por su interés y trascendencia así lo ameriten, en los asuntos en que el Ministerio Público de la Federación sea parte. Ello, en virtud de que se considera necesario que el Fiscal conserve esta facultad pero acotada al ámbito de sus funciones, a fin de que los asuntos del orden penal puedan ser analizados por el máximo tribunal cuando sean de tal interés y trascendencia que así se amerite. Esta misma regla se replica respecto de la solicitud de atracción de amparos en revisión. Por ello, se proponen las adecuaciones correspondientes en el artículo 107, fracciones V y VIII, de la Constitución.
Ahora bien, esta misma facultad se otorga al Ejecutivo Federal, quien podrá ejercerla por conducto del Consejero Jurídico del Gobierno, para efectos de que pueda solicitar la atracción de juicios de amparo directo o en revisión, respecto de cualquier asunto, siempre que revista el interés y trascendencia que así lo amerite. Ello, toda vez que al salir la Procuraduría del ámbito del Ejecutivo, éste quedaría absolutamente impedido para hacer este tipo de peticiones a la Suprema Corte y, por el contrario, se estima que en un sano equilibrio de poderes, pueda tener la facultad de que el máximo tribunal atraiga asuntos de gran importancia para el país, por lo que se propone hacer la adición respectiva en las fracciones antes citadas del artículo 107.
En congruencia con lo anterior, se conserva la facultad del Fiscal General de la República para que, en asuntos en materia penal y procesal penal y los relacionados con el ámbito de sus funciones, pueda denunciar la contradicción de tesis de jurisprudencia, para que los Plenos de Circuito o la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinen aquélla que debe prevalecer e, igualmente, se faculta al Ejecutivo Federal, por conducto del Consejero Jurídico, para formular las denuncias referidas. Por ello, se proponen las modificaciones conducentes a la fracción XIII del artículo 107 constitucional.
En esta misma línea, se conserva la facultad del Fiscal General de la República para solicitar, en asuntos en que intervenga el Ministerio Público de la Federación, la atracción por la Suprema Corte, de recursos de apelación en contra de sentencias de jueces de distrito en procesos en que la Federación sea parte, en casos de interés y trascendencia, conforme al artículo 105, fracción III, de la Constitución, e igualmente se otorga esta facultad al Ejecutivo Federal, por conducto del Consejero Jurídico.
Por cuanto hace a la participación del Ministerio Público en los juicios de amparo, se incluyen elementos innovadores que a la postre permitirán, por una parte, desahogar las cargas de trabajo, con los beneficios que ello implica, al robustecer la intervención de la institución de procuración de justicia federal en el combate a la criminalidad y, por otra, que se eleve la calidad técnico jurídica de su intervención en estos juicios, dados los nuevos estándares adoptados recientemente en México en materia de derechos humanos.
Así, en el presente dictamen se somete a consideración del Pleno de esta Cámara que se modifique la fracción XV del artículo 107 constitucional, al tenor de lo cual el Ministerio Público será parte en todos los juicios de amparo bajo la premisa de que el acto reclamado provenga de procedimientos del orden penal y aquéllos que determine la ley.
Representación de los intereses de la Federación
Sobre este aspecto, se plantea suprimir el párrafo cuarto al artículo 102, apartado A, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues dada laautonomía que se contempla, ya no se justifica que la Procuraduría intervenga en representación del interés jurídico de la Federación.
Así, toda vez que la Fiscalía General de la República se torna en un órgano autónomo, no puede asumir la representación jurídica de la Federación, pues dada su propia naturaleza (personalidad jurídica y patrimonio propios), le corresponderá la defensa de sus intereses jurídicos.
Lo anterior con motivo de que el interés jurídico de la Federación no debe entenderse como el interés de una dependencia o entidad de la Administración Pública en forma aislada o por la afectación de su patrimonio, sino como la afectación de la Federación en sí misma, considerada como unidad política y jurídica y, por tanto, como la Nación o el Estado, cuya representación corresponde, en el ámbito administrativo, naturalmente al Poder Ejecutivo Federal, el cual puede ejercitarla por conducto de las dependencias ante las instancias correspondientes, pues no puede perderse de vista que el Ejecutivo Federal es el Jefe de Estado.
En ese sentido, se estima que tampoco se justifica la intervención del Ministerio Público o del Fiscal en los casos relacionados con cónsules y agentes diplomáticos, ya que en los casos de comisión de delitos en que no haya inmunidades a respetar, conocerá el Ministerio Público de la Federación en competencia ordinaria, de acuerdo con las previsiones del Código Penal Federal. Por cuanto hace a los juicios civiles, mercantiles o administrativos, en que tales agentes sean parte, intervendría la Secretaría de Relaciones Exteriores en ejercicio de sus facultades de conducir las relaciones diplomáticas y consulares.
A ello se suma que los demás asuntos en que deba intervenir el Ministerio Público de la Federación serán determinados por la ley, por lo que ya no sería necesario establecer en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que lo hará el Fiscal por sí o por medio de sus agentes.
Rendición de cuentas
Por otra parte, dada la naturaleza de órgano constitucional autónomo de la Fiscalía, se adiciona en un párrafo, en el cual se establece la obligación del Fiscal General de la República de presentar un informe anual de actividades a los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión.
Función de Consejero Jurídico del Gobierno
Con objeto de hacer congruente el ordenamiento constitucional, es necesario trasladar la función de Consejero Jurídico, contenida en el último párrafo del artículo 102, apartado A, al artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por ser dicho precepto el que regula a la Administración Pública Federal.
Al artículo 90 se adiciona que la función de Consejero Jurídico del Gobierno, estará a cargo de la dependencia del Ejecutivo Federal que, para tal efecto, establezca la ley, así como que la representación de la Federación corresponde al Ejecutivo Federal, quien la ejercerá por conducto de la dependencia que tenga a su cargo las funciones de Consejero Jurídico del Gobierno o de las Secretarías de Estado, en los términos que establezca la ley.
Otras modificaciones.
Conforme al artículo 29 constitucional vigente, el Presidente de la República, de acuerdo con los titulares de las Secretarías de Estado y de la Procuraduría General de la República, y con la aprobación del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente cuando aquél no estuviere reunido, puede decretar la restricción o suspensión en todo el país o en lugar determinado del ejercicio de los derechos y las garantías que otorga la Constitución.
Dada la naturaleza de órgano constitucional autónomo, ya no se justifica la intervención del Procurador General de la República en el acuerdo de suspensión de derechos, pues el mismo corresponde por su naturaleza a la colaboración de los Poderes de la Unión. Bajo esta misma premisa de colaboración en entre los Poderes de la Unión, se elimina también la intervención de los titulares de las Secretarías de Estado.
Por otra parte, se suprime la facultad prevista en artículo 69 constitucional, referente a que alguna de la Cámaras pueda solicitar al Procurador General de la República ampliar la información relativa al Informe de Gobierno que presenta el Presidente de la República, en la apertura de sesiones ordinaras del Primer Periodo de cada año de ejercicio del Congreso, toda vez que en este dictamen se prevé un mecanismo específico de rendición de cuentas para la Fiscalía como órgano constitucional autónomo y, en tal virtud, ya no es procedente que rinda cuentas en el marco de la glosa del informe de gobierno.
En congruencia con el carácter de órgano constitucional autónomo, se considera que ya no resulta necesario que en forma expresa esté prevista la convocatoria del Fiscal por parte de cualquiera de las Cámaras para que asista a éstas cuando se trate de un asunto o negocio del ámbito de su competencia, pues de ser convocado asistiría en su carácter de titular de dicho órgano autónomo, supuesto que ya se prevé en el artículo 93 que se reforma.
Por último, una consecuencia derivada de la autonomía que se propone, es la modificación al párrafo segundo del artículo 119 constitucional, para establecer que los convenios serán celebrados con la Fiscalía General de la República de manera directa, en virtud de la personalidad jurídica y patrimonio propios, y ya no en representación del Gobierno Federal.
Asimismo, inherente a la reforma constitucional en materia de justicia penal, es necesario modificar el mismo párrafo para incluir las figura procesal de “imputados”, en sustitución de las diversas de “indiciados” y “procesados”.
Por otra parte, estas Comisiones estiman que no se requiere reformar el último párrafo del citado artículo 119, toda vez que en las extradiciones interviene el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Relaciones Exteriores; en ese sentido, los compromisos adoptados en esta materia por el Estado mexicano no resultan afectados, pues la Fiscalía General de la República continuaría fungiendo como el órgano encargado de integrar el expediente y requerir ante la autoridad judicial las órdenes de detención y las opiniones respectivas.
Régimen Transitorio
Estas Comisiones consideran que las modificaciones constitucionales para la transición de la Procuraduría General de la República, como órgano ubicado en el ámbito del Ejecutivo Federal, a Fiscalía General de la República, en su carácter de órgano autónomo, entren en vigor en la misma fecha en que lo hagan las normas secundarias que expida el Congreso de la Unión derivadas de las reformas del proyecto de decreto que se dictamina.
Con el objeto de garantizar el adecuado funcionamiento de la Fiscalía General de la República como órgano constitucional autónomo y generar la certeza necesaria a este respecto en razón de la transitoriedad que se propone, se establece que aunado a la expedición de las normas secundarias, el Congreso de la Unión emita una declaratoria expresa de entrada en vigor de la autonomía constitucional de la Fiscalía General de la República.
En este mismo sentido, estas comisiones proponen que el Procurador General de la República que se encuentre en funciones al momento de expedirse la declaratoria expresa de entrada en vigor de la autonomía constitucional de la Fiscalía, quedará designado por virtud del propio Decreto como Fiscal General de la República por el tiempo que establece el artículo 102, apartado A), sin perjuicio de que resulte aplicable el procedimiento de remoción previsto en dicho artículo.
De igual forma, se proponen las reglas transitorias para transferir los asuntos de la actual competencia de la Procuraduría General de la República en representación de la Federación, así como aquellos de control de la regularidad de la constitucionalidad que se encuentren en trámite y en los que intervenga su Titular, a la dependencia del Ejecutivo Federal que realice la función de Consejero Jurídico, lo cual es necesario para evitar que la transición derivada de las reformas constitucionales entorpezca los procesos jurisdiccionales.
Igualmente, a partir de la entrada en vigor del Decreto, y en tanto entran en vigor las normas secundarias que regularán el ejercicio de las facultades de la Fiscalía General de la República, se prevé que el Senado nombre por dos terceras partes de sus miembros presentes al titular de la Fiscalía Especializada en Atención de Delitos Electorales de la Procuraduría General de la República. El Ejecutivo Federal podrá objetar dicho nombramiento, en cuyo caso se procederá a un nuevo nombramiento en los términos de este párrafo.
Asimismo, se propone que en el plazo de treinta días a partir de la entrada en vigor del Decreto, el Procurador General de la República expida el acuerdo de creación de la fiscalía especializada en materia de delitos relacionados con hechos de corrupción, cuyo titular será nombrado por el Senado en los términos del párrafo anterior.
A efecto de garantizar el funcionamiento de estas fiscalías, se propone que los titulares de éstas, nombrados bajo el régimen transitorio propuesto, durarán en su encargo hasta el treinta de noviembre de dos mil dieciocho, sin perjuicio de que puedan ser removidos libremente por el Procurador General de la República o, en su caso, del Fiscal General de la República. La remoción podrá ser objetada por el voto de la mayoría de los miembros presentes de la Cámara de Senadores dentro de un plazo de diez días hábiles, en cuyo caso el titular de la fiscalía de que se trate, será restituido en el ejercicio de sus funciones.
- APROBACIÓN POR PARTE DEL CONGRESO DE LA UNIÓN DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO, Y POR EL SENADO DE LA REPÚBLICA DE LA ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA.
Dentro del marco de la colaboración entre poderes que constituye una de las líneas estratégicas de esta reforma constitucional, la planeación nacional del desarrollo es, sin duda, otro de los factores en los que tanto el Poder Ejecutivo como el Congreso de la Unión deben trabajar de manera coordinada
La planeación nacional del desarrollo es la ordenación racional y sistemática de acciones que, en base al ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regulación y promoción de la actividad económica, social, política, cultural, de protección al ambiente y aprovechamiento racional de los recursos naturales, tiene como propósito la transformación de la realidad del país, de conformidad con las normas, principios y objetivos que la propia Constitución y la ley establecen.
En esta importante tarea, la participación tanto de la Cámara de Diputados como del Senado de la República, en su calidad de órganos en los que se concentra la voluntad popular, no puede dejarse de lado, por esta razón, el texto constitucional contempla la atribución del Congreso de la Unión para ratificar el Plan Nacional de Desarrollo, instrumento fundamental para el eficaz desempeño de la responsabilidad del Estado sobre el desarrollo integral y sustentable del país, que debe tender a la consecución de los fines y objetivos políticos, sociales, culturales y económicos que la propia Constitución prevé.
En esta materia, la colaboración entre los Poderes de la Unión constituye una herramienta fundamental para alcanzar los objetivos trazados y no una injerencia u obstáculo indebido en el adecuado ejercicio de las atribuciones que legalmente competen al Ejecutivo Federal, por tal razón, el texto constitucional dispone que si las Cámaras del Congreso de la Unión no se pronuncian en los plazos que al efecto se establezcan en la ley, el Plan Nacional de Desarrollo se entenderá ratificado, pues en él, se contienen los objetivos y líneas de acción más importantes a ser implementados durante el gobierno encabezado por el titular del Ejecutivo Federal.
Bajo un esquema similar al referido con antelación, la reforma constitucional que se dictamina prevé la ratificación por parte del Senado de la República de la Estrategia Nacional de Seguridad Pública.
La seguridad pública es quizás la demanda más sentida de la sociedad mexicana. Es también, sin duda alguna, la primera obligación del Estado; sin un ambiente social sano, se dificulta el desarrollo integral de cualquier aspecto colectivo.
Por tal razón, se prevé a nivel constitucional la existencia de una Estrategia Nacional de Seguridad Pública; herramienta fundamental del Estado mexicano en la que habrán de contenerse las líneas de acción más importantes para lograr una adecuada interacción y colaboración entre instancias de los tres distintos órdenes de gobierno, que permita la instrumentación de medidas que se traduzcan en beneficios para los mexicanos.
La seguridad pública es, en atención a lo dispuesto por el artículo 21 de nuestra Carta Magna, una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley y en las respectivas competencias que la Constitución señala.
Como puede apreciarse, la seguridad que habrá de contemplarse en la Estrategia Nacional incide y comprende aspectos de primer orden para todos los mexicanos. Por esta razón, si bien será responsabilidad del Ejecutivo Federal su elaboración y contenidos, la ratificación por parte del Senado de la República, que es la Cámara del Congreso de la Unión donde se encuentran representados los estados que son partes integrantes de la Federación, resulta un elemento sustancial.
Al igual que como se prevé para el Plan Nacional de Desarrollo que será ratificado por ambas cámaras del Congreso de la Unión, en caso de que el Senado de la República no ratificara la Estrategia Nacional de Seguridad Pública en los tiempos que al efecto se establezcan en la ley, ésta se entenderá ratificada, lo que permitirá al Ejecutivo Federal iniciar de inmediato con las tareas necesarias para implementar con el tiempo y la fuerza suficiente, las acciones encaminadas a hacer frente a esta importantísima tarea.
La ratificación por parte del Poder Legislativo de los nombramientos de los titulares de las dependencias hechos por el Ejecutivo, con las salvedades antes apuntadas, así como la ratificación por parte del Congreso de la Unión del Plan Nacional de Desarrollo y del Senado de la República a la Estrategia Nacional de Seguridad Pública, constituyen herramientas poderosas para alcanzar la meta de un mejor ejercicio de la función pública, con una corresponsabilidad sustentada en la toma conjunta de decisiones.
Las reformas propuestas para facultar al Congreso de la Unión para aprobar el Plan Nacional de Desarrollo, así como la del Senado de la República para aprobar la Estrategia Nacional de Seguridad Pública, igualmente entrarán en vigor en la misma fecha antes referida, pues es claro que en la presente Administración del Ejecutivo Federal ya se expidió el instrumento programático a nivel nacional, mismo que contempla los objetivos, estrategias y líneas de acción en materia de seguridad pública.
· REELECCIÓN CONSECUTIVA DE LEGISLADORES.
Analizadas las exposiciones de motivos de las iniciativas planteadas, las Comisiones Dictaminadoras encontramos que en este tema se ha logrado un acuerdo entre los diversos actores políticos, que sin duda conlleva a realizar un cambio de relevancia para nuestra nación; permitir la reelección legislativa inmediata. Por tanto, establecemos en las presentes reflexiones los argumentos doctrinales e históricos en los que nos apoyamos para proponer en sentido positivo esta figura que seguramente será un cambio relevante en la vida política del país.
Según Miguel Carbonell, “la posibilidad de reelegir o no a los integrantes de los poderes públicos, es decir, la determinación de la temporalidad durante la que los funcionarios públicos electos por sufragio popular pueden permanecer en sus puestos, es una de las decisiones fundamentales de cualquier orden jurídico-político.”[i]
En nuestro país, después de la independencia, se tomó como modelo la Constitución de Cádiz de 1812, que cambió radicalmente el régimen político de España y sus Colonias. En dicha Carta, el ejercicio del Poder Legislativo radicaba en las Cortes, a las cuáles incumbía la elaboración, interpretación y derogación de las leyes. Dos principios fundamentales de la Declaración Francesa de 1789 se recogen en esta Constitución:[ii]
a) la Nación como fuente de la soberanía, y
b) la Nación como origen exclusivo de la potestad legislativa.
Cabe aclarar que el concepto de Nación es una idea de carácter sociológico, referida a la unidad del pueblo, a una tradición común, un pensamiento de fidelidad no solamente al Estado, sino a otros valores que unifican a la población, como la cultura, el futuro común, la voluntad de vivir juntos.[iii]
El Acta y la Constitución de 1824 establecieron la división y separación de los poderes públicos, la organización del Legislativo y el Judicial como entidades fuertes y autónomas, y la independencia de los Estados limitada por el interés superior nacional.
En el artículo 7º de dicha Constitución se dispuso que el Poder Legislativo de la Federación estuviera depositado en un Congreso General, integrado por dos Cámaras, una de Diputados y una de Senadores.
Ya desde 1846, el diputado Mariano Otero, evocando las constantes crisis entre liberales y conservadores, que tanto daño produjeron a la Nación en el siglo XIX, al dirigirse a la asamblea parlamentaria, advertía la necesidad de contar con la representación de todos los intereses de la Nación, a ser representados, y señalaba: "…es hoy una verdad y necesidad tan universalmente reconocida, que sólo pretendiendo ignorar el estado actual de la ciencia social puede proclamarse el duro y absoluto imperio de la mayoría, sin el equilibrio que da la representación de las minorías…", y agregaba: "… la simple razón natural advierte que el sistema representativo es mejor en proporción que el cuerpo de representantes, y hace que se parezca más a la Nación representada. La teoría de la representación de las minorías no es más que una consecuencia del sufragio universal; porque nada importa que ninguno quede excluido del derecho de votar, si muchos quedan sin la representación, que es el objeto del sufragio."
Se ha pensado, y mucha gente cree que la prohibición de la reelección inmediata en el Poder Legislativo, viene desde el movimiento revolucionario de 1910 o de la Constitución de 1917, pero esto no es cierto.[iv]
De hecho, en México hubo reelección inmediata de diputados y senadores hasta 1933, en que con base en la idea de promover la formación de una nueva clase política, se prohíbe la reelección inmediata del Poder Legislativo.[v]
El desarrollo político de México, con fuertes altibajos durante el siglo XIX y parte del XX, tomó en cuenta estos principios y también el de división o separación de poderes. El Acta Constitutiva de la Federación de 31 de enero de 1824 proclamó dicho principio y dispuso que "El supremo poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en legislativo, ejecutivo y judicial", prohibiendo que se unieran en una sola "corporación o persona".[vi]
Ignacio Burgoa dijo que "el principio de separación o división de poderes se justifica por la tendencia de los regímenes democráticos hacia el aseguramiento y la preservación de la libertad de los gobernados en aquellos aspectos en que su ejercicio sea socialmente permisible.[vii]
Cabe tener presente que en las pasadas elecciones del año 2009, por quinta ocasión consecutiva desde 1997, los electores definieron un esquema de gobierno sin mayorías y propiciaron un nuevo equilibrio entre el Ejecutivo y el Legislativo, en el que ningún partido puede imponer al resto una propuesta nacional.[viii]
Estas Comisiones Dictaminadoras estimamos que la reelección inmediata o elección consecutiva de legisladores trae aparejadas ventajas, como son: tener un vínculo más estrecho con los electores, ya que serán éstos los que ratifiquen mediante su voto, a los servidores públicos en su encargo, y ello abonará a la rendición de cuentas y fomentará las relaciones de confianza entre representantes y representados, y profesionalizará la carrera de los legisladores, para contar con representantes mayormente calificados para desempeñar sus facultades, a fin de propiciar un mejor quehacer legislativo en beneficio del país; lo que puede propiciar un mejor entorno para la construcción de acuerdos.
Aunado a lo anterior, la ampliación de tal temporalidad fortalecerá el trabajo legislativo y permitirá dar continuidad y consistencia a las funciones inherentes de las Cámaras respectivas.
En ese sentido, los integrantes de estas Comisiones Unidas estimamos necesario señalar las características de la elección consecutiva de legisladores que para tal efecto se regularán en el artículo 59 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: Los Senadores podrán ser electos hasta por dos periodos consecutivos y los Diputados al Congreso de la Unión hasta por cuatro periodos consecutivos, para sumar 12 años en el ejercicio del encargo.
Igualmente, se propone que si un legislador busca la reelección, tendrá que hacerlo por la misma vía que llegó al ejercicio del encargo; es decir, por el mismo partido político que lo postuló, sin que puedan hacerlo a través de candidatura independiente o, en caso de ser candidato independiente, tendrá que hacerlo con ese mismo carácter, sin poder ser postulado por un partido político o coalición alguna.
De igual manera, se propone que en las Constituciones de los Estados pueda establecerse la elección consecutiva de los diputados locales, ajustándose al modelo federal en términos de la propuesta de reformas al artículo 59 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En el régimen transitorio, se propone que la reforma al artículo 59 en materia de reelección de diputados y senadores al Congreso de la Unión, sea aplicable a partir del proceso electoral de 2018 y, en el caso de los diputados a las Legislaturas Estatales, tratándose de las entidades federativas que opten por dicho régimen, sea aplicable a partir de la segunda Legislatura inmediata posterior a aquélla que realice las modificaciones pertinentes a la constitución local del Estado de que se trate. Tal disposición tiene por objeto evitar que los legisladores que realicen las reformas necesarias para la implementación de la reelección, resulten beneficiados con las mismas.
En lo que respecta a la reelección de Ayuntamientos, estas Comisiones Unidas elaboramos un análisis de carácter histórico-doctrinal con el propósito de concluir en la procedencia o no de las propuestas.
En México, el Ayuntamiento data de la época de la conquista española. Constituye el órgano colegiado que conforma la autoridad política y representa a la organización política-administrativa que se denomina Municipio Libre.
El Ayuntamiento, de conformidad con el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es designado por voto universal, directo y secreto, prohibiéndose su reelección inmediata.
A partir del año 1983, se han introducido diversas innovaciones a las atribuciones del Ayuntamiento, destacando “el principio de la representación proporcional”, cuyo objeto dio cabida a las minorías representativas y, con ello, impulsó la incorporación de la pluralidad a la integración de estos órganos de gobierno.
Ante la evolución pluralista de la vida política-social de la Nación, se ha reconocido la necesidad de continuar ampliando los cauces de participación de la sociedad desde la base de la pirámide socio-política que es el Municipio. Sin embargo, más que un problema político, la vida municipal enfrenta serios problemas estructurales y multifactoriales, que no permiten en la práctica llegar al concepto constitucional del “Municipio Libre”. La capacidad de captación fiscal es prácticamente nula y la planeación estratégica de su desarrollo en distintos ámbitos, es por demás limitada.
En ese orden de ideas, estas Comisiones Unidas, estimamos procedente reformar el artículo 115 de la Constitución a efecto de que los estados, en ejercicio de su autonomía, determinen en sus Constituciones la elección consecutiva de los miembros de los Ayuntamientos hasta por un período adicional.
En su caso, los integrantes de los Ayuntamientos que hayan sido postulados por un partido político o por una coalición de partidos, requerirán que la postulación para su reelección se realice por el mismo partido o alguno de los partidos de la coalición, sin que pueda hacerse por la vía de la candidatura independiente.
Los que hayan sido electos por la vía de candidatura independiente, solo podrán ser reelectos con ese mismo carácter, sin que puedan ser postulados por partido político o coalición alguna.
En régimen transitorio, estas Comisiones proponen que la reelección de Ayuntamientos sea aplicable en los estados que opten por dicho régimen, para los integrantes de los ayuntamientos que sean electos a partir del segundo periodo inmediato posterior a aquél en que se realicen las modificaciones constitucionales para la implementación de la reelección.
- SEGUNDA VUELTA.
Respecto de las iniciativas que proponen instaurar la segunda vuelta en la elección para Presidente de la República, Gobernadores de los Estados y Jefe de Gobierno del Distrito Federal, estas Comisiones Dictaminadoras dejan establecida la ausencia de un acuerdo que permitiese obtener la mayoría calificada que exige la Ley Fundamental para una reforma constitucional. Por tanto, deciden no aprobar reforma alguna al respecto, se entiende que las iniciativas que proponen esta figura quedan dictaminadas en sentido negativo para que concluya su trámite respectivo. Corresponderá en los siguientes periodos ordinarios, o en otras Legislaturas, seguir analizando el tema y, en su caso, dictaminar sobre nuevas propuestas.
La doble vuelta electoral se define como la técnica utilizada para obtener en el escrutinio la mayoría absoluta en los sufragios, como condición para hacerse acreedor al cargo en disputa. En caso de que ninguno de los contendientes alcance dicho porcentaje, deberá celebrarse una segunda votación entre los dos candidatos que obtengan el mayor número de votos.[ix]
Sara Álvarez de Lasowski lo define de la siguiente manera: “segundo escrutinio o segunda vuelta electoral entre los dos candidatos que obtuvieron más votos en el primer escrutinio tras una elección de escrutinio mayoritario con resultado negativo en la primera vuelta, al no haber obtenido ningún candidato el número de votos necesarios para resultar electo”.[x]
En el Derecho comparado “la segunda vuelta electoral” recibe diversos nombres:
Ballotage a Doble Vuelta Electoral, Segunda Ronda Electoral, Sistema de Papeleta y Doble Desempate, lo que ha dependido de la decisión de cada país para nombrarlo.
La adopción de la segunda vuelta electoral en Latinoamérica, se da en los setentas a raíz de los movimientos democratizadores en varios países, incorporándola inicialmente Costa Rica y Ecuador; en los ochentas y noventas es plasmada constitucionalmente en once de los dieciocho países más importantes con sistema de gobierno presidencial: Uruguay, Brasil, Chile, Guatemala, El
Salvador, Nicaragua, Panamá, Bolivia, Perú, República Dominicana y
Argentina.[xi]
La principal diferencia entre la aplicación europea y la versión latinoamericana del Ballotage, es que en el caso de Francia, es utilizado para elegir tanto al Presidente de la República, como a los representantes en la Asamblea Nacional, y en América Latina es utilizado principalmente para las elecciones presidenciales.[xii]
Los estudiosos de la materia, señalan las siguientes desventajas de la aplicación de una segunda vuelta electoral:
a) Se piensa que distorsiona la voluntad popular y algunos autores señalan que atenta contra la democracia, ya que los candidatos por los que se vota no son los de la preferencia de todo el electorado, por lo que el voto que se emite, no proviene de la voluntad natural y espontánea.[xiii]
b) Se fomente el abstencionismo debido al desánimo en parte del electorado, creado porque el candidato de su preferencia ya no está en la contienda electoral.[xiv]
c) Genera grandes costos, ya que se tiene que volver a gastar en los mismos conceptos que para la primera vuelta.[xv]
d) Se crea un ambiente de incertidumbre, por el periodo que se debe dejar transcurrir para que se lleven a cabo los segundos comicios.[xvi]
e) Corre peligro la gobernabilidad que se pretende, al haberse celebrado coaliciones débiles, toda vez que las negociaciones entre partidos se realizan de manera forzada, lo que complica el ejercicio de gobierno del candidato ganador.[xvii]
f) Fragmenta los sistemas de partidos.26
Estas Comisiones Unidas, después de haber analizado acuciosamente la doctrina sobre la materia y de estudiar los diversos países que la aplican, acordamos que la situación actual y la composición política de nuestro país, no es la idónea para poder pensar en incluir esta nueva figura a nuestra Ley Fundamental.
· TOMA DE PROTESTA DEL TITULAR DEL EJECUTIVO FEDERAL.
La fecha actual de inicio y toma de posesión del cargo de Presidente de la República es poco afortunada para la formulación y presentación de la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación, pues el tiempo para su discusión es muy breve. Por lo que con la reforma constitucional pretendida, el sucesor presidencial contará con el tiempo suficiente para elaborar y presentar su propuesta de paquete económico y los legisladores contarán con el tiempo adecuado para discutirlos y aprobarlos.
El plazo de cinco meses que actualmente opera como periodo de transición es excesivo y la existencia de un Presidente Constitucional saliente y un Presidente electo, puede provocar el deterioro de la autoridad del Poder Ejecutivo en esos meses.
La reducción de dicho periodo generaría una trasmisión más dinámica entre la fecha de los comicios, la declaratoria de Presidente electo y la etapa de entrega-recepción y la toma de protesta del nuevo titular del Poder Ejecutivo Federal.
En este tenor, las Comisiones Dictaminadoras convenimos en que la reducción del tiempo entre la elección y la toma de posesión del Presidente de la República aportaría mayor eficacia y eficiencia al relevo de la administración.
Lo anterior debido a que, entre otras cosas, se daría al sucesor presidencial tiempo para la formulación y presentación de la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación, dotando así a los legisladores de un mayor tiempo para un análisis más minucioso y para una mejor discusión de cara a la aprobación del paquete económico planteado.
En ese contexto, estas Comisiones Dictaminadoras estimamos procedente proponer la reforma del artículo 83 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para señalar que la toma de protesta del Titular del Ejecutivo Federal será el 1º de octubre. Esta propuesta también impacta otra disposición constitucional, que es la referente a la presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación que el Ejecutivo envía a la Cámara de Diputados, por tanto, también se propone reformar la fracción IV del artículo 74 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para establecer que tendrá que enviarla, a más tardar el día 15 del mes de noviembre.
Las Comisiones Unidas coincidimos en que las reformas propuestas en este apartado entren en vigor a partir del 1 de enero de 2018, de tal suerte que el periodo del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos comprendido entre 2018 y 2024, inicie a partir del 1 de diciembre de 2018 y concluya el 30 de septiembre de 2024, por lo que el siguiente Titular del Poder Ejecutivo Federal iniciará el encargo el 1 de octubre de 2024, como lo establece la reforma.
REFORMA ELECTORAL.
En lo que concierne al rubro de reforma electoral, analizados los argumentos contenidos en las exposiciones de motivos de las diversas iniciativas que se dictaminan, estas Comisiones Unidas estimamos oportuno realizar cambios de fondo con el propósito de fortalecer el sistema electoral mexicano para honrar los principios que deben prevalecer en los procesos electorales: certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad.
Las reformas constitucionales que se proponen tienden a fortalecer a las autoridades electorales en su desempeño, para que no haya resquicios de subordinación a algún Poder.
No cabe duda, que desde la creación del Instituto Federal Electoral contamos con elecciones más transparentes. El papel que este órgano ha jugado en la consolidación de nuestra democracia ha sido crucial, al dotarse a los procesos electorales de condiciones de legalidad, equidad, certeza y transparencia.
Estas Comisiones Dictaminadoras estimamos necesario realizar un esbozo doctrinal sobre este tema, por lo que consideramos pertinente hacer un análisis de los diversos tipos de organismos electorales que nos presentan las experiencias nacionales.
En México nos encontramos con dos organismos autónomos investidos con funciones electorales. Así, por una parte la administración de las elecciones ha sido confiada al Instituto Federal Electoral, mientras que todo lo relacionado con la tarea de impartir justicia en materia electoral ha sido confiado al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Actualmente, la naturaleza jurídica del Instituto Federal Electoral, la encontramos en el artículo 41, Base V de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que señala lo siguiente:
“Artículo 41 (…)
V. La organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado
Instituto Federal Electoral, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene, la ley. En ejercicio de esta función estatal, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad serán principios rectores.
(…)”
Resulta útil definir lo que es un organismo electoral (OE): son instituciones dedicadas a la gestión y vigilancia de los procesos electorales, y toman parte también en las controversias electorales y postelectorales que se puedan presentar entre los principales actores de las elecciones (partidos y candidatos). Tres funciones llevan a cabo los organismos electorales, de forma unificada –en un sólo órgano– o compartida –con otros órganos, independientes o de otros poderes–; éstas son: i) funciones de administración electoral: actividades relacionadas con la organización de los procesos electorales y específicamente con la recepción y conteo de votos; ii) funciones de control: relativas a la existencia, organización y actividades de los partidos políticos, así como de asociaciones que tengan injerencia en las elecciones; y iii) funciones de justicia o contencioso electoral.[xviii]
El Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional por sus siglas en inglés), señala que hay tres grandes modelos o tipos de organismos electorales: modelo independiente; modelo gubernamental y modelo mixto.
Al hacer referencia a los organismos electorales independientes, señala que existen en algunos países donde las elecciones son conducidas por un organismo institucionalmente independiente y autónomo de la rama ejecutiva del gobierno, que cuenta y administra su propio presupuesto. Este tipo de institución no es responsable de rendir cuentas a un ministerio o departamento de gobierno, pero puede ser responsable de rendir cuentas ante el Poder Legislativo, el Poder Judicial o el Jefe de Estado.
En cuanto a los organismos electorales de modelo gubernamental, existen en aquellos países donde las elecciones son administradas y organizadas por la rama ejecutiva del gobierno, a través de alguno de sus ministerios.
Los organismos electorales de modelo mixto, tienen una estructura dual, con un componente encargado de funciones de dirección, vigilancia o supervisión, que es independiente de la rama ejecutiva del gobierno y un componente ejecutivo u operativo ubicado dentro de un ministerio o gobierno local.
Dentro de estos tres grandes modelos de organismo electorales, puede haber variantes, es decir, estas instancias pueden ser temporales o permanentes, centralizadas o descentralizadas. Para efectos de este dictamen abundaremos más sobre estos últimos.
A decir de IDEA Internacional, el sistema de gobierno imperante en un país determina en muy buena medida el nivel de concentración o delegación de atribuciones en su organismo electoral. En el orden jurídico se puede distinguir entre las atribuciones y funciones que se le confieren a los organismos electorales a nivel nacional o central, y aquellas que se le confieren a los organismos electorales a nivel regional o de menor jerarquía. Los organismos electorales de modelo gubernamental o mixto, pueden apoyarse en las autoridades locales para conducir todas o algunas de las actividades electorales. Sin embargo, este esquema puede dificultar que se mantengan algunos patrones de consistencia, servicio, calidad y, en última instancia, de libertad y justicia en las elecciones.
En países federales, como es el caso de México, pueden existir organismos electorales a nivel nacional y de cada una de las provincias o estados, que además pueden estar regidos por órdenes jurídicos distintos e incluso operando sistemas electorales diferentes. En este caso, la relación entre los distintos organismos electorales, así como sus atribuciones y responsabilidades, pueden variar de un país a otro.
Las Comisiones Unidas, consideramos de utilidad la elaboración de un cuadro de Derecho comparado respecto de la naturaleza jurídica de órganos electorales, de algunos países de América Latina, a saber:
|
Órgano constitucional autónomo |
Órgano dotado de autonomía por la ley |
Dos órganos electorales autónomos o especializados |
Poder electoral |
|
Bolivia Costa Rica El Salvador Honduras Panamá |
Guatemala República Dominicana |
Chile Colombia México Perú |
Nicaragua Venezuela |
Como puede observarse de este cuadro, predominan en América Latina los órganos constitucionales autónomos y los países que cuentan con un sistema dual, como es el caso de México, que tiene un órgano constitucional autónomo encargado principalmente de organizar las elecciones y otro de carácter jurisdiccional, que cohabitan con los respectivos de cada una de las entidades federativas.
Podemos mencionar que el fortalecimiento de la autoridad nacional electoral garantizará la continuidad y fortaleza del Instituto Nacional Electoral; se retirarán las funciones más controvertidas a los órganos locales que han puesto en duda su imparcialidad; se garantizarían las condiciones de legalidad, certidumbre, equidad y transparencia en los proceso locales; se fortalecen las normas preventivas de la intromisión de otros Poderes en las decisiones y actuar de los órganos locales y, lo más importante, se reforman y fortalecen las autoridades locales, con el propósito de hacer que los procesos electorales en todo el territorio nacional sean homogéneos, se observen los principios antes citados[xix] y se homologuen las calidades de los procesos electorales federal y de las entidades federativas.
En ese tenor de ideas, las Comisiones Unidas al hacer un análisis profundo de las ventajas y desventajas de la creación de un órgano nacional, concluimos que el actuar de los órganos electorales locales puede reforzarse con la intervención del Instituto Nacional Electoral en algunas atribuciones, esto con el propósito de dotar a estos organismos de los principios que deben regir en todo proceso electoral.
Actualmente, el Instituto Federal Electoral tiene algunas funciones nacionales, entre las que encontramos: la expedición de la credencial para votar con fotografía, la administración de los tiempos de radio y televisión, el registro federal de electores y en la fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos, cuando se trata de acceder al secreto bancario, fiduciario y fiscal. Lo que estas reformas proponen es que además de estas facultades, se amplíen las atribuciones de carácter nacional del organismo, para asumir algunas que hasta ahora realizan los organismos electorales locales.
Las Comisiones Dictaminadoras también consideramos que para cumplir con el propósito fundamental de imparcialidad, transparencia, independencia, integridad, eficiencia y efectividad, vocación de servicio y profesionalismo en los órganos electorales locales, no es pertinente su desaparición, sino establecer en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la homologación de algunos aspectos para el cumplimiento de este fin, como son: el procedimiento de nombramiento de los consejeros electorales, su duración y el sistema de garantías para su cabal desempeño.
Así, estas Comisiones Dictaminadoras consideramos necesario realizar algunos ajustes al texto propuesto en las diversas iniciativas materia de este análisis, con el único objeto de colmar los propósitos que se persiguen y contar con una autoridad electoral fortalecida, sin desaparecer los órganos electorales locales, observando los principios rectores de legalidad, certeza, transparencia, honradez y profesionalismo.
De tal forma, se propone el siguiente esquema de distribución de competencias:
Corresponderá al Instituto Nacional Electoral:
a) Para los procesos electorales federales y locales:
1. La capacitación electoral;
2. La geografía electoral, así como el diseño y determinación de los distritos electorales y división del territorio en secciones electorales;
3. El padrón y la lista de electores;
4. La ubicación de las casillas y la designación de los funcionarios de sus mesas directivas;
5. Las reglas, lineamientos, criterios y formatos en materia de resultados preliminares; encuestas o sondeos de opinión; observación electoral; conteos rápidos; impresión de documentos y producción de materiales electorales;
6. La fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos políticos y candidatos, y
7. Las demás que determine la ley.
b) Para los procesos electorales federales:
1. Los derechos y el acceso a las prerrogativas de los candidatos y partidos políticos;
2. La preparación de la jornada electoral;
3. La impresión de documentos y la producción de materiales electorales;
4. Los escrutinios y cómputos en los términos que señale la ley;
5. La declaración de validez y el otorgamiento de constancias en las elecciones de diputados y senadores;
6. El cómputo de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos en cada uno de los distritos electorales uninominales, y
7. Las demás que determine la ley.
Por su parte, en las entidades federativas las elecciones locales estarán a cargo de organismos públicos autónomos ejercerán funciones en las siguientes materias:
1. Derechos y el acceso a las prerrogativas de los candidatos y partidos políticos;
2. Educación cívica;
3. Preparación de la jornada electoral;
4. Impresión de documentos y la producción de materiales electorales;
5. Escrutinios y cómputos en los términos que señale la ley;
6. Declaración de validez y el otorgamiento de constancias en las elecciones locales;
7. Cómputo de la elección del titular del poder ejecutivo;
8. Resultados preliminares; encuestas o sondeos de opinión; observación electoral, y conteos rápidos, conforme a los lineamientos establecidos en el Apartado anterior;
9. Organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados en los mecanismos de participación ciudadana que prevea la legislación local;
10. Todas las no reservadas al Instituto Nacional Electoral, y
11. Las que determine la ley.
A efecto de dotar de funcionalidad al sistema de competencias propuesto, se prevé que, en los supuestos que establezca la ley y con la aprobación de una mayoría de cuando menos ocho votos del Consejo General, el Instituto Nacional Electoral pueda:
a) Asumir directamente la realización de las actividades propias de la función electoral que corresponden a los órganos electorales locales;
b) Delegar en dichos órganos electorales las atribuciones que se le confieren para procesos electorales locales.
c) Atraer a su conocimiento cualquier asunto de la competencia de los órganos electorales locales, cuando su trascendencia así lo amerite o para sentar un criterio de interpretación.
Es preciso advertir que en relación con las nuevas atribuciones que corresponden al Instituto Nacional Electoral en el ámbito local, particularmente las relativas a capacitación electoral, ubicación de casillas y nombramiento de los titulares de sus mesas directivas, por disposición transitoria, se entenderán delegadas a los organismos públicos locales en materia electoral, sin perjuicio de que puedan ser reasumidas por dicho Instituto. Tal disposición obedece a la necesidad de ajustar las capacidades técnicas del Instituto para que ejerza las funciones que el encomienda el Decreto de reformas constitucionales en todo el territorio nacional, por lo que requiere el auxilio de los organismos locales.
Con la finalidad de garantizar la adecuada aplicación de las bases constitucionales en materia electoral que prevé el presente dictamen, se considera necesario facultar al Congreso de la Unión para expedir leyes que incidan válidamente en todos los órdenes de gobierno en esta materia. En tal virtud, se propone la adición de una fracción XXIX-U al artículo 73 de la Constitución, a efecto de expedir las leyes generales que distribuyan competencias entre la Federación y las entidades federativas en materias de partidos políticos; organismos electorales, y procesos electorales. En este mismo sentido, desde las disposiciones constitucionales se orienta en contenido material de las leyes generales que deberá emitir el Congreso de la Unión, a más tardar el 30 de junio de 2014; así, se establece que en éstas, al menos, deba regularse:
En la Ley General que regule los partidos políticos nacionales y locales:
a) Las normas, plazos y requisitos para su registro legal y su intervención en los procesos electorales federales y locales;
b) Los derechos y obligaciones de sus militantes y la garantía de acceso a los órganos imparciales de justicia intrapartidaria;
c) Los lineamientos básicos para la integración de sus órganos directivos; la postulación de sus candidatos y en general la conducción de sus actividades de forma democrática; así como la transparencia en el uso de los recursos;
d) Los contenidos mínimos de sus documentos básicos;
e) Los procedimientos y las sanciones aplicables al incumplimiento de sus obligaciones.
f) El sistema de participación electoral de los partidos políticos a través de la figura de coaliciones, el cual se regirá conforme a lo siguiente:
- Se establecerá un sistema uniforme de coaliciones para los procesos electorales federales y locales;
- Se podrá solicitar su registro hasta la fecha en que inicie la etapa de precampañas;
- La ley diferenciará entre coaliciones totales, parciales y flexibles. Por coalición total se entenderá la que establezcan los partidos políticos para postular a la totalidad de los candidatos en un mismo proceso electoral federal o local, bajo una misma plataforma electoral. Por coalición parcial se entenderá la que establezcan los partidos políticos para postular al menos el cincuenta por ciento de las candidaturas en un mismo proceso electoral federal o local, bajo una misma plataforma. Por coalición flexible se entenderá la que establezcan los partidos políticos para postular al menos el veinticinco por ciento de las candidaturas en un mismo proceso electoral federal o local, bajo una misma plataforma electoral;
- Las reglas conforme a las cuales aparecerán sus emblemas en las boletas electorales y las modalidades del escrutinio y cómputo de los votos;
- En el primer proceso electoral en el que participe un partido político, no podrá coaligarse, y
g) Un sistema de fiscalización sobre el origen y destino de los recursos con los que cuenten los partidos políticos, las coaliciones y los candidatos, que deberá prever:
- Las facultades y procedimientos para que la fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos políticos, las coaliciones y los candidatos se realice de forma expedita y oportuna durante la campaña electoral;
- Los lineamientos homogéneos de contabilidad, la cual deberá ser pública y de acceso por medios electrónicos;
- Los mecanismos por los cuales los partidos políticos, las coaliciones y las candidaturas independientes deberán notificar al órgano de fiscalización del Instituto Nacional Electoral, la información sobre los contratos que celebren durante las campañas o los procesos electorales, incluyendo la de carácter financiero y la relativa al gasto y condiciones de ejecución de los instrumentos celebrados. Tales notificaciones deberán realizarse previamente a la entrega de los bienes o la prestación de los servicios de que se trate;
- Las facultades del Instituto Nacional Electoral para comprobar el contenido de los avisos previos de contratación a los que se refiere el numeral anterior;
- Los lineamientos para asegurar la máxima publicidad de los registros y movimientos contables, avisos previos de contratación y requerimientos de validación de contrataciones emitidos por la autoridad electoral;
- La facultad de los partidos políticos de optar por realizar todos los pagos relativos a sus actividades y campañas electorales, por conducto del
Instituto Nacional Electoral, en los términos que el mismo Instituto establezca mediante disposiciones de carácter general;
- La regulación de la propaganda electoral, debiendo establecer que los artículos promocionales utilitarios sólo podrán ser elaborados con material textil;
- La facultad de los partidos políticos de optar por realizar todos los pagos relativos a la contratación de publicidad exterior, por conducto del Instituto Nacional Electoral;
- Las reglas para garantizar la paridad entre géneros en candidaturas a legisladores federales y locales, y
- Las sanciones que deban imponerse por el incumplimiento de sus obligaciones.
En la ley general que regule los procedimientos electorales:
a) La celebración de elecciones federales y locales el primer domingo de junio del año que corresponda, en los términos de esta Constitución;
b) Los mecanismos de coordinación entre los órganos del Ejecutivo Federal en materia de inteligencia financiera y el Instituto Nacional Electoral, que permitan reportar a éste las disposiciones en efectivo que realice cualquier órgano o dependencia de la Federación, de las entidades federativas y de los municipios durante cualquier proceso electoral, cuando tales operaciones se consideren relevantes o inusuales de conformidad con los ordenamientos aplicables.
c) Las reglas aplicables para transparentar el financiamiento, la metodología y los resultados de las encuestas que se difundan, relativas a las preferencias electorales, así como las fechas límite para llevar a cabo su difusión.
d) Los términos en que habrán de realizarse debates de carácter obligatorio entre candidatos, organizados por las autoridades electorales; y las reglas aplicables al ejercicio de la libertad de los medios de comunicación para organizar y difundir debates entre candidatos a cualquier cargo de elección popular. Se establecerán los requisitos mínimos de participación de candidatos. La negativa a participar de cualquiera de los candidatos en ningún caso será motivo para la cancelación o prohibición del debate respectivo. La realización o difusión de debates en radio y televisión, salvo prueba en contrario, no se considerará como contratación ilegal de tiempos o como propaganda encubierta.
e) Las modalidades y plazos de entrega de los materiales de propaganda electoral para efectos de su difusión en los tiempos de radio y televisión.
f) Las reglas, plazos, instancias y etapas procesales para sancionar violaciones en los procedimientos electorales.
g) La ley general en materia de delitos electorales establecerá los tipos penales, sus sanciones, la distribución de competencias y las formas de coordinación entre la Federación y las Entidades Federativas.
De igual forma, en régimen transitorio se mandata a la Congreso de la Unión a expedir la ley que reglamente el párrafo octavo del artículo 134 de la Constitución, la que establecerá las normas a que deberán sujetarse los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y de cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, y que garantizará que el gasto en comunicación social cumpla con los criterios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, así como que respete los topes presupuestales, límites y condiciones de ejercicio que establezcan los presupuestos de egresos respectivos.
Por lo que hace a su integración, el Instituto Nacional Electoral estaría conformado por un Consejero Presidente y diez consejeros electorales, consejeros del Poder Legislativo, los representantes de los partidos políticos y un Secretario Ejecutivo.
El Consejero Presidente y los consejeros electorales durarán en su cargo nueve años y no podrán ser reelectos.
Para su elección, la Cámara de Diputados emitirá el acuerdo que contendrá la convocatoria pública, las etapas del procedimiento, fechas límites y plazos improrrogables, así como el proceso para la designación de un comité técnico de evaluación, integrado por siete personas de reconocido prestigio, de las cuales tres serán nombradas por el órgano de dirección política de la Cámara de Diputados, dos por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y dos por el organismo garante previsto en el artículo 6o. constitucional.
Una vez concluida la etapa de convocatoria, el comité recibirá la lista completa de los aspirantes, evaluará el cumplimiento de los requisitos y su idoneidad para desempeñar el cargo; seleccionará a los mejor evaluados en una proporción de cinco personas por cada cargo vacante, y remitirá la relación correspondiente al órgano de dirección política de la Cámara de Diputados.
Este órgano remitirá al Pleno de la Cámara la propuesta con las designaciones correspondientes. De no obtenerse un consenso se convocará a una sesión en la que se realizará la elección mediante insaculación, con base en la relación conformada por el comité de evaluación.
Al vencimiento del plazo fijado en el acuerdo sin que se hubiere concretado la elección de los consejeros electorales, la Cámara de Diputados remitirá al Pleno de la Suprema Corte de Justicia la Nación la relación conformada por el comité de evaluación, para que en sesión pública realice la designación por insaculación.
Lo anterior, permitirá garantizar la debida integración en tiempo del nuevo órgano de dirección del Instituto, a diferencia del modelo vigente en el que no existe un plazo fatal para realizar los nombramientos.
Para dar certeza jurídica se establece que en caso de falta absoluta del consejero Presidente o de cualquiera de los consejeros electorales durante los primeros seis años de su encargo, se elegirá un sustituto para concluir el período de la vacante. Si la falta ocurriese dentro de los últimos tres años, se elegirá a un consejero para un nuevo periodo.
Asimismo se establece que quienes hayan fungido como consejero Presidente, consejeros electorales y Secretario Ejecutivo no podrán ocupar, dentro de los dos años siguientes a la fecha de su retiro, cargos en los poderes públicos en cuya elección hayan participado, ni tampoco de dirigencia partidista ni ser postulados a cargos de elección popular.
En el régimen transitorio se prevé que el Instituto Nacional Electoral deberá integrarse dentro de los ciento veinte días naturales siguientes a la entrada en vigor del Decreto y comenzará a ejercer sus atribuciones a partir de que entren en vigor las leyes generales que distribuyan competencias entre la Federación y las entidades federativas en materia de partidos políticos; organismos electorales, y procesos electorales, conforme a las bases previstas en la Constitución. Con ello se busca evitar que se actualice el supuesto de que el Instituto Nacional ejerza sus atribuciones conforme a la reforma constitucional, sin contar con las leyes necesarias para dicho efecto.
De igual forma, con el objeto de asegurar el escalonamiento en el cargo de los integrantes del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, el comité de evaluación a que se refiere el párrafo tercero del Apartado A de la Base V del artículo 41, deberá remitir a la Cámara de Diputados para su trámite en procesos separados, conforme a lo previsto en el referido párrafo:
a) Tres listas para cubrir la elección de cada uno de los tres consejeros que durarán en su encargo tres años;
b) Cuatro listas para cubrir la elección de cada uno de los cuatro consejeros que durarán en su encargo seis años;
c) Tres listas para cubrir la elección de cada uno de los tres consejeros que durarán en su encargo nueve años, y
d) Una lista para cubrir la elección del Presidente que durará en su encargo nueve años.
Se propone que en las listas antes referidas, puedan ser considerados quienes funjan como consejeros electorales del Instituto Federal Electoral a la fecha en que inicie el proceso de selección de los consejeros del nuevo Instituto Nacional Electoral.
En caso de que a la fecha de integración del Instituto Nacional Electoral no hubieren entrado en vigor las normas generales que deberá expedir el Congreso de la Unión, dicho Instituto ejercerá las atribuciones que las leyes vigentes otorgan al Instituto Federal Electoral.
Corresponderá al Instituto Nacional Electoral, una vez integrado y vigentes las normas secundarias en materia electoral, expedir los lineamientos para garantizar la incorporación de todos los servidores públicos del Instituto Federal Electoral y de los organismos autónomos locales en materia electoral, al Servicio Profesional Electoral Nacional, que se incorpora al texto constitucional mediante la adición de un Apartado D a la Base V del artículo 41.
De igual forma, se propone una adición al artículo 116 de la Constitución, a efecto de facultar al Consejo General del Instituto Nacional Electoral para designar al consejero Presidente y los consejeros electorales de los organismos autónomos locales en materia electoral, en los términos previstos por la ley.
En este sentido, se prevé en las disposiciones transitorias que el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, una vez integrado, designe a los nuevos consejeros de los organismos autónomos locales en materia electoral, en términos de lo dispuesto por el inciso c) de la fracción IV del artículo 116 de esta Constitución. En tanto se llevan a cabo dichos nombramientos, los actuales consejeros continuarán en su encargo hasta en tanto se realicen las designaciones a que se refiere el presente transitorio.
A efecto de homologar la integración de los organismos autónomos locales en materia electoral, se establece en el propio artículo 116 que éstos contarán con un órgano de dirección superior integrado por un consejero Presidente y seis consejeros electorales, con derecho a voz y voto; el Secretario Ejecutivo y los representantes de los partidos políticos concurrirán a las sesiones sólo con derecho a voz; cada partido político contará con un representante en dicho órgano.
De igual forma, se establece los consejeros electorales estatales tendrán un período de desempeño de siete años y no podrán ser reelectos; percibirán una remuneración acorde con sus funciones y podrán ser removidos por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, por las causas graves que establezca la ley.
Con al finalidad de garantizar el funcionamiento de los organismos locales, se prevé que en caso de que ocurra una vacante de consejero electoral estatal, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral hará la designación correspondiente en términos ya referidos. Si la vacante se verifica durante los primeros cuatro años de su encargo, se elegirá un sustituto para concluir el período. Si la falta ocurriese dentro de los últimos tres años, se elegirá a un consejero para un nuevo periodo.
Finalmente, estas Comisiones coinciden con diversos planteamientos contenidos en las iniciativas que fueron analizadas con el objeto de emitir el presente dictamen, en la necesidad de fortalecer a los órganos Federal y locales encargados de impartir justicia en materia electoral. Resulta evidente que una reforma electoral como la que se plantea en el presente dictamen, requiere también de ajustar algunas disposiciones a efecto de fortalecer a las instancias jurisdiccionales en esta materia.
Así, en primera instancia, por lo que hace al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, estas Comisiones proponen las siguientes modificaciones:
a) Otorgar al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación la competencia que actualmente corresponde al Instituto Federal Electoral, para conocer, resolver y sancionar las infracciones de la Base III del artículo 41 de la Constitución a través de procedimientos especiales en los términos de la ley, la que deberá prever entre otras medidas cautelares, la orden de suspender o cancelar de manera inmediata las transmisiones en radio y televisión, y
b) A efecto de garantizar la independencia en la función jurisdiccional que realizan los magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, se establece una duración en su encargo de quince años improrrogables, y que sólo podrán ser removidos del mismo en los términos del Título Cuarto de la Constitución.
En el régimen transitorio se propone que en la ley se establezcan los derechos que habrán de gozar los magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación cuando concluyan su encargo. Asimismo, se dispone que los magistrados que se encuentren en funciones a la entrada en vigor del Decreto continuarán en su encargo hasta cumplir quince años contados a partir de la fecha de su nombramiento.
Por lo que hace a las autoridades jurisdiccionales locales en materia electoral, estas Comisiones proponen que su integración sea por un número impar de magistrados, quienes serán electos por las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores a propuesta en terna, de cada legislatura local por la misma mayoría.
En el capítulo de “MODIFICACIONES DE LAS COMISIONES UNIDAS” del presente dictamen se realiza un cuadro comparativo de la propuesta con el texto vigente de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
· OTRAS MODIFICACIONES PROPUESTAS .
- Aumento del umbral para mantener el registro como Partido Político.
En los procesos de transición, los partidos políticos son principalísimos actores de la vida democrática. Su finalidad primordial es el establecimiento de procedimientos democráticos imparciales, pues más que competir por el poder están construyendo las bases del nuevo Estado. En cierta forma, dejan de ser singularidades en búsqueda de un beneficio político directo e inmediato, para transformarse en formadores del Estado democrático de derecho. Por tal motivo, en la transición, su tarea es única y fundamental, muy diferente a la que se desarrolla dentro de las condiciones ordinarias de la competencia política en una democracia.
En entrevista, Romero Castillo se refirió favorablemente a la propuesta que hizo el magistrado electoral Flavio Galván para elevar del 0.26 al 3% del Padrón Electoral, el mínimo de militantes para el registro de un nuevo partido.[xx]
“Hay que tomar en cuenta que el interés del ciudadano en general por formar parte activa de un acuerdo político no es precisamente muy alto. Sin embargo, me parece que el 3% del Padrón Electoral puede ser un tema interesante, sobre todo para tener la calidad de partido nacional”, refirió a las principales funciones de un sistema de partidos: confrontación de opciones políticas; lucha democrática por el poder; obtención legítima de puestos de representación y de gobierno; y, finalmente, ejercicio democrático y legítimo de las facultades legislativas.[xxi]
Lo expuesto por Robert Michels, en el sentido de que “cabe considerar a la democracia en la sociedad moderna en esencia como integradora del conflicto de los grupos organizados que compiten por el apoyo popular, puesto que muchos grupos organizados, ora en los hechos, ora potencialmente, están siempre privados de cargos o privados del favor de quienes desempeñan cargos en un sistema democrático, tienen interés en institucionalizar salvaguardas de los derechos democráticos de la libertad de la palabra, de prensa de reunión, etc.”[xxii]
Ante la dinámica evolución de los grupos sociales, es necesario enfocar tendencias políticas a la plena satisfacción de las muy variadas y cambiantes necesidades de la sociedad; ante esta dinámica se debe permitir el surgimiento de estos entes públicos que concentren a estos grupos de manera organizada para someterlos al régimen de sistema de partidos con reglas legales establecidas.[xxiii]
De lo contrario, se propiciará un descontrolado nacimiento de movimientos sociales dirigidos por grupos sin control, pero con la convicción de proteger sus derechos específicos lo que impactaría en la disgregación de políticas a favor de aquellos movimientos que mayor influencia ejerzan a nivel internacional.[xxiv]
En perspectiva comparada, México es uno de los países de América Latina que establece requisitos de votación más bajos para que los partidos conserven el registro. Entre las democracias de la región, sólo dos países establecen umbrales más bajos que el vigente en nuestro país para que un partido político conserve su registro. Con México, tres países fijan este requisito en dos por ciento. Otras ocho naciones establecen porcentajes más elevados para conservar el registro.
Entre los países que establecen un porcentaje más alto se encuentran Bolivia, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Panamá y Perú. Aquéllos que se encuentran en circunstancias normativas idénticas a las vigentes a la fecha en México son Colombia, Honduras y República Dominicana.
A continuación se presenta una tabla que refiere la situación en América Latina:[xxv]
|
País |
Mínimo requerido |
|
Argentina |
No regulado (Para la inscripción inicial se requiere que la cantidad de miembros sea al menos 4% de los votantes registrados, hasta un millón, en al menos 5 distritos) |
|
Bolivia |
3% de votos válidos |
|
Brasil |
No regulado [Para la inscripción inicial se requiere ganar al menos 0.5% de los votos en la última elección legislativa nacional, descontado nulos y en blanco, y con un mínimo de 0.1% de los votos distribuidos en al menos un tercio de los Estados |
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Chile |
5% de votos válidos, a menos que elija cuatro parlamentarios en cada una de las dos últimas elecciones pluripersonales |
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Colombia |
2% de votos válidos en la elección (Cámara de Representantes o Senado). |
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Costa Rica |
Obtener un número de votos válidos igual o superior al número de adhesiones exigidas para la inscripción del partido (3000 en el caso de las elecciones nacionales) |
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Ecuador |
5% de los votos válidos |
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El Salvador |
3% de la votación |
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Guatemala |
5% de los votos válidos u obtener representación congresional |
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Honduras |
2% de los votos válidos, u obtener un diputado |
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México |
2% de la votación |
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Nicaragua |
4% de los votos válidos |
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Panamá |
4% de los votos válidos, de cualquiera de las cuatro elecciones (presidente, diputados, alcaldes y representantes de Corregimiento) |
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Paraguay |
1% de los votos válidos, emitidos en cada una de las dos Pluripersonales |
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Perú |
5% del total de votos, u obtener representación parlamentaria |
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República Dominicana |
2% de los votos válidos, u obtener representación congresional |
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Uruguay |
Al menos llegar al cociente de representación (500 votos) |
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Venezuela |
1% de los votos emitidos (o la inscripción debe renovarse) |
En cuanto al resto del mundo, la gran mayoría de los países que tienen un sistema electoral que incluye algún mecanismo de representación proporcional mantienen umbrales más altos que México. Así, por ejemplo, el umbral de representación en Alemania es del 5%, y en España, Japón e Italia, entre otros, es del 4%.
¿Qué es lo que hemos podido apreciar en México con umbrales de representación tan bajos? Primero, un enorme descontento social por los costos de la democracia, pues un umbral tan bajo incentiva la creación de partidos políticos sin suficiente representación popular.
Si bien es cierto que un umbral tan bajo como el vigente en México puede tener la ventaja de ampliar la pluralidad en la arena electoral, también es cierto que resulta incapaz de depurar al sistema político de partidos sin un respaldo popular más amplio produciéndose una fragmentación excesiva del sistema de partidos que induce a una mayor ineficiencia en el conjunto del sistema político.
Del año 2000 a la fecha, dieciséis partidos políticos han participado en elecciones federales, de los cuales, siete han conservado su registro. Como se ve, el umbral de 2% ha sido útil para impedir la obtención o la conservación del registro a partidos que carecen de suficiente representatividad. Aun así, el actual porcentaje ha permitido la permanencia de formaciones políticas con escasa contribución en términos de su representatividad.
Finalmente, elevar el porcentaje de votos mínimo necesario previene la existencia de partidos políticos sumamente pequeños que fragmenten en extremo la representación. Una fragmentación extrema diluye la responsabilidad de actitudes no cooperativas en el Congreso. Es decir, un sistema de pocos partidos políticos permite al ciudadano distinguir con claridad las acciones y estrategias de su acción política y parlamentaria. Lo anterior resulta casi imposible en sistemas con una fragmentación extrema, donde los partidos más pequeños pueden asumir comportamientos no cooperativos, sin necesidad de enfrentar los costos de dicha actitud. Así, un sistema de partidos mayormente representativos, constituye una base importante para el surgimiento de conductas políticas responsables.
Por lo antes expuesto, estas Comisiones Dictaminadoras consideramos la necesidad de elevar el umbral para mantener el registro como partido político nacional, por tanto se propone reformar la fracción I, del artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para colmar esta propuesta elevando el umbral al 3 por ciento, para mantener el registro.
B. Sistema de nulidades de las elecciones federales o locales.
Con tal propósito, se propone la adición de un último párrafo a la Base IV del artículo 41 de la Constitución a efecto de establecer un reserva de ley, para que en la legislación electoral se establezca el sistema de nulidades de las elecciones federales o locales. Desde el propio texto constitucional se establecen los parámetros que deberá atender el legislador secundario para dicho efecto. Así, la ley deberá regular el sistema de nulidades por violaciones sistemáticas a los límites máximos de los gastos de campaña, la utilización de recursos de procedencia ilícita en las campañas, el desvío de recursos públicos para apoyarlas, así como por la compra de cobertura informativa o de tiempos en radio y televisión, siempre y cuando se acredite de manera objetiva y material la infracción y la misma haya sido la causa determinante del resultado.
De igual forma, se prevé expresamente en caso de que se declare la nulidad de una elección, se convocará a una extraordinaria, en la que no podrá participar la persona sancionada.
C. Candidaturas independientes.
El 9 de agosto de 2012 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma al artículo 35 fracción II constitucional, para incorporar por primera vez las candidaturas independientes. El texto constitucional señala:
“Artículo 35. Son derechos del ciudadano:
…
II. Ser votado para todos los cargos de elección popular teniendo las calidades que establezca la ley. El derecho de solicitar el registro de candidatos ante la autoridad electoral corresponde a los partidos políticos así como a los ciudadanos que soliciten su registro de manera independiente y cumplan con los requisitos, condiciones y términos que determine la legislación”.
No obstante lo anterior, la reforma constitucional olvidó hacer congruente lo dispuesto en el inciso e) de la fracción IV del artículo 116, que establece que sólo los partidos políticos tienen el derecho de solicitar el registro de candidatos a puestos de elección popular.
Con posterioridad, se presentó una iniciativa para reformar el inciso aludido en el párrafo anterior, misma que se encuentra dentro del proceso legislativo, en la etapa de remisión a las legislaturas de los Estados, por lo que se espera se realice la declaratoria de reforma constitucional en corto tiempo.
No obstante, estas comisiones consideramos oportuno ajustar el artículo 41 constitucional a efecto de garantizar los derechos y prerrogativas de los candidatos independientes. Así, por lo que hace al financiamiento y a los tiempos en radio y televisión, se les considerará en su conjunto como un partido político de nueva creación, para lo cual tendrán derecho a que se les asigne en conjunto el treinta por ciento del reparto igualitario, toda vez que el setenta por ciento restante es distribuido entre los institutos políticos.
De igual forma se establece que la propaganda política o electoral que difundan candidatos independientes, deberá abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas.
Analizadas que fueron todas las iniciativas que se dictaminan, con base en las presentes consideraciones, estas Comisiones Unidas procedemos a elaborar un cuadro comparativo que contiene las propuestas de redacción de los artículos a reformar con el objeto de identificar cuáles son los cambios que se proponen en el texto constitucional vigente.
En términos de lo expuesto y sobre la base de la función constitucional que en el caso específico corresponde a estas Comisiones Unidas y en su oportunidad al Pleno Senatorial, se propone la aprobación del proyecto de dictamen que se ha puesto a la consideración
T E X T O N O R M A T I V O Y R É G I M E N T R A N S I T O R I O
Por las consideraciones anteriormente expuestas y fundadas, estas Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Gobernación; de Reforma del Estado y de Estudios Legislativos, Segunda, acordamos que las Iniciativas con Proyecto de Decreto objeto de estudio y análisis del presente dictamen han sido atendidas; y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 86, 94 y demás relativos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y en los artículos 188, 212 y 224 del Reglamento para el Senado de la República, someten a la aprobación de la Honorable Asamblea el siguiente:
PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
ARTÍCULO ÚNICO.- Se REFORMAN los párrafos segundo y cuarto del apartado A del artículo 26; la fracción VII del párrafo vigésimo segundo del artículo 28; el primer párrafo del artículo 29; la fracción VII y los numerales 4° y 6° de la fracción VIII del artículo 35; el encabezado y el segundo párrafo de la base I, el tercer párrafo de la base II, el primer párrafo, el encabezado y el párrafo primero con los incisos a), c), e) y g), el segundo párrafo del apartado A, el encabezado, inciso c) y segundo párrafo del apartado B, el encabezado del apartado C y el encabezado del apartado D de la base III, el encabezado de la base IV y la base V del artículo 41; la fracción II del artículo 54; el segundo párrafo de la fracción V del artículo 55; el artículo 59; el primer párrafo del artículo 65; el segundo párrafo del artículo 69, el inciso a) de la fracción XXI del artículo 73; el tercer párrafo de la fracción IV del artículo 74; la fracción II del artículo 76; la fracción VII del artículo 78; la fracción VI del artículo 82; el artículo 83; el segundo párrafo del artículo 84; el tercer párrafo a la fracción II y la fracción IX del artículo 89; el segundo párrafo del artículo 93; la fracción VI del artículo 95; las fracciones VII y VIII así como el párrafo décimo segundo del artículo 99; el apartado A del artículo 102; los incisos c) y f) del segundo párrafo de la fracción II y la fracción III del artículo 105; el segundo párrafo de la fracción V, el segundo párrafo de la fracción VIII, el primer y tercer párrafos de la fracción XIII y la fracción XV del artículo 107; el primer párrafo del artículo 110; el primer párrafo del artículo 111; el encabezado y el segundo párrafo de la fracción I del artículo 115; los párrafos segundo y tercero de la fracción II, el primer párrafo y los incisos a), b), c), d), h), j) y k) de la fracción IV del artículo 116, el segundo párrafo del artículo 119; se ADICIONAN un apartado C al artículo 26; un cuarto párrafo a la base I, y un tercer párrafo de la base VI del artículo 41; un tercer párrafo al artículo 69; las fracciones IV, VI y XIXX-U al artículo 73; la fracción III al artículo 74; las fracciones XI y XII, recorriéndose la subsecuente en su orden, al artículo 76; un segundo párrafo a la fracción II y la fracción XVII al artículo 89; los párrafos tercero y cuarto al artículo 90; la fracción IX, recorriéndose la subsecuente en su orden, al artículo 99; un inciso h) al segundo párrafo de la fracción II del artículo 105; un inciso n) recorriéndose en el orden el subsecuente a la fracción IV, así como una fracción VIII al artículo 116; y se DEROGA la fracción V del artículo 78, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 26.-
A. …
Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la planeación. La planeación será democrática y deliberativa. Mediante los mecanismos de participación que establezca la ley, recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la Administración Pública Federal.
…
En el sistema de planeación democrática y deliberativa, el Congreso de la Unión tendrá la intervención que señale la ley.
- …
- El Estado contará con un Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, que será un órgano autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propios, a cargo de la medición de la pobreza y de la evaluación de los programas, objetivos, metas y acciones de la política de desarrollo social, así como de emitir recomendaciones en los términos que disponga la ley, la cual establecerá las formas de coordinación del órgano con las autoridades federales, locales y municipales para el ejercicio de sus funciones.
El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social estará integrado por un Presidente y seis Consejeros que deberán ser ciudadanos mexicanos de reconocido prestigio en los sectores privado y social, así como en los ámbitos académico y profesional; tener experiencia mínima de diez años en materia de desarrollo social, y no pertenecer a algún partido político o haber sido candidato a ocupar un cargo público de elección popular. Serán nombrados, bajo el procedimiento que determine la ley, de entre las propuestas que presenten instituciones de educación superior, por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores. El nombramiento podrá ser objetado por el Presidente de la República en un plazo de diez días hábiles y, si no lo hiciere, ocupará el cargo de consejero la persona nombrada por el Senado de la República. Cada cuatro años serán sustituidos los dos consejeros de mayor antigüedad en el cargo, salvo que fuesen propuestos y ratificados para un segundo período.
El Presidente del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social será elegido en los mismos términos del párrafo anterior. Durará en su encargo cinco años, podrá ser reelecto por una sola vez y sólo podrá ser removido de sus funciones en los términos del Título Cuarto de esta Constitución.
El Presidente del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social presentará anualmente a los Poderes de la Unión un informe de actividades. Comparecerá ante las Cámaras del Congreso en los términos que disponga la ley.
Artículo 28. …
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I. a VI. …
VII. No haber sido Secretario de Estado, Fiscal General de la República, senador, diputado federal o local, Gobernador de algún Estado o Jefe de Gobierno del Distrito Federal, durante el año previo a su nombramiento, y
VIII. …
…
…
…
…
…
…
…
…
Artículo 29. En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, con la aprobación del Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente cuando aquel no estuviere reunido, podrá restringir o suspender en todo el país o en lugar determinado el ejercicio de los derechos y las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la restricción o suspensión se contraiga a determinada persona. Si la restricción o suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situación; pero si se verificase en tiempo de receso, se convocará de inmediato al Congreso para que las acuerde.
...
...
...
...
Artículo 35. …
I a VI. ...
VII. Iniciar leyes, en los términos y con los requisitos que señalen esta Constitución y la Ley del Congreso. El Instituto Nacional Electoral tendrá las facultades que en esta materia le otorgue la ley, y
VIII. …
1° a 3º. …
4°. El Instituto Nacional Electoral tendrá a su cargo, en forma directa, la verificación del requisito establecido en el inciso c) del apartado 1° de la presente fracción, así como la organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados;
5°. …
6°. Las resoluciones del Instituto Nacional Electoral podrán ser impugnadas en los términos de lo dispuesto en la fracción VI del artículo 41, así como de la fracción III del artículo 99 de esta Constitución; y
7°. ...
Artículo 41. ...
…
I. Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las normas y requisitos para su registro legal, las formas específicas de su intervención en el proceso electoral y los derechos, obligaciones y prerrogativas que les corresponden.
Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de los órganos de representación política y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo. Sólo los ciudadanos podrán formar partidos políticos y afiliarse libre e individualmente a ellos; por tanto, quedan prohibidas la intervención de organizaciones gremiales o con objeto social diferente en la creación de partidos y cualquier forma de afiliación corporativa.
…
Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones de las entidades federativas y municipales. El partido político nacional que no obtenga, al menos, el tres por ciento de la votación total emitida en cualquiera de las elecciones que se celebren para la renovación del Poder Ejecutivo o de las Cámaras del Congreso de la Unión, le será cancelado el registro.
II. ...
…
a) a c) …
La ley fijará los límites a las erogaciones en los procesos internos de selección de candidatos y en las campañas electorales. La propia ley establecerá el monto máximo que tendrán las aportaciones de sus militantes y simpatizantes; ordenará los procedimientos para el control, fiscalización oportuna y vigilancia, durante la campaña, del origen y uso de todos los recursos con que cuenten; asimismo, dispondrá las sanciones que deban imponerse por el incumplimiento de estas disposiciones.
…
III. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social. Los candidatos independientes tendrán derecho de acceso a prerrogativas para las campañas electorales en los términos que establezca la ley.
Apartado A. El Instituto Nacional Electoral será autoridad única para la administración del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión destinado a sus propios fines y al ejercicio del derecho de los partidos políticos nacionales, de acuerdo con lo siguiente y a lo que establezcan las leyes:
- A partir del inicio de las precampañas y hasta el día de la jornada electoral quedarán a disposición del Instituto Nacional Electoral cuarenta y ocho minutos diarios, que serán distribuidos en dos y hasta tres minutos por cada hora de transmisión en cada estación de radio y canal de televisión, en el horario referido en el inciso d) de este apartado. En el período comprendido entre el fin de las precampañas y el inicio de las campañas, el cincuenta por ciento de los tiempos en radio y televisión se destinará a los fines propios de las autoridades electorales, y el resto a la difusión de mensajes genéricos de los partidos políticos, conforme a lo que establezca la ley;
- ...
- Durante las campañas electorales deberá destinarse para cubrir el derecho de los partidos políticos y los candidatos al menos el ochenta y cinco por ciento del tiempo total disponible a que se refiere el inciso a) de este apartado;
- …
- El tiempo establecido como derecho de los partidos políticos y, en su caso, de los candidatos independientes, se distribuirá entre los mismos conforme a lo siguiente: el setenta por ciento será distribuido entre los partidos políticos de acuerdo a los resultados de la elección para diputados federales inmediata anterior y el treinta por ciento restante será dividido en partes iguales, de las cuales, hasta una de ellas podrá ser asignada a los candidatos independientes en su conjunto;
- …
- Con independencia de lo dispuesto en los apartados A y B de esta base y fuera de los períodos de precampañas y campañas electorales federales, al Instituto Nacional Electoral le será asignado hasta el doce por ciento del tiempo total de que el Estado disponga en radio y televisión, conforme a las leyes y bajo cualquier modalidad; del total asignado, el Instituto distribuirá entre los partidos políticos nacionales en forma igualitaria un cincuenta por ciento; el tiempo restante lo utilizará para fines propios o de otras autoridades electorales, tanto federales como de las entidades federativas. Cada partido político nacional utilizará el tiempo que por este concepto le corresponda en los formatos que establezca la ley. En todo caso, las transmisiones a que se refiere este inciso se harán en el horario que determine el Instituto conforme a lo señalado en el inciso d) del presente Apartado. En situaciones especiales, el Instituto podrá disponer de los tiempos correspondientes a mensajes partidistas a favor de un partido político, cuando así se justifique.
Los partidos políticos y los candidatos en ningún momento podrán contratar o adquirir, por sí o por terceras personas, tiempos en cualquier modalidad de radio y televisión.
…
…
Apartado B. Para fines electorales en las entidades federativas, el Instituto Nacional Electoral administrará los tiempos que correspondan al Estado en radio y televisión en las estaciones y canales de cobertura en la entidad de que se trate, conforme a lo siguiente y a lo que determine la ley:
a) y b) …
d) La distribución de los tiempos entre los partidos políticos, incluyendo a los de registro local, y los candidatos independientes se realizará de acuerdo con los criterios señalados en el apartado A de esta base y lo que determine la legislación aplicable.
Cuando a juicio del Instituto Nacional Electoral el tiempo total en radio y televisión a que se refieren este apartado y el anterior fuese insuficiente para sus propios fines, los de otras autoridades electorales o para los candidatos independientes, determinará lo conducente para cubrir el tiempo faltante, conforme a las facultades que la ley le confiera.
…
Apartado D. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación conocerá, resolverá y sancionará las infracciones a lo dispuesto en esta base mediante procedimientos expeditos en los términos de la ley, la que preverá, entre otras medidas cautelares, la orden de suspender o cancelar de manera inmediata las transmisiones en radio y televisión.
IV. La ley establecerá los requisitos y las formas de realización de los procesos de selección y postulación de candidatos a cargos de elección popular, así como las reglas para las precampañas y las campañas electorales.
…
…
V. La organización de las elecciones es una función estatal que se realiza a través del Instituto Nacional Electoral y de los organismos públicos autónomos locales, en los términos que establece esta Constitución.
Apartado A. El Instituto Nacional Electoral es un organismo público autónomo dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley. En el ejercicio de esta función estatal, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima publicidad y objetividad serán principios rectores.
El Instituto Nacional Electoral será autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento, y profesional en su desempeño; contará en su estructura con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia. El Consejo General será su órgano superior de dirección y se integrará por un consejero Presidente y diez consejeros electorales, y concurrirán, con voz pero sin voto, los consejeros del Poder Legislativo, los representantes de los partidos políticos y un Secretario Ejecutivo; la ley determinará las reglas para la organización y funcionamiento de los órganos, las relaciones de mando entre éstos, así como la relación con los organismos públicos autónomos locales. Los órganos ejecutivos y técnicos dispondrán del personal calificado necesario para el ejercicio de sus atribuciones. Una Contraloría General tendrá a su cargo, con autonomía técnica y de gestión, la fiscalización de todos los ingresos y egresos del Instituto. Las disposiciones de la ley electoral y del Estatuto que con base en ella apruebe el Consejo General, regirán las relaciones de trabajo con los servidores del organismo público. Los órganos de vigilancia del padrón electoral se integrarán mayoritariamente por representantes de los partidos políticos nacionales. Las mesas directivas de casilla estarán integradas por ciudadanos.
Las sesiones de todos los órganos colegiados de dirección serán públicas en los términos que señale la ley.
El Instituto contará con una oficialía electoral investida de fe pública para actos de naturaleza electoral, cuyas atribuciones y funcionamiento serán reguladas por la ley.
El consejero Presidente y los consejeros electorales durarán en su cargo nueve años y no podrán ser reelectos. Serán electos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados, mediante el siguiente procedimiento:
a) La Cámara de Diputados emitirá el acuerdo para la elección del consejero Presidente y los consejeros electorales, que contendrá la convocatoria pública, las etapas completas para el procedimiento, sus fechas límites y plazos improrrogables, así como el proceso para la designación de un comité técnico de evaluación, integrado por siete personas de reconocido prestigio, de las cuales tres serán nombradas por el órgano de dirección política de la Cámara de Diputados, dos por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y dos por el organismo garante establecido en el artículo 6o. de esta Constitución;
b) El comité recibirá la lista completa de los aspirantes que concurran a la convocatoria pública, evaluará el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales, así como su idoneidad para desempeñar el cargo; seleccionará a los mejor evaluados en una proporción de cinco personas por cada cargo vacante, y remitirá la relación correspondiente al órgano de dirección política de la Cámara de Diputados;
c) El órgano de dirección política impulsará la construcción de los acuerdos para la elección del consejero Presidente y los consejeros electorales, a fin de que una vez realizada la votación por este órgano en los términos de la ley, se remita al Pleno de la Cámara la propuesta con las designaciones correspondientes;
d) Vencido el plazo que para el efecto se establezca en el acuerdo a que se refiere el inciso a), sin que el órgano de dirección política de la Cámara haya realizado la votación o remisión previstas en el inciso anterior, o habiéndolo hecho, no se alcance la votación requerida en el Pleno, se deberá convocar a éste a una sesión en la que se realizará la elección mediante insaculación de la lista conformada por el comité de evaluación;
e) Al vencimiento del plazo fijado en el acuerdo referido en el inciso a), sin que se hubiere concretado la elección en los términos de los incisos c) y
f), el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación realizará, en sesión pública, la designación mediante insaculación de la lista conformada por el comité de evaluación.
De darse la falta absoluta del consejero Presidente o de cualquiera de los consejeros electorales durante los primeros seis años de su encargo, se elegirá un sustituto para concluir el período de la vacante. Si la falta ocurriese dentro de los últimos tres años, se elegirá a un consejero para un nuevo periodo.
El consejero Presidente y los consejeros electorales no podrán tener otro empleo, cargo o comisión, con excepción de aquellos en que actúen en representación del Consejo General y los no remunerados que desempeñen en asociaciones docentes, científicas, culturales, de investigación o de beneficencia.
El titular de la Contraloría General del Instituto será designado por la Cámara de Diputados con el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes a propuesta de instituciones públicas de educación superior, en la forma y términos que determine la ley. Durará seis años en el cargo y podrá ser reelecto por una sola vez. Estará adscrito administrativamente a la presidencia del Consejo General y mantendrá la coordinación técnica necesaria con la entidad de fiscalización superior de la Federación.
El Secretario Ejecutivo será nombrado con el voto de las dos terceras partes del Consejo General a propuesta de su Presidente.
La ley establecerá los requisitos que deberán reunir para su designación el consejero Presidente del Consejo General, los consejeros electorales, el Contralor General y el Secretario Ejecutivo del Instituto Nacional Electoral. Quienes hayan fungido como consejero Presidente, consejeros electorales y Secretario Ejecutivo no podrán desempeñar cargos en los poderes públicos en cuya elección hayan participado, de dirigencia partidista, ni ser postulados a cargos de elección popular, durante los dos años siguientes a la fecha de conclusión de su encargo.
Los consejeros del Poder Legislativo serán propuestos por los grupos parlamentarios con afiliación de partido en alguna de las Cámaras. Sólo habrá un Consejero por cada grupo parlamentario no obstante su reconocimiento en ambas Cámaras del Congreso de la Unión.
Apartado B. Corresponde al Instituto Nacional Electoral en los términos que establecen esta Constitución y las leyes:
- Para los procesos electorales federales y locales:
- La capacitación electoral;
- La geografía electoral, así como el diseño y determinación de los distritos electorales y división del territorio en secciones electorales;
- El padrón y la lista de electores;
- La ubicación de las casillas y la designación de los funcionarios de sus mesas directivas;
- Las reglas, lineamientos, criterios y formatos en materia de resultados preliminares; encuestas o sondeos de opinión; observación electoral; conteos rápidos; impresión de documentos y producción de materiales electorales;
- La fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos políticos y candidatos, y
- Las demás que determine la ley.
- Para los procesos electorales federales:
- Los derechos y el acceso a las prerrogativas de los candidatos y partidos políticos;
- La preparación de la jornada electoral;
- La impresión de documentos y la producción de materiales electorales;
- Los escrutinios y cómputos en los términos que señale la ley;
- La declaración de validez y el otorgamiento de constancias en las elecciones de diputados y senadores;
- El cómputo de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos en cada uno de los distritos electorales uninominales, y
- Las demás que determine la ley.
El Instituto Nacional Electoral asumirá mediante convenio con las autoridades competentes de las entidades federativas que así lo soliciten, la organización de procesos electorales locales, en los términos que disponga la legislación aplicable. A petición de los partidos políticos y con cargo a sus prerrogativas, en los términos que establezca la ley, podrá organizar las elecciones de sus dirigentes.
La fiscalización de las finanzas de los partidos políticos y de las campañas de los candidatos estará a cargo del Consejo General del Instituto Nacional Electoral. La ley desarrollará las atribuciones del Consejo para la realización de dicha función, así como la definición de los órganos técnicos dependientes del mismo, responsables de realizar las revisiones e instruir los procedimientos para la aplicación de las sanciones correspondientes. En el cumplimiento de sus atribuciones, el Consejo General no estará limitado por los secretos bancario, fiduciario y fiscal, y contará con el apoyo de las autoridades federales y locales.
En caso de que el Instituto Nacional Electoral delegue la función de fiscalización, su órgano técnico será el conducto para superar la limitación a que se refiere el párrafo anterior.
- Derechos y el acceso a las prerrogativas de los candidatos y partidos políticos;
- Educación cívica;
- Preparación de la jornada electoral;
- Impresión de documentos y la producción de materiales electorales;
- Escrutinios y cómputos en los términos que señale la ley;
- Declaración de validez y el otorgamiento de constancias en las elecciones locales;
- Cómputo de la elección del titular del poder ejecutivo;
- Resultados preliminares; encuestas o sondeos de opinión; observación electoral, y conteos rápidos, conforme a los lineamientos establecidos en el Apartado anterior;
- Organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados en los mecanismos de participación ciudadana que prevea la legislación local;
- Todas las no reservadas al Instituto Nacional Electoral, y
- Las que determine la ley.
En los supuestos que establezca la ley y con la aprobación de una mayoría de cuando menos ocho votos del Consejo General, el Instituto Nacional Electoral podrá:
- Asumir directamente la realización de las actividades propias de la función electoral que corresponden a los órganos electorales locales;
- Delegar en dichos órganos electorales las atribuciones a que se refiere el inciso a) del Apartado B de esta Base, sin perjuicio de reasumir su ejercicio directo en cualquier momento, o
- Atraer a su conocimiento cualquier asunto de la competencia de los órganos electorales locales, cuando su trascendencia así lo amerite o para sentar un criterio de interpretación.
Corresponde al Instituto Nacional Electoral designar y remover a los integrantes del órgano superior de dirección de los organismos públicos autónomos, en los términos de esta Constitución.
Apartado D. El Servicio Profesional Electoral Nacional comprende la selección, ingreso, capacitación, profesionalización, promoción, evaluación, rotación, permanencia y disciplina, de los servidores públicos de los órganos ejecutivos y técnicos del Instituto Nacional Electoral y de los organismos públicos autónomos de las entidades federativas en materia electoral. El Instituto Nacional Electoral regulará la organización y funcionamiento de este Servicio.
VI. …
…
La ley establecerá el sistema de nulidades de las elecciones federales o locales por violaciones sistemáticas a los límites máximos de los gastos de campaña, la utilización de recursos de procedencia ilícita en las campañas, el desvío de recursos públicos para apoyarlas, así como por la compra de cobertura informativa o de tiempos en radio y televisión, siempre y cuando se acredite de manera objetiva y material la infracción y la misma haya sido la causa determinante del resultado. En su caso, se convocará a una elección extraordinaria, en la que no podrá participar la persona sancionada.
Artículo 54. …
I. …
II. Todo partido político que alcance por lo menos el tres por ciento del total de la votación emitida para las listas regionales de las circunscripciones plurinominales, tendrá derecho a que le sean atribuidos diputados según el principio de representación proporcional;
III. a VI. …
Artículo 55. ...
I. a IV. …
V. ...
No ser Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ni Magistrado, ni Secretario del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ni Consejero Presidente o consejero electoral en los consejos General, locales o distritales del Instituto Nacional Electoral, ni Secretario Ejecutivo, Director Ejecutivo o personal profesional directivo del propio Instituto, salvo que se hubiere separado de su encargo, de manera definitiva, tres años antes del día de la elección.
…
…
VI. y VII. …
Artículo 59. Los Senadores podrán ser electos hasta por dos periodos consecutivos y los Diputados al Congreso de la Unión hasta por cuatro periodos consecutivos. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que los hubieren postulado; tratándose de candidatos independientes, sólo podrán postularse con ese mismo carácter.
Artículo 65.- El Congreso se reunirá a partir del 1º de septiembre de cada año para celebrar un primer periodo de sesiones ordinarias, excepto cuando el
Presidente de la República inicie su encargo en la fecha prevista en el artículo 83 de esta Constitución, en cuyo caso se reunirá a partir del 1º de agosto; y a partir del 1º de febrero para celebrar un segundo periodo de sesiones ordinarias.
…
…
Artículo 69. …
Cada una de las Cámaras realizará el análisis del informe y podrá solicitar al Presidente de la República ampliar la información mediante pregunta por escrito y citar a los Secretarios de Estado y a los directores de las entidades paraestatales, quienes comparecerán y rendirán informes bajo protesta de decir verdad. La Ley del Congreso y sus reglamentos regularán el ejercicio de esta facultad.
En el primer año de su mandato, en la apertura del segundo periodo de sesiones ordinarias del Congreso, el Presidente de la República presentará ante la Cámara de Senadores, para su aprobación, la Estrategia Nacional de Seguridad Pública e informará anualmente sobre el estado que guarde.
Artículo 73. …
I. a III. …
IV. Para ratificar a los Secretarios de Estado nombrados por el Presidente de la República, en caso de que opte por un gobierno de coalición, con excepción de los titulares de los ramos de Defensa Nacional y Marina;
V. …
VI. Para aprobar el Plan Nacional de Desarrollo en el plazo que disponga la ley. En caso de que el Congreso de la Unión no se pronuncie en dicho plazo, el Plan se entenderá aprobado;
VII. a XX. …
XXI. …
a) Las leyes generales en materias de secuestro, trata de personas y delitos electorales, que establezcan como mínimo, los tipos penales y sus sanciones.
…
b) y c) …
…
…
XXII. a XXIX-T. …
XXIX-U. Para expedir las leyes generales que distribuyan competencias entre la Federación y las entidades federativas en materias de partidos políticos; organismos electorales, y procesos electorales, conforme a las bases previstas en esta Constitución.
XXX. …
Artículo 74. …
I. y II. …
III. Ratificar el nombramiento que el Presidente de la República haga del Secretario del ramo en materia de Hacienda, salvo en el caso a que se refiere la fracción IV del artículo 73 de esta Constitución; así como de los demás empleados superiores de Hacienda;
IV. …
…
Cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, el Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre.
…
…
V a VIII. …
Artículo 76. …
I. …
II. Ratificar los nombramientos que el mismo funcionario haga del Secretario de
Relaciones, salvo en el caso a que se refiere la fracción IV del artículo 73 de esta Constitución; de los embajadores y cónsules generales; de los empleados superiores del ramo de Relaciones; de los integrantes de los órganos colegiados encargados de la regulación en materia de telecomunicaciones, energía, competencia económica y evaluación de la política de desarrollo social; y coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, en los términos que la ley disponga;
III. a X. …
XI. Aprobar la Estrategia Nacional de Seguridad Pública en el plazo que disponga la ley. En caso de que el Senado no se pronuncie en dicho plazo, ésta se entenderá aprobada;
XII. Integrar la lista de candidatos a Fiscal General de la República; nombrar a dicho servidor público, y formular objeción a la remoción que del mismo haga el Ejecutivo Federal, de conformidad con el artículo 102, Apartado A, de esta Constitución, y
XIII. …
Artículo 78. …
…
I. a IV. …
V. Se deroga.
VI. …
VII. Ratificar los nombramientos que el Presidente haga de los integrantes del órgano colegiado encargado de la regulación en materia de energía, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, en los términos que la ley disponga;
VIII. ...
Artículo 82. ....
I. a V. …
VI. No ser secretario o subsecretario de Estado, Fiscal General de la República, gobernador de algún estado ni jefe de gobierno del Distrito Federal, a menos de que se separe de su puesto seis meses antes del día de la elección; y
VII. …
Artículo 83. El Presidente entrará a ejercer su encargo el 1° de octubre y durará en él seis años. El ciudadano que haya desempeñado el cargo de Presidente de la República, electo popularmente, o con el carácter de interino o sustituto, o asuma provisionalmente la titularidad del Ejecutivo Federal, en ningún caso y por ningún motivo podrá volver a desempeñar ese puesto.
Artículo 84. …
Quien ocupe provisionalmente la Presidencia no podrá remover o designar a los Secretarios de Estado sin autorización previa de la Cámara de Senadores. Asimismo, entregará al Congreso de la Unión un informe de labores en un plazo no mayor a diez días, contados a partir del momento en que termine su encargo.
...
...
...
...
Artículo 89. …
I. …
II. …
Los Secretarios de Estado y los empleados superiores de Hacienda y de Relaciones entrarán en funciones el día de su nombramiento. Cuando no sean ratificados en los términos de esta Constitución, dejarán de ejercer su encargo.
En los supuestos previstos en los artículos 74, fracción III y 76, fracción II de esta Constitución, cuando la Cámara respectiva no ratificare en dos ocasiones el nombramiento del mismo Secretario de Estado, ocupará el cargo la persona que designe el Presidente de la República;
III. a VIII. …
IX. Intervenir en la designación del Fiscal General de la República y removerlo, en términos de lo dispuesto en el artículo 102, Apartado A, de esta Constitución;
X a XVI. …
XVII. En cualquier momento, optar por un gobierno de coalición con uno o varios de los partidos políticos representados en el Congreso de la Unión.
El gobierno de coalición se regulará por el convenio y el programa respectivos, los cuales deberán ser aprobados por mayoría de los miembros presentes en cada Cámara del Congreso de la Unión. El convenio establecerá las causas de la disolución del gobierno de coalición.
XVIII. a XX. …
Artículo 90. …
…
La función de Consejero Jurídico del Gobierno, estará a cargo de la dependencia del Ejecutivo Federal que, para tal efecto, establezca la ley.
El Ejecutivo Federal representará a la Federación en los asuntos en que ésta sea parte, por conducto de la dependencia que tenga a su cargo la función de Consejero Jurídico del Gobierno o de las Secretarías de Estado, en los términos que establezca la ley.
Artículo 93. …
Cualquiera de las Cámaras podrá convocar a los Secretarios de Estado, a los directores y administradores de las entidades paraestatales, así como a los titulares de los órganos autónomos, para que informen bajo protesta de decir verdad, cuando se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos o actividades o para que respondan a interpelaciones o preguntas.
…
…
…
Artículo 95. …
I. a V. …
VI. No haber sido secretario de Estado, Fiscal General de la República, senador, diputado federal ni gobernador de algún Estado o Jefe del Distrito Federal, durante el año previo al día de su nombramiento.
...
Artículo 99. …
…
…
…
I. a VI. …
VII. Los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Nacional Electoral y sus servidores;
VIII. La determinación e imposición de sanciones por parte del Instituto Nacional Electoral a partidos o agrupaciones políticas o personas físicas o morales, nacionales o extranjeras, que infrinjan las disposiciones de esta Constitución y las leyes;
IX. Las acciones promovidas por violación a lo previsto en la base III del artículo 41 y párrafo octavo del artículo 134 de esta Constitución, a las normas sobre propaganda política y electoral o la realización de actos anticipados de precampaña o de campaña, e imponer las sanciones que correspondan, y
X. Las demás que señale la ley.
…
…
…
…
…
…
…
Los Magistrados Electorales que integren la Sala Superior deberán satisfacer los requisitos que establezca la ley, que no podrán ser menores a los que se exigen para ser Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y durarán en su encargo quince años improrrogables. Sólo podrán ser removidos del mismo en los términos del Título Cuarto de esta Constitución. Las renuncias, ausencias y licencias de los Magistrados de la Sala Superior serán tramitadas, cubiertas y otorgadas por dicha Sala, según corresponda, en los términos del artículo 98 de esta Constitución.
…
…
…
Artículo 102.
A. El Ministerio Público se organizará en una Fiscalía General de la
República como órgano público autónomo, dotado de personalidad jurídica y de patrimonio propios.
Para ser Fiscal General de la República se requiere: ser ciudadano mexicano por nacimiento; tener cuando menos treinta y cinco años cumplidos el día de la designación; contar, con antigüedad mínima de diez años, con título profesional de licenciado en derecho; gozar de buena reputación, y no haber sido condenado por delito doloso.
El Fiscal General durará en su encargo nueve años, y será designado y removido conforme a lo siguiente:
I. A partir de la ausencia definitiva del Fiscal General, el Senado de la República contará con veinte días para integrar una lista de al menos diez candidatos al cargo, aprobada por las dos terceras partes de los miembros presentes, la cual enviará al Ejecutivo Federal.
Si el Ejecutivo no recibe la lista en el plazo antes señalado, enviará libremente al Senado una terna y designará provisionalmente al Fiscal General, quien ejercerá sus funciones hasta en tanto se realice la designación definitiva conforme a lo establecido en este artículo. En este caso, el Fiscal General designado podrá formar parte de la terna.
II. Recibida la lista a que se refiere la fracción anterior, dentro de los diez días siguientes el Ejecutivo formulará una terna y la enviará a la consideración del Senado.
III. El Senado, con base en la terna y previa comparecencia de las personas propuestas, designará al Fiscal General con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes dentro del plazo de diez días.
En caso de que el Ejecutivo no envíe la terna a que se refiere la fracción anterior, el Senado tendrá diez días para designar al Fiscal General de entre los candidatos de la lista que señala la fracción I.
Si el Senado no hace la designación en los plazos que establecen los párrafos anteriores, el Ejecutivo designará al Fiscal General de entre los candidatos que integren la lista o, en su caso, la terna respectiva.
IV. El Fiscal General podrá ser removido libremente por el Ejecutivo Federal. La remoción podrá ser objetada por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores dentro de un plazo de diez días hábiles, en cuyo caso el Fiscal General será restituido en el ejercicio de sus funciones. Si el Senado no se pronuncia al respecto, se entenderá que no existe objeción.
V. En los recesos del Senado, la Comisión Permanente lo convocará de inmediato a sesiones extraordinarias para la designación o formulación de objeción a la remoción del Fiscal General.
VI. Las ausencias del Fiscal General serán suplidas en los términos que determine la ley.
Corresponde al Ministerio Público la persecución, ante los tribunales, de todos los delitos del orden federal; y, por lo mismo, solicitará las medidas cautelares contra los imputados; buscará y presentará las pruebas que acrediten la participación de éstos en hechos que la leyes señalen como delito; procurará que los juicios federales en materia penal se sigan con toda regularidad para que la impartición de justicia sea pronta y expedita; pedirá la aplicación de las penas, e intervendrá en todos los asuntos que la ley determine.
La Fiscalía General contará, al menos, con las fiscalías especializadas en materia de delitos electorales y de combate a la corrupción, cuyos titulares serán nombrados y removidos por el Fiscal General de la República. El nombramiento y remoción de los fiscales especializados antes referidos podrán ser objetados por el Senado de la República por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes, en el plazo que fije la ley; si el Senado no se pronunciare en este plazo, se entenderá que no tiene objeción.
La ley establecerá las bases para la formación y actualización de los servidores públicos de la Fiscalía, así como para el desarrollo de la carrera profesional de los mismos, la cual se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos.
El Fiscal General presentará anualmente a los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión un informe de actividades. Comparecerá ante cualquiera de las Cámaras cuando se le cite a rendir cuentas o a informar sobre su gestión.
El Fiscal General de la República y sus agentes, serán responsables de toda falta, omisión o violación a la ley en que incurran con motivo de sus funciones.
B. …
Artículo 105. …
I. …
II. …
...
a) y b)…
- El Ejecutivo Federal, por conducto del Consejero Jurídico del Gobierno, en contra de normas generales de carácter federal y de las entidades federativas;
- y e)…
- Los partidos políticos con registro ante el Instituto Nacional Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales; y los partidos políticos con registro estatal, a través de sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el órgano legislativo del Estado que les otorgó el registro; y
- …
- El Fiscal General de la República respecto de leyes federales y de las entidades federativas, en materia penal y procesal penal, así como las relacionadas con el ámbito de sus funciones;
…
…
…
III. De oficio o a petición fundada del correspondiente Tribunal Unitario de Circuito o del Ejecutivo Federal, por conducto del Consejero Jurídico del Gobierno, así como del Fiscal General de la República en los asuntos en que intervenga el Ministerio Público, podrá conocer de los recursos de apelación en contra de sentencias de Jueces de Distrito dictadas en aquellos procesos en que la Federación sea parte y que por su interés y trascendencia así lo ameriten.
…
…
Artículo 107. …
I. a IV. …
V. …
a) a d) …
La Suprema Corte de Justicia, de oficio o a petición fundada del correspondiente Tribunal Colegiado de Circuito, del Fiscal General de la República, en los asuntos en que el Ministerio Público de la Federación sea parte, o del Ejecutivo Federal, por conducto del Consejero Jurídico del Gobierno, podrá conocer de los amparos directos que por su interés y trascendencia así lo ameriten.
VI. y VII. …
VIII. …
a) y b) …
La Suprema Corte de Justicia, de oficio o a petición fundada del correspondiente Tribunal Colegiado de Circuito, del Fiscal General de la República, en los asuntos en que el Ministerio Público de la Federación sea parte, o del Ejecutivo Federal, por conducto del Consejero Jurídico del Gobierno, podrá conocer de los amparos en revisión, que por su interés y trascendencia así lo ameriten.
…
IX. a XII. …
XIII. Cuando los Tribunales Colegiados de un mismo Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Fiscal General de la República, en asuntos en materia penal y procesal penal, así como los relacionados con el ámbito de sus funciones, los mencionados tribunales y sus integrantes, los Jueces de Distrito, las partes en los asuntos que los motivaron o el Ejecutivo Federal, por conducto del Consejero Jurídico del Gobierno, podrán denunciar la contradicción ante el Pleno del Circuito correspondiente, a fin de que decida la tesis que debe prevalecer como jurisprudencia.
…
Cuando las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo cuyo conocimiento les competa, los ministros, los Tribunales Colegiados de Circuito y sus integrantes, los Jueces de Distrito, el Fiscal General de la República, en asuntos en materia penal y procesal penal, así como los relacionados con el ámbito de sus funciones, el Ejecutivo Federal, por conducto del Consejero Jurídico del Gobierno, o las partes en los asuntos que las motivaron, podrán denunciar la contradicción ante el Pleno de la Suprema Corte, conforme a la ley reglamentaria, para que éste resuelva la contradicción.
…
XIV. …
XV. El Fiscal General de la República o el Agente del Ministerio Público de la Federación que al efecto designe, será parte en todos los juicios de amparo en los que el acto reclamado provenga de procedimientos del orden penal y aquéllos que determine la ley;
XVI. a XVIII. …
Artículo 110. Podrán ser sujetos de juicio político los senadores y diputados al Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Consejeros de la Judicatura Federal, los Secretarios de Despacho, los diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Fiscal General de la República, el Procurador General de Justicia del Distrito Federal, los magistrados de Circuito y jueces de Distrito, los magistrados y jueces del Fuero Común del Distrito Federal, los Consejeros de la Judicatura del Distrito Federal, el consejero Presidente, los consejeros electorales, y el secretario ejecutivo del Instituto Nacional Electoral, los magistrados del Tribunal Electoral, los integrantes de los órganos constitucionales autónomos, los directores generales y sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos.
…
…
…
…
…
Artículo 111. Para proceder penalmente contra los diputados y senadores al Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral, los consejeros de la Judicatura Federal, los Secretarios de Despacho, los diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Fiscal General de la República y el Procurador General de Justicia del Distrito Federal, así como el consejero Presidente y los consejeros electorales del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, por la comisión de delitos durante el tiempo de su encargo, la Cámara de Diputados declarará por mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión, si ha o no lugar a proceder contra el inculpado.
…
…
…
…
…
…
…
…
…
Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes:
I. …
Las constituciones de los estados podrán establecer la elección consecutiva para el mismo cargo de presidentes municipales, regidores y síndicos, hasta por un período adicional. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que lo hubieren postulado; tratándose de candidatos independientes, sólo podrán postularse con ese mismo carácter.
…
…
…
II. a X. …
…
I. …
II. …
Las Constituciones estatales podrán establecer la elección consecutiva de los diputados a las legislaturas de los Estados, hasta por cuatro periodos consecutivos. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que los hubieren postulado; tratándose de los candidatos independientes, sólo podrán postularse con ese mismo carácter.
Las legislaturas de los Estados se integrarán con diputados electos, según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes. En la integración de la legislatura, el porcentaje de representación de un partido político no podrá ser menor al porcentaje de votación que hubiere recibido menos ocho puntos porcentuales.
…
…
…
…
…
III. …
IV. De conformidad con las bases establecidas en esta Constitución y las leyes generales en la materia, las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral, garantizarán que:
- Las elecciones de los gobernadores, de los miembros de las legislaturas locales y de los integrantes de los ayuntamientos se realicen mediante sufragio universal, libre, secreto y directo; y que la jornada comicial tenga lugar el primer domingo de junio del año que corresponda. Los Estados cuyas jornadas electorales se celebren en el año de los comicios federales y no coincidan en la misma fecha de la jornada federal, no estarán obligados por esta última disposición;
- En el ejercicio de la función electoral, a cargo de las autoridades electorales, sean principios rectores los de certeza, imparcialidad, independencia, legalidad, máxima publicidad y objetividad;
- Las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de autonomía en su funcionamiento, e independencia en sus decisiones, conforme a lo siguiente y lo que determinen las leyes:
1°. Los organismos públicos autónomos electorales contarán con un órgano de dirección superior integrado por un consejero Presidente y seis consejeros electorales, con derecho a voz y voto; el Secretario Ejecutivo y los representantes de los partidos políticos concurrirán a las sesiones sólo con derecho a voz; cada partido político contará con un representante en dicho órgano.
2°. El consejero Presidente y los consejeros electorales serán designados por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, en los términos previstos por la ley. Los consejeros electorales estatales deberán ser originarios de la entidad federativa correspondiente o contar con una residencia efectiva de por lo menos cinco años anteriores a su designación, y cumplir con los requisitos y el perfil que acredite su idoneidad para el cargo que establezca la ley. En caso de que ocurra una vacante de consejero electoral estatal, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral hará la designación correspondiente en términos de este artículo y la ley. Si la vacante se verifica durante los primeros cuatro años de su encargo, se elegirá un sustituto para concluir el período. Si la falta ocurriese dentro de los últimos tres años, se elegirá a un consejero para un nuevo periodo.
3°. Los consejeros electorales estatales tendrán un período de desempeño de siete años y no podrán ser reelectos; percibirán una remuneración acorde con sus funciones y podrán ser removidos por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, por las causas graves que establezca la ley.
4°. Los consejeros electorales estatales y demás servidores públicos que establezca la ley, no podrán tener otro empleo, cargo o comisión, con excepción de los no remunerados en actividades docentes, científicas, culturales, de investigación o de beneficencia. Tampoco podrán asumir un cargo público en los órganos emanados de las elecciones en cuya organización y desarrollo hubieren participado, ni ser postulados para un cargo de elección popular o asumir un cargo de dirigencia partidista, durante los dos años posteriores al término de su encargo.
5°. Las autoridades electorales jurisdiccionales se integrarán por un número impar de magistrados, quienes serán electos por las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores a propuesta en terna, de cada legislatura local por la misma mayoría.
6°. Los organismos públicos autónomos electorales contarán con servidores públicos investidos de fe pública para actos de naturaleza electoral, cuyas atribuciones y funcionamiento serán reguladas por la ley.
7°. Las impugnaciones en contra de los actos que, conforme a la base V del artículo 41 de esta Constitución, realice el Instituto Nacional Electoral con motivo de los procesos electorales locales, serán resueltas por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, conforme lo determine la ley.
d) Las autoridades electorales competentes de carácter administrativo puedan convenir con el Instituto Nacional Electoral se haga cargo de la organización de los procesos electorales locales;
e) a g) …
- Se fijen los criterios para establecer los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus precampañas y campañas electorales, así como los montos máximos que tengan las aportaciones de sus militantes y simpatizantes;
- Se fijen las reglas para las precampañas y las campañas electorales de los partidos políticos, así como las sanciones para quienes las infrinjan. En todo caso, la duración de las campañas será de sesenta a noventa días para la elección de gobernador y de treinta a sesenta días cuando sólo se elijan diputados locales o ayuntamientos; las precampañas no podrán durar más de las dos terceras partes de las respectivas campañas electorales;
- Se regule el régimen aplicable a la postulación, registro, derechos y obligaciones de los candidatos independientes, garantizando su derecho al financiamiento público y al acceso a la radio y la televisión en los términos establecidos en esta Constitución y en las leyes correspondientes;
- y m) …
- Se verifique, al menos, una elección local en la misma fecha en que tenga lugar alguna de las elecciones federales;
- …
V. a VII. …
VIII. Las Constituciones de los Estados garantizarán que las funciones de procuración de justicia se realicen con base en los principios de autonomía, eficiencia, imparcialidad, legalidad, objetividad, profesionalismo, responsabilidad y respeto a los derechos humanos.
Artículo 119. …
Las entidades federativas están obligadas a entregar sin demora a los imputados o sentenciados, así como a practicar el aseguramiento y entrega de objetos, instrumentos o productos del delito, atendiendo a la autoridad de cualquier otra que los requiera. Estas diligencias se practicarán, con intervención de los respectivos órganos de procuración de justicia, en los términos de los convenios de colaboración que, al efecto, celebren las entidades federativas. Para los mismos fines, las autoridades locales podrán celebrar convenios de colaboración con la Fiscalía General de la República.
…
TRANSITORIOS
PRIMERO.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, sin perjuicio de lo dispuesto en los transitorios siguientes.
SEGUNDO.- El Congreso de la Unión deberá expedir las normas previstas en el inciso a) de la fracción XXI, y en la fracción XXIX-U del artículo 73 de esta Constitución, a más tardar el 30 de junio de 2014. Dichas normas establecerán, al menos, lo siguiente:
- La ley general que regule los partidos políticos nacionales y locales:
- Las normas, plazos y requisitos para su registro legal y su intervención en los procesos electorales federales y locales;
- Los derechos y obligaciones de sus militantes y la garantía de acceso a los órganos imparciales de justicia intrapartidaria;
- Los lineamientos básicos para la integración de sus órganos directivos; la postulación de sus candidatos y, en general, la conducción de sus actividades de forma democrática; así como la transparencia en el uso de los recursos;
- Los contenidos mínimos de sus documentos básicos;
- Los procedimientos y las sanciones aplicables al incumplimiento de sus obligaciones;
- El sistema de participación electoral de los partidos políticos a través de la figura de coaliciones, conforme a lo siguiente:
- Se establecerá un sistema uniforme de coaliciones para los procesos electorales federales y locales;
- Se podrá solicitar su registro hasta la fecha en que inicie la etapa de precampañas;
- La ley diferenciará entre coaliciones totales, parciales y flexibles. Por coalición total se entenderá la que establezcan los partidos políticos para postular a la totalidad de los candidatos en un mismo proceso electoral federal o local, bajo una misma plataforma electoral. Por coalición parcial se entenderá la que establezcan los partidos políticos para postular al menos el cincuenta por ciento de las candidaturas en un mismo proceso electoral federal o local, bajo una misma plataforma. Por coalición flexible se entenderá la que establezcan los partidos políticos para postular al menos el veinticinco por ciento de las candidaturas en un mismo proceso electoral federal o local, bajo una misma plataforma electoral;
- Las reglas conforme a las cuales aparecerán sus emblemas en las boletas electorales y las modalidades del escrutinio y cómputo de los votos;
- En el primer proceso electoral en el que participe un partido político, no podrá coaligarse, y
- Un sistema de fiscalización sobre el origen y destino de los recursos con los que cuenten los partidos políticos, las coaliciones y los candidatos, que deberá contener:
- Las facultades y procedimientos para que la fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos políticos, las coaliciones y los candidatos se realice de forma expedita y oportuna durante la campaña electoral;
- Los lineamientos homogéneos de contabilidad, la cual deberá ser pública y de acceso por medios electrónicos;
- Los mecanismos por los cuales los partidos políticos, las coaliciones y las candidaturas independientes deberán notificar al órgano de fiscalización del Instituto Nacional Electoral, la información sobre los contratos que celebren durante las campañas o los procesos electorales, incluyendo la de carácter financiero y la relativa al gasto y condiciones de ejecución de los instrumentos celebrados. Tales notificaciones deberán realizarse previamente a la entrega de los bienes o la prestación de los servicios de que se trate;
- Las facultades del Instituto Nacional Electoral para comprobar el contenido de los avisos previos de contratación a los que se refiere el numeral anterior;
- Los lineamientos para asegurar la máxima publicidad de los registros y movimientos contables, avisos previos de contratación y requerimientos de validación de contrataciones emitidos por la autoridad electoral;
- La facultad de los partidos políticos de optar por realizar todos los pagos relativos a sus actividades y campañas electorales, por conducto del Instituto Nacional Electoral, en los términos que el mismo Instituto establezca mediante disposiciones de carácter general;
- La regulación de la propaganda electoral, debiendo establecer que los artículos promocionales utilitarios sólo podrán ser elaborados con material textil;
- La facultad de los partidos políticos de optar por realizar todos los pagos relativos a la contratación de publicidad exterior, por conducto del Instituto Nacional Electoral;
- Las reglas para garantizar la paridad entre géneros en candidaturas a legisladores federales y locales, y
- Las sanciones que deban imponerse por el incumplimiento de sus obligaciones.
- La ley general que regule los procedimientos electorales:
- La celebración de elecciones federales y locales el primer domingo de junio del año que corresponda, en los términos de esta Constitución;
- Los mecanismos de coordinación entre los órganos del Ejecutivo Federal en materia de inteligencia financiera y el Instituto Nacional Electoral, que permitan reportar a éste las disposiciones en efectivo que realice cualquier órgano o dependencia de la Federación, de las entidades federativas y de los municipios durante cualquier proceso electoral, cuando tales operaciones se consideren relevantes o inusuales de conformidad con los ordenamientos aplicables;
- Las reglas aplicables para transparentar el financiamiento, la metodología y los resultados de las encuestas que se difundan, relativas a las preferencias electorales, así como las fechas límite para llevar a cabo su difusión;
- Los términos en que habrán de realizarse debates de carácter obligatorio entre candidatos, organizados por las autoridades electorales; y las reglas aplicables al ejercicio de la libertad de los medios de comunicación para organizar y difundir debates entre candidatos a cualquier cargo de elección popular. Se establecerán los requisitos mínimos de participación de candidatos. La negativa a participar de cualquiera de los candidatos en ningún caso será motivo para la cancelación o prohibición del debate respectivo. La realización o difusión de debates en radio y televisión, salvo prueba en contrario, no se considerará como contratación ilegal de tiempos o como propaganda encubierta;
- Las modalidades y plazos de entrega de los materiales de propaganda electoral para efectos de su difusión en los tiempos de radio y televisión, y
- Las reglas, plazos, instancias y etapas procesales para sancionar violaciones en los procedimientos electorales.
III. La ley general en materia de delitos electorales establecerá los tipos penales, sus sanciones, la distribución de competencias y las formas de coordinación entre la Federación y las entidades federativas.
TERCERO.- El Congreso de la Unión deberá expedir la ley que reglamente el párrafo octavo del artículo 134 de esta Constitución, la que establecerá las normas a que deberán sujetarse los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y de cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, y que garantizará que el gasto en comunicación social cumpla con los criterios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, así como que respete los topes presupuestales, límites y condiciones de ejercicio que establezcan los presupuestos de egresos respectivos.
CUARTO.- Las adiciones, reformas y derogaciones que se hacen a los artículos 35; 41; 54; 55; 99; 105 fracción II inciso f); 110 y 111 por lo que hace a la denominación del Instituto Nacional Electoral, y 116 fracción IV, de esta Constitución, entrarán en vigor en la misma fecha en que lo hagan las normas a que se refiere el transitorio Segundo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el transitorio Quinto siguiente.
La adición del cuarto párrafo a la base I del artículo 41 de esta Constitución, relativa al porcentaje de votación necesaria para que los partidos políticos conserven su registro, entrará en vigor al día siguiente de la publicación del presente Decreto.
Las reformas a que se refiere el primer párrafo del presente transitorio, respecto de entidades federativas que tengan procesos electorales en 2014, entrarán en vigor una vez que hayan concluido de dichos procesos.
QUINTO.- El Instituto Nacional Electoral deberá integrarse dentro de los ciento veinte días naturales siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto y comenzará a ejercer sus atribuciones a partir de que entren en vigor las normas previstas en el transitorio Segundo anterior. En caso de que a la fecha de integración del Instituto Nacional Electoral no hubieren entrado en vigor las normas previstas en el transitorio Segundo anterior, dicho Instituto ejercerá las atribuciones que las leyes vigentes otorgan al Instituto Federal Electoral.
Con el objeto de asegurar el escalonamiento en el cargo de los integrantes del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, el comité de evaluación a que se refiere el inciso a) del párrafo quinto del Apartado A de la Base V del artículo 41, que se reforma por virtud de presente Decreto, deberá remitir a la Cámara de Diputados para su trámite en procesos separados, conforme a lo previsto en el referido párrafo:
- Tres listas para cubrir la elección de cada uno de los tres consejeros que durarán en su encargo tres años;
- Cuatro listas para cubrir la elección de cada uno de los cuatro consejeros que durarán en su encargo seis años;
- Tres listas para cubrir la elección de cada uno de los tres consejeros que durarán en su encargo nueve años, y
- Una lista para cubrir la elección del Presidente que durará en su encargo nueve años.
Los consejeros del Instituto Federal Electoral que se encuentren en funciones al inicio del procedimiento de selección para la integración del Instituto Nacional Electoral, podrán participar en dicho proceso.
SEXTO.- Una vez integrado y a partir de que entren en vigor las normas previstas en el transitorio Segundo anterior, el Instituto Nacional Electoral deberá expedir los lineamientos para garantizar la incorporación de todos los servidores públicos del Instituto Federal Electoral y de los organismos autónomos locales en materia electoral, al Servicio Profesional Electoral Nacional, así como las demás normas para su integración total.
SÉPTIMO. Los recursos humanos, presupuestales, financieros y materiales del Instituto Federal Electoral, pasarán a formar parte del Instituto Nacional Electoral una vez que quede integrado en términos del transitorio Cuarto anterior; sin menoscabo de los derechos laborales.
OCTAVO.- Una vez integrado el Instituto Nacional Electoral y a partir de que entren en vigor las normas previstas en el transitorio Segundo anterior, las funciones correspondientes a la capacitación electoral, así como la ubicación de las casillas y la designación de funcionarios de la mesa directiva, se entenderán delegadas a los organismos públicos autónomos locales.
En este caso, el Instituto Nacional Electoral podrá reasumir dichas funciones, por mayoría del Consejo General.
La delegación y reasunción posteriores de estas atribuciones se someterá a lo dispuesto en la Base V, Apartado C del artículo 41 de esta Constitución.
NOVENO.- El Consejo General del Instituto Nacional Electoral designará a los nuevos consejeros de los organismos autónomos locales en materia electoral, en términos de lo dispuesto por el inciso c) de la fracción IV del artículo 116 de esta Constitución. Los actuales consejeros continuarán en su encargo hasta en tanto se realicen las designaciones a que se refiere el presente transitorio.
DÉCIMO. Los Magistrados de los órganos jurisdiccionales locales en materia electoral, que se encuentren en funciones a la entrada en vigor de las normas previstas en el transitorio Segundo, continuarán en su encargo hasta la conclusión de su nombramiento. Las vacantes que se generen por cualquier causa serán cubiertas en los términos previstos por la fracción IV inciso c) párrafo 6º del artículo 116 de esta Constitución.
DÉCIMO PRIMERO.- La reforma al artículo 59 de esta Constitución será aplicable a los diputados y senadores electos a partir del proceso electoral de 2018.
DÉCIMO SEGUNDO.- Las adiciones, reformas y derogaciones que se hacen a los artículos 69 párrafo tercero; 73, fracciones IV y VI; 74, fracción III; 76, fracciones II y XI; 78, fracción VII; 89 fracción II párrafos segundo y tercero, y fracción XVII, entrarán en vigor el 1 de diciembre de 2018.
DÉCIMO TERCERO.- La reforma al artículo 116 de esta Constitución en materia de reelección de diputados locales será aplicable en las entidades federativas que opten por dicho régimen, para los legisladores que sean electos a partir de la segunda Legislatura inmediata posterior a aquélla que realice las modificaciones constitucionales pertinentes para la implementación de la reelección.
DÉCIMO CUARTO.- La reforma al artículo 115 de esta Constitución en materia de reelección de presidentes municipales, regidores y síndicos, será aplicable en las entidades federativas que opten por dicho régimen, para los integrantes del Ayuntamiento que sean electos a partir del segundo periodo inmediato posterior a aquél en el que se realicen las modificaciones constitucionales pertinentes para la implementación de la reelección.
DÉCIMO QUINTO.- Las reformas a los artículos 65; 74 fracción IV, y 83 de esta Constitución entrarán en vigor el 1° de enero de 2018, por lo que el período presidencial comprendido entre los años 2018 y 2024 iniciará el 1° de diciembre de 2018 y concluirá el 30 de septiembre de 2024.
DÉCIMO SEXTO.- Las adiciones, reformas y derogaciones que se hacen a los artículos 28; 29, párrafo primero; 69, párrafo segundo; 76, fracciones II, por lo que se refiere a la supresión de la ratificación del Procurador General de la República por el Senado y XII; 78, fracción V; 82, fracción VI; 84; 89, fracción IX; 90; 93, párrafo segundo; 95; 102, Apartado A; 105, fracciones II, incisos c) y h), y III; 107; 110 y 111 por lo que se refiere al Fiscal General de la República; 116 fracción VIII, y 119, párrafo primero de esta Constitución, entrarán en vigor en la misma fecha en que lo hagan las normas secundarias que expida el Congreso de la Unión necesarias por virtud de las adiciones, reformas y derogaciones a que se refiere el presente transitorio, siempre que se haga por el propio Congreso la declaratoria expresa de entrada en vigor de la autonomía constitucional de la Fiscalía General de la República.
El Procurador General de la República que se encuentre en funciones al momento de expedirse la declaratoria a que se refiere el párrafo anterior, quedará designado por virtud de este Decreto Fiscal General de la República por el tiempo que establece el artículo 102, apartado A), de esta Constitución, sin perjuicio del procedimiento de remoción previsto en la fracción IV de dicho artículo.
DÉCIMO SÉPTIMO.- Una vez que entren en vigor las disposiciones de este Decreto referidas en el transitorio anterior, se procederá de la siguiente forma:
I.- Los asuntos en los que la Procuraduría General de la República ejerza la representación de la Federación, así como aquellos en que haya ejercitado acciones de inconstitucionalidad en casos distintos a los previstos en el inciso h) de la fracción II, del artículo 105 de esta Constitución que se adiciona por virtud de este Decreto, que se encuentren en trámite a la entrada en vigor de las disposiciones a que se refiere el transitorio anterior, deberán remitirse dentro de los veinte días hábiles siguientes a la dependencia del Ejecutivo Federal que realiza la función de Consejero Jurídico del Gobierno.
Los procedimientos señalados en el párrafo que antecede se suspenderán por un plazo de sesenta días hábiles, contados a partir de la entrada en vigor de las disposiciones a que se refiere el transitorio anterior; en cada caso, la suspensión será decretada de oficio por los órganos jurisdiccionales ante los cuales se desahoguen dichos procedimientos, y
II.- Los recursos humanos, financieros y materiales que la Procuraduría General de la República destine para la atención y desahogo de los procedimientos a que se refiere la fracción anterior, serán transferidos a la dependencia que realice las funciones de Consejero Jurídico del Gobierno. Los titulares de ambos órganos realizarán las previsiones necesarias para que dichos recursos queden transferidos el mismo día en que entren en vigor las disposiciones señaladas en el transitorio anterior.
DÉCIMO OCTAVO.- A partir de la entrada en vigor del presente Decreto el Senado nombrará por dos terceras partes de sus miembros presentes al titular de la Fiscalía Especializada en Atención de Delitos Electorales de la Procuraduría General de la República. El Ejecutivo Federal podrá objetar dicho nombramiento, en cuyo caso se procederá a un nuevo nombramiento en los términos de este párrafo.
En el plazo de treinta días a partir de la entrada en vigor de este Decreto, el Procurador General de la República expedirá el acuerdo de creación de la fiscalía especializada en materia de delitos relacionados con hechos de corrupción, cuyo titular será nombrado por el Senado en los términos del párrafo anterior.
Los titulares de las fiscalías nombrados en términos del presente transitorio durarán en su encargo hasta el treinta de noviembre de dos mil dieciocho, sin perjuicio de que puedan ser removidos libremente por el Procurador General de la República o, en su caso, del Fiscal General de la República. La remoción podrá ser objetada por el voto de la mayoría de los miembros presentes de la Cámara de Senadores dentro de un plazo de diez días hábiles, en cuyo caso el titular de la fiscalía de que se trate, será restituido en el ejercicio de sus funciones.
DÉCIMO NOVENO.- A partir de la entrada en vigor de las reformas a que se refiere el transitorio Décimo Sexto anterior, los recursos humanos, presupuestales, financieros y materiales de la Procuraduría General de la República pasarán al órgano autónomo que el propio Decreto establece.
VIGÉSIMO. La reforma al artículo 26 de esta Constitución entrará en vigor al día siguiente de la publicación del presente Decreto.
El Consejo General del Consejo Nacional para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social deberá integrarse dentro de los sesenta días naturales siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto. Para dicho efecto, se deberán elegir dos consejeros por un periodo de dos años, dos por un periodo de tres años, dos por un periodo de cuatro años y un consejero presidente por un periodo de cuatro años. En caso de que en el plazo referido no quede integrado el órgano constitucional referido y hasta su integración, continuará en sus funciones el organismo descentralizado denominado Consejo Nacional para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social.
Con excepción del Secretario de Desarrollo Social, los integrantes del Comité Directivo del organismo descentralizado referido en el párrafo anterior, que se encuentren en funciones a la entrada en vigor del presente Decreto, podrán ser considerados para integrar el nuevo órgano autónomo que se crea.
El Congreso de la Unión deberá expedir la ley que regirá al órgano autónomo denominado Consejo Nacional para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social, dentro de los ciento veinte días naturales siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto.
En tanto el Congreso de la Unión expide la Ley a que se refiere el párrafo anterior, el Consejo Nacional para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social que se crea por virtud del presente Decreto, una vez instalado, ejercerá sus atribuciones y competencias conforme a lo dispuesto en el mismo y en el Decreto por el que se regula el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de agosto de 2005.
VIGÉSIMO PRIMERO.- La reforma al artículo 78, fracción VII de esta Constitución, por lo que hace la derogación de la facultad de la Comisión Permanente para ratificar los nombramientos de los embajadores y cónsules generales, entrará en vigor al día siguiente de la publicación del presente Decreto.
VIGÉSIMO SEGUNDO.- La Ley establecerá los derechos que habrán de gozar los magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación cuando concluyan su encargo. Los magistrados que se encuentren en funciones a laentrada en vigor del presente Decreto continuarán en su encargo hasta cumplir quince años contados a partir de la fecha de su nombramiento.
Sala de juntas 5 y 6 del Senado de la República, a los dos días del mes de diciembre de dos mil trece.