Procedimiento Especial Sancionador (Nota académica)

PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR

Mtro. René Casoluengo Méndez

Introducción. El procedimiento especial sancionador fue creado por reforma constitucional de 2007 y modificado por reforma -también constitucional- de 2014, con el propósito de prevenir o sancionar las conductas que violen lo establecido en la Base III del artículo 41 o en el octavo párrafo del artículo 134, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las que contravengan las normas sobre propaganda política o electoral, así como de aquellas consistentes en actos anticipados de precampaña o campaña.

Espinosa Silis (Espinosa 2014: 476) refiere que durante el proceso electoral 2008-2009 el entonces Instituto Federal Electoral conoció y resolvió 1026 procedimientos especiales sancionadores, en tanto que durante el proceso electoral 2011-2012 la cifra fue de 1350. Por lo que se refiere a la eficacia de esta clase de procedimiento durante esas elecciones, el autor citado expresa, entre otras cuestiones, que la brevedad de los plazos constituyó “…por un lado, un grillete para la autoridad y, por otro, violatoria de las garantías más elementales que tiene todo inculpado: defensa, audiencia, oportunidad de ofrecer pruebas, legalidad, etcétera.”

En la quinta conclusión de su trabajo, el autor citado (Espinosa 2014:497) menciona que los tiempos que deben observarse en el proceso electoral exigen que la autoridad electoral dicte con prontitud sus determinaciones, especialmente en los procedimientos sancionadores, cuya finalidad consiste en conservar la legalidad y la equidad en los comicios; con base en lo anterior, manifestó que existía “…un claro conflicto entre los criterios estrictos del Tribunal Electoral en el sentido de respetar el debido proceso, junto con todas sus formalidades, y los plazos previstos para resolver el procedimiento especial sancionador, lo que en algunos casos ha implicado dilaciones de más de un año en la resolución definitiva de este tipo de asuntos.”

En el presente trabajo, nos referimos a los propósitos que tuvo en cuenta el legislador al reformar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia electoral en el año 2014, con la finalidad de evaluar cualitativamente la reforma en materia de esta clase de procedimiento a la luz de los parámetros de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

1. ¿Cuáles fueron los propósitos expresados por el legislador al reformar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia electoral en el año 2014, en materia del procedimiento especial sancionador?

Respuesta.

En el Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Gobernación; de Reforma del Estado y de Estudios Legislativos, Segunda, de la Cámara de Senadores de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, (consultable en http://portales.te.gob.mx/consultareforma2014/node/2622), se señaló que dichas Comisiones recibieron para su estudio y dictamen diversas iniciativas formuladas y presentadas por varios Senadores de la República, mediante las cuales propusieron reformas y adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia político-electoral.

A partir de la revisión que llevaron a cabo las Comisiones Unidas (que incluyó las iniciativas de la LX, LXI y LXII Legislaturas), pudieron establecer que existían 56 propuestas de modificaciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia político-electoral.

De ese universo de iniciativas, las Comisiones Unidas identificaron dos que se referían a un gran número de temas: La iniciativa presentada el 24 de julio de 2013, ante la Comisión Permanente, por senadores de los Grupos Parlamentarios del Partido Acción Nacional y del Partido de la Revolución Democrática, así como la iniciativa presentada por senadores y diputados de los Grupos Parlamentarios del Partido Acción Nacional en la Cámara de Diputados y en el Senado de la República, el 24 de septiembre, también de 2013.

Con el propósito de identificar propuestas de modificación al régimen político, al régimen de partidos y al régimen electoral, las Comisiones Unidas se dieron a la tarea de estudiar los temas planteados en las otras cincuenta y cuatro iniciativas de reformas a la Constitución en materia político-electoral. De esa manera, identificaron 36 iniciativas que también se referían a los temas comprendidos en las dos propuestas que sirvieron de base para realizar el análisis previo a la propuesta de reforma.

Con base en lo anterior, las Comisiones Unidas establecieron dos grandes apartados: La reforma política y la reforma electoral.

Por lo que se refiere a la reforma electoral, los temas y subtemas fueron los siguientes: Fortalecimiento del Organismo Nacional a cargo de la función electoral y de sus atribuciones, mediante su transformación en Instituto Nacional Electoral; aumento del umbral para mantener el registro como partido político, y atribuciones del Congreso de la Unión para emitir leyes generales en materia electoral.

En el Proyecto de Dictamen de las Comisiones se señaló que coincidían con diversos planteamientos expuestos en las iniciativas estudiadas, en la necesidad de fortalecer al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, así como a los Tribunales Electorales locales.

Por lo que se refiere al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, las Comisiones propusieron la siguiente modificación:

“a) Otorgar al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación la competencia que actualmente corresponde al Instituto Federal Electoral, para conocer, resolver y sancionar las infracciones de la Base III del artículo 41 de la Constitución a través de procedimientos especiales en los términos de la ley, la que deberá prever entre otras medidas cautelares, la orden de suspender o cancelar de manera inmediata las transmisiones en radio y televisión,…”

En el PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS formulado por las Comisiones Unidas, propusieron el siguiente texto:

“Artículo 41. ...

…

III.…

…

Apartado D. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación conocerá, resolverá y sancionará las infracciones a lo dispuesto en esta base mediante procedimientos expeditos en los términos de la ley, la que preverá, entre otras medidas cautelares, la orden de suspender o cancelar de manera inmediata las transmisiones en radio y televisión.”

En la Minuta de la Cámara de Senadores, con proyecto de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia político-electoral (consultable en: Gaceta Parlamentaria. Año XVII. Palacio Legislativo de San Lázaro, jueves 5 de diciembre de 2013, Número 3921-II) enviada a la Cámara de Diputados, el texto del Apartado D, del artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, quedó establecido en los siguientes términos:

“Artículo 41….

…

III….

…

Apartado D. El Instituto Nacional Electoral, mediante procedimientos expeditos en los términos de la ley, investigará las infracciones a lo dispuesto en esta Base e integrará el expediente para someterlo al conocimiento y resolución del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. En el procedimiento, el Instituto podrá imponer, entre otras medidas cautelares, la orden de suspender o cancelar de manera inmediata las transmisiones en radio y televisión, de conformidad con lo que disponga la ley.”

La Cámara de Diputados aprobó en esos mismos términos el texto del Apartado D, como se desprende de la Minuta Proyecto de Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia Político-Electoral, que envió la Cámara de Diputados a la Cámara de Senadores (Mesa Directiva LXXII Legislatura Of. No. D.G.P.L. 62-II-1-1426).

Una vez recibida la Minuta a que se refiere el párrafo anterior, la Cámara de Senadores aprobó el Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Gobernación; de Reforma del Estado; de Estudios Legislativo Primera, y de Estudios Legislativos, Segunda, a la Minuta con Proyecto de Decreto por el que se reforman adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia Político-Electoral, quedando el Apartado D de la Base III del artículo 41 constitucional en los términos que ya se han señalado.

Con base en lo anterior, puede afirmarse lo siguiente:

1. En diversas iniciativas de reforma constitucional en materia político-electoral, que fueron presentadas por varios senadores de la República, se sostuvo la necesidad de fortalecer al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, cuestión en la que coincidieron las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Gobernación; de Reforma del Estado y de Estudios Legislativos, Segunda, de la Cámara de Senadores de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión.

2. Para atender a ese propósito, las referidas Comisiones consideraron que debía otorgarse al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación la competencia que en ese tiempo correspondía al Instituto Federal Electoral, para conocer, resolver y sancionar las infracciones de la Base III del artículo 41 de la Constitución, a través de procedimientos especiales en los términos de la ley, por lo que propusieron un texto del Apartado D de dicha Base mediante el cual se indicaba que sería el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación la autoridad competente para conocer, resolver y sancionar dichas violaciones mediante procedimientos expeditos en los términos de la ley, misma que establecería la orden de suspender o cancelar de manera inmediata las transmisiones en radio y televisión, entre otras medidas cautelares.

3. En el Dictamen de las Comisiones Unidas de la Cámara de Senadores con proyecto de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia político-electoral, aprobado el día 13 de diciembre de 2013, el texto del referido Apartado D, quedó en los siguientes términos: “El Instituto Nacional Electoral, mediante procedimientos expeditos en los términos de la ley, investigará las infracciones a lo dispuesto en esta Base e integrará el expediente para someterlo al conocimiento y resolución del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. En el procedimiento, el Instituto podrá imponer, entre otras medidas cautelares, la orden de suspender o cancelar de manera inmediata las transmisiones en radio y televisión, de conformidad con lo que disponga la ley.”

4. En vista del Dictamen a que se refiere el punto anterior, es claro que el propósito del legislador consistió en otorgar competencia al Instituto Nacional Electoral para investigar, mediante procedimientos expeditos, las infracciones a la Base III del artículo 41 constitucional e integrar el expediente, así como al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para conocer y resolver dichos procedimientos. Este propósito fue acogido por el legislador secundario, ya que al expedir la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales estableció, en los artículos 470 a 477, que el Instituto Nacional Electoral, a través de la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaría Ejecutiva, tendría a su cargo la etapa de sustanciación del procedimiento y que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, a través de la Sala Regional Especializada, sería competente para resolverlo. Este propósito fue cumplido durante el proceso electoral 2014-2015 conforme a las normas que rigen a los procedimientos especiales sancionadores y a su interpretación mediante tesis y jurisprudencias sustentadas por la Sala Superior. (Véanse los datos y las gráficas sobre procedimientos especiales sancionadores relacionados con la elección de diputados federales, que se acompañan como anexos 1 y 2).

 

2. Cualquier actuación u omisión de las autoridades electorales en el procedimiento especial sancionador ¿debe respetar el debido proceso?

Respuesta.

De acuerdo con los criterios sustentados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, toda actuación u omisión de las autoridades estatales en un proceso administrativo sancionatorio o jurisdiccional debe respetar este importante derecho humano.

Al respecto, citamos los criterios de dicha Corte sustentados en el fallo pronunciado en el siguiente caso:

“Corte IDH. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C No. 72, párrafos 124 a 127:

“124. Si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, “sino [al] conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales” a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos. Es decir, cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal.”.

125. La Corte observa que el elenco de garantías mínimas establecido en el numeral 2 del artículo 8 de la Convención se aplica a los órdenes mencionados en el numeral 1 del mismo artículo, o sea, la determinación de derechos y obligaciones de orden “civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”. Esto revela el amplio alcance del debido proceso; el individuo tiene el derecho al debido proceso entendido en los términos del artículo 8.1 y 8.2, tanto en materia penal como en todos estos otros órdenes.

126. En cualquier materia, inclusive en la laboral y la administrativa, la discrecionalidad de la administración tiene límites infranqueables, siendo uno de ellos el respeto de los derechos humanos. Es importante que la actuación de la administración se encuentre regulada, y ésta no puede invocar el orden público para reducir discrecionalmente las garantías de los administrados. Por ejemplo, no puede la administración dictar actos administrativos sancionatorios sin otorgar a los sancionados la garantía del debido proceso.

127. Es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar decisiones justas, no estando la administración excluida de cumplir con este deber. Las garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas.”

En relación al debido proceso, la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación se refirió -en el Acuerdo de Sala dictado en el expediente SRE-CA-48/2015- a las jurisprudencias sustentadas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación identificadas con la clave 1a./J. 11/2014 (10a.) de rubro: DERECHO AL DEBIDO PROCESO. SU CONTENIDO (consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro 3, Febrero de 2014, Tomo I, página 396) y P./J. 47/95 (9ª) de rubro: FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO (consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo II, diciembre de 1995, página 133), para precisar que dicha Corte ha establecido que las garantías del debido proceso son aplicables en cualquier procedimiento de naturaleza jurisdiccional, identificadas como formalidades esenciales del procedimiento, las cuales en su conjunto conforman la garantía de audiencia y que dichas formalidades son: 1. La notificación del inicio del procedimiento. 2. La oportunidad de ofrecer y desahogar pruebas. 3. La oportunidad de alegar. 4. El dictado de la resolución que dirima las cuestiones controvertidas y la posibilidad de impugnarla.

En el Acuerdo de la Sala Regional Especializada, se señaló que la propia Corte ha establecido que también forman parte del debido proceso las garantías mínimas que deben reconocerse a cualquier persona cuyos derechos puedan modificarse por la actividad del Estado, como sucede con el derecho penal, migratorio, fiscal o administrativo, en cuyos ámbitos se exigirá que dichas garantías se hagan compatibles con la materia del asunto. La Sala agregó que en el conjunto de garantías del debido proceso se encuentran, entre otros, el derecho a no declarar contra sí mismo o el derecho a conocer la causa del procedimiento sancionador.

 

3. El artículo 8, párrafo 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece el derecho de las personas a contar con un órgano jurisdiccional imparcial, independiente, competente, que sea juez natural de la causa, no especial y autónomo, para la definición de sus derechos. ¿El procedimiento especial sancionador debe ajustarse a esta prescripción?

Respuesta.

En México, la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales ha establecido un procedimiento a cargo de dos autoridades, por una parte ha otorgado competencia al Instituto Nacional Electoral (a través de la actuación de la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral de la Secretaría Ejecutiva), para sustanciar el procedimiento especial sancionador y, por otra parte, ha atribuido competencia al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para resolver dicho procedimiento (mediante la actuación de la Sala Regional Especializada).

Al respecto, consideramos que sería conveniente modificar ese diseño legal para ajustarlo completamente a lo que ordena el artículo 8, párrafo 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, de tal manera que las personas que se sujeten a un procedimiento especial sancionador cuenten con un órgano jurisdiccional que lo sustancie y resuelva, a efecto de definir si la conducta denunciada es lícita o ilícita.

Con base en lo anterior, estimamos que debe otorgarse competencia al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para que sea el órgano jurisdiccional que sustancie y resuelva dicho procedimiento, a través de la Sala Regional Especializada, conservándose la competencia de la Sala Superior para conocer y resolver los recursos de revisión que se interpongan en contra de las resoluciones y sentencias de la referida Sala Especializada. En la regulación legal modificada, debe establecerse que el Instituto Nacional Electoral tendrá a su cargo la fase de investigación preliminar en el procedimiento de referencia.

 

4. ¿El procedimiento especial sancionador reúne las características del recurso a que se refiere el artículo 25, párrafo primero, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos?

Respuesta.

Para la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el recurso a que se refiere el artículo 25, párrafo primero, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos debe contar con las siguientes características: a) sencillez; b) rapidez; c) accesibilidad; d) eficacia (idoneidad) y e) efectividad.

La propia Corte Interamericana ha estimado que el recurso tendrá efectividad cuando exista la posibilidad real de interponerlo, que sea tramitado conforme a las reglas del debido proceso, útil para decidir si existió una violación de derechos y, que proporcione, en su caso, una reparación, además, que sea resuelto en un plazo razonable. Al respecto, son ilustrativos los siguientes fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos:

Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de enero de 2001. Serie C No. 71, párrafo 90; (Consultable en: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/Seriec_71_esp.pdf):

“90. Bajo esta perspectiva, este Tribunal ha señalado que para que el Estado cumpla con lo dispuesto en el citado artículo no basta con que los recursos existan formalmente, sino que los mismos deben tener efectividad59, es decir, debe brindarse a la persona la posibilidad real de interponer un recurso que sea sencillo y rápido, en los términos del artículo 25 de la Convención. Esta Corte ha establecido reiteradamente que la existencia de este tipo de garantías “constituye uno de los pilares básicos, no sólo de la Convención Americana, sino del propio Estado de Derecho en una sociedad democrática en el sentido de la Convención”60.

Corte IDH. Caso Hilaire, Constantine y Benjamin y otros Vs. Trinidad y Tobago. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 21 de junio de 2002. Serie C No. 94, párrafo 148; (Consultable en: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/Seriec_94_esp.pdf)

“148. Para que se preserve el derecho a un recurso efectivo, en los términos del artículo 25 de la Convención, es indispensable que dicho recurso se tramite conforme a las reglas del debido proceso, consagradas en el artículo 8 de la Convención, incluyendo el acceso a la asistencia letrada. Tomando en cuenta la naturaleza excepcionalmente grave e irreparable de la pena de muerte, la observancia del debido proceso legal, con su conjunto de derechos y garantías, es aún más importante cuando se halle en juego la vida humana133.”

Corte IDH. Caso Castañeda Gutman Vs. México. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008. Serie C No. 184, párrafo 118; (Consultable en: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia_cd/pdf/corte/seriec_184_esp.pdf):

“118. Sobre este punto la Corte está llamada a determinar si el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano constituía o no un recurso efectivo. Un recurso judicial efectivo es aquel capaz de producir el resultado para el que ha sido concebido34, es decir, debe ser un recurso capaz de conducir a un análisis por parte de un tribunal competente a efectos de establecer si ha habido o no una violación a los derechos humanos y, en su caso, proporcionar una reparación35.”

Corte IDH. Caso Bayarri Vs. Argentina. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de octubre de 2008. Serie C No. 187, párrafo 107. (Consultable en: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_187_esp.pdf):

“107. En casos anteriores, al analizar la razonabilidad de un plazo procesal la Corte ha valorado los siguientes elementos: a) complejidad del asunto, b) actividad procesal del interesado y c) conducta de las autoridades judiciales99. No obstante, el Tribunal considera que existe un retardo notorio en el proceso referido carente de explicación razonada. En consecuencia, no es necesario realizar el análisis de los criterios mencionados. Tomando en cuenta, asimismo, el reconocimiento de hechos formulado (supra párrs. 29 y 30), la Corte estima que respecto de la causa penal en estudio el Estado violó el artículo 8.1 de la Convención Americana en perjuicio del señor Juan Carlos Bayarri.”

El procedimiento especial sancionador que regula la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales es sencillo, rápido y accesible, ya que para su inicio, sustanciación y resolución sólo se requiere la presentación de la queja o denuncia, el acuerdo de admisión, en su caso, que deberá emitir la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral en un plazo de veinticuatro horas, junto con la orden de emplazamiento a una sola audiencia, que se celebrará dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a su notificación, (en esta audiencia, el denunciado contestará la queja y se ofrecerán y desahogarán las pruebas y alegatos de las partes), la formulación del proyecto de resolución (si no se hubiese devuelto el expediente a la Unidad Técnica para la realización de diligencias) en un plazo de cuarenta y ocho horas, y la realización de una sesión pública de resolución (en las veinticuatro horas siguientes a la distribución del proyecto de resolución), por parte de la Sala Regional Especializada del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha establecido en la Jurisprudencia 8/2013. CADUCIDAD. OPERA EN EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR, que este tipo de procedimiento es de carácter sumario, por la brevedad del trámite y resolución que lo caracteriza y por la necesidad de que se defina con la mayor celeridad posible la licitud o ilicitud de las conductas objeto de queja. Este criterio lo ha reiterado en la Jurisprudencia 11/2013. CADUCIDAD. EXCEPCIÓN AL PLAZO EN EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR, así como en la Jurisprudencia 14/2013. CADUCIDAD. SUSPENSIÓN DEL PLAZO EN EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR.

El procedimiento especial sancionador es un recurso eficaz y efectivo en términos del artículo 25, párrafo primero, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Es eficaz, porque mediante su sustanciación y resolución se obtiene la prevención o sanción de las conductas ilícitas que son su objeto. Es efectivo, ya que existe la posibilidad real de interponerlo, que se tramite conforme a las reglas del debido proceso, útil para decidir si existió una violación de derechos –y que proporcione, en su caso, una reparación-, y que sea resuelto en un plazo razonable.

 

5. En el procedimiento especial sancionador: ¿Se respeta la presunción de inocencia del denunciado, el derecho a ser notificado del inicio y desarrollo del procedimiento, el principio de contradicción, el derecho a obtener una resolución o sentencia, así como el derecho a impugnarla, establecidos en el artículo 8, párrafo2, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos?

Respuesta.

La presunción de inocencia del denunciado, así como el principio y los derechos referidos si son respetados en el procedimiento especial sancionador. A ello ha contribuido notablemente el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación mediante sus fallos, tesis y jurisprudencias. Para ilustrar esta aseveración, referimos los criterios sustentados en una sentencia y diversas jurisprudencias y tesis, en las cuales, en su mayoría, es posible captar el sentido de dichos criterios a partir del rubro, en las demás, referimos la parte del texto que consideramos pertinente o nuestro entendimiento acerca de sus alcances:

• Así, en relación al principio de inocencia la Sala Superior ha establecido las siguientes jurisprudencias y tesis:

Jurisprudencia 21/2013. PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. DEBE OBSERVARSE EN LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES ELECTORALES.

Tesis LIX/2001: PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. PRINCIPIO VIGENTE EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL.

Tesis XXVII/2012. SUSPENSIÓN DE DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. TRATÁNDOSE DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS, SÓLO PROCEDE CUANDO EXISTA RESOLUCIÓN FIRME.

Tesis XVII/2013. PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. ES INCONSTITUCIONAL LA DISPOSICIÓN QUE CONTEMPLA LA SUSPENSIÓN DE DERECHOS PARTIDISTAS, COMO MEDIDA CAUTELAR EN UN PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO (NORMATIVA DEL PARTIDO ACCIÓN NACIONAL).

En la Tesis XVII/2005 de rubro: PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. SU NATURALEZA Y ALCANCE EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL la Sala Superior ha establecido que:

“La presunción de inocencia es una garantía del acusado de una infracción administrativa, de la cual se genera el derecho a ser tenido y tratado como inocente mientras no se pruebe lo contrario, y tiene por objeto evitar que las autoridades jurisdiccionales o administrativas, con la detentación del poder, involucren fácilmente a los gobernados en procedimientos sancionatorios, con elementos simples y sin fundamento en un juicio razonable sobre su autoría o participación en los hechos imputados. A través de esta garantía se exige, que las autoridades sancionadoras reciban o recaben pruebas idóneas, aptas y suficientes, con respeto irrestricto de todas las formalidades y requisitos del debido proceso legal,…”

• Por lo que se refiere al derecho a ser notificado del inicio y desarrollo del procedimiento:

La Sala Superior ha considerado en la Jurisprudencia 27/2009 de rubro: AUDIENCIA DE PRUEBAS Y ALEGATOS EN EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR. EL PLAZO PARA CELEBRARLA SE DEBE COMPUTAR A PARTIR DEL EMPLAZAMIENTO, que debe garantizarse al denunciado una defensa efectiva y que, para ello, debe tener conocimiento indubitable, total y oportuno del inicio del procedimiento, así como de las razones en que se basa, de tal manera que pueda construir los argumentos para su defensa y obtener las pruebas pertinentes.

En la Tesis XIX/2011 de rubro: NOTIFICACIÓN PERSONAL. PROCEDE AUN CUANDO EL REPRESENTANTE DEL PARTIDO ACREDITADO ANTE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA OMITA SEÑALAR DOMICILIO EN LA DENUNCIA O QUEJA QUE MOTIVÓ EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, la Sala Superior ha estimado que cuando una queja o denuncia hubiese sido presentada por el representante de un partido político nacional, debidamente acreditado ante el Consejo del Instituto que la haya recibido y en su escrito omitió proporcionar domicilio para oír y recibir notificaciones, tal circunstancia no autoriza a la autoridad a practicar, mediante estrados, las notificaciones que deben realizarse de manera personal, dado que los datos del domicilio del instituto político y de su representante son del conocimiento del Instituto, ya que existen en los libros de registro y en el sistema informático de la mencionada autoridad.

• En relación al principio de contradicción, así como al derecho a obtener una resolución o sentencia:

La Sala Superior estableció en la sentencia dictada en el expediente SUP-JDC-1115/2013, que en todo procedimiento o juicio deben agotarse diversas etapas que conforman el derecho fundamental de audiencia. Entre ellas, la etapa en que el gobernado pueda exponer sus defensas con la posibilidad de probar sus afirmaciones, así como a la parte contraria probar sus excepciones. Asimismo, que al concluir la etapa probatoria tenga derecho a presentar sus alegatos y a que el procedimiento o juicio concluya con una resolución que decida la controversia, estableciendo el tiempo y la forma en que deba cumplirse.

• En cuanto al derecho a impugnar la resolución o sentencia:

La Sala Superior ha sustentado la Jurisprudencia 10/2003 de rubro: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL. LOS CIUDADANOS DENUNCIANTES ESTÁN LEGITIMADOS PARA APELAR LA DETERMINACIÓN EMITIDA, así como la Jurisprudencia 3/2007 de rubro: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL. LOS PARTIDOS POLÍTICOS TIENEN INTERÉS JURÍDICO PARA IMPUGNAR LA RESOLUCIÓN EMITIDA

 

6. En el procedimiento especial sancionador: ¿Se respetan las garantías judiciales establecidas en el artículo 8, párrafos 2, 3, 4 y 5 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos?

Respuesta.

• En cuanto al derecho a contar con la asistencia de un traductor o intérprete:

En este tipo de procedimiento consideramos que el denunciado tiene derecho, de ser necesario, a ser asistido gratuitamente por un traductor o intérprete cuando se trate de una persona indígena. Lo anterior con base en la aplicación analógica de la Jurisprudencia 32/2014 de rubro: COMUNIDADES INDÍGENAS. EN LOS MEDIOS DE IMPUGNACIÓN EL JUZGADOR DEBE VALORAR LA DESIGNACIÓN DE UN INTÉRPRETE Y LA REALIZACIÓN DE LA TRADUCCIÓN RESPECTIVA.

• Por lo que se refiere a la comunicación de la queja o denuncia formulada en contra del denunciado:

Dicha comunicación se realiza cuando se le emplaza a la audiencia de pruebas y alegatos en el procedimiento especial sancionador. Al respecto, resulta aplicable la Jurisprudencia 27/2009 de rubro: AUDIENCIA DE PRUEBAS Y ALEGATOS EN EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR. EL PLAZO PARA CELEBRARLA SE DEBE COMPUTAR A PARTIR DEL EMPLAZAMIENTO.

• En cuanto al otorgamiento al denunciado del tiempo y de los medios adecuados para preparar su defensa.

Estimamos que el tiempo y los medios de que dispone el denunciado podrían ampliarse y mejorarse. Actualmente, el denunciado dispone de cuarenta y ocho horas para preparar dicha defensa (que es el plazo dentro del cual debe celebrarse la audiencia de pruebas y alegatos), así como de 30 minutos durante dicha audiencia para contestar verbalmente la queja o denuncia y ofrecer sus pruebas; los alegatos los debe expresar en forma escrita o verbal durante un tiempo que no exceda de 15 minutos.

• En relación al derecho a defenderse personalmente o a través de representante:

El denunciado puede comunicarse libre y privadamente con su representante.

• Por lo que se refiere al derecho a ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado.

Este derecho no se encuentra regulado en los procedimientos sancionadores electorales.

• En relación al derecho de la defensa de interrogar testigos.

Este derecho no está regulado en el procedimiento especial sancionador, ya que sólo puede ofrecerse la prueba documental y la prueba técnica. Por lo que se refiere a la prueba pericial, la Sala Superior ha sustentado la Tesis XLVI/2015 de rubro: PERICIAL. POR SU NATURALEZA Y LOS CONOCIMIENTOS ESPECIALIZADOS QUE APORTA, CONSTITUYE UNA PRUEBA TÉCNICA. En esta tesis, el órgano jurisdiccional señala que de conformidad con el artículo 472, párrafo 2, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, la prueba técnica puede ofrecerse en el procedimiento especial sancionador para acreditar un hecho específico, identificando a personas, lugares y cosas, así como la descripción a detalle de las circunstancias de modo y tiempo que reproduce. A partir de lo anterior, la Sala considera que la pericial es un medio de convicción válidamente considerado en el rubro de pruebas técnicas, ya que la rinden personas con preparación especializada en alguna ciencia, profesión, técnica o arte y cuya opinión es necesaria para el asesoramiento de la autoridad jurisdiccional, a efecto de contar con los elementos suficientes para resolver el asunto sometido a su conocimiento.

• Por lo que se refiere al derecho a no ser obligado a declarar contra sí mismo, ni a declararse culpable:

El denunciado cuenta con este derecho. Lo anterior fue precisado por la Sala Regional especializada en el Acuerdo de Sala dictado en el expediente SRE-CA-48/2015.

• En cuanto al derecho a impugnar la resolución dictada en el procedimiento especial sancionador:

El denunciado tiene derecho de recurrir el fallo ante la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, vía recurso de revisión del procedimiento especial sancionador.

• Por lo que se refiere a la prueba confesional:

Dicho medio no es admisible en el procedimiento especial sancionador.

• En cuanto a la posibilidad de ser sujeto de un nuevo procedimiento especial sancionador:

El denunciado que hubiese sido declarado no responsable mediante sentencia firme, no podrá ser sujeto de un nuevo procedimiento especial sancionador por los mismos hechos. En este caso, consideramos que opera el principio non bis in ídem y que, por ende, resulta aplicable la Tesis XLV/2002 de rubro DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL.LE SON APLICABLES LOS PRINCIPIOS DEL IUS PUNIENDI DESARROLLADOS POR EL DERECHO PENAL.

• Por lo que se refiere al derecho a ser juzgado mediante un procedimiento predominantemente oral y público:

De acuerdo con lo dispuesto en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales puede afirmarse que dicho procedimiento tiende a la oralidad. La oralidad es una característica que se observa en la audiencia de pruebas y alegatos que se regula en el artículo 472, párrafo primero, de la referida ley general, que ordena que dicha audiencia debe celebrarse verbalmente. Esta característica también se cumple durante la discusión y votación del proyecto de resolución, que deben realizarse en sesión pública, conforme a lo dispuesto en el artículo 92, párrafo primero, del citado ordenamiento.

 

7. ¿Cuáles son los elementos que la autoridad administrativa electoral debe analizar para declarar procedentes las medidas cautelares en el procedimiento especial sancionador?

Respuesta.

En la sentencia dictada en el expediente SUP-RAP-96/2013, se señalaron los siguientes elementos:

a) Verificar si existe el derecho que se reclama.

b) Justificar el temor fundado de que desaparezca la materia del procedimiento, en tanto transcurre el tiempo para el dictado de la resolución definitiva.

c) Ponderar los valores y bienes jurídicos disputados y justificar la idoneidad, razonabilidad y proporcionalidad de las medidas cautelares.

d) Fundar y motivar si la difusión de promocionales rebasa el límite del derecho a la libertad de expresión y si es posible considerar ilícita dicha difusión, conforme al contexto en que se realizó.

Cuando se trate de propaganda difundida en radio y televisión que se estime violatoria de leyes estales durante procesos electorales locales, la denuncia y la determinación e imposición de sanciones es competencia de la autoridad local y, en estos casos, el Instituto Nacional Electoral, a través de la Comisión de Quejas y Denuncias sólo colabora con dicha autoridad para ordenar la suspensión de la transmisión de la propaganda denunciada. Lo anterior, con base en la Jurisprudencia 23/2010. MEDIDAS CAUTELARES EN ELECCIONES LOCALES. CORRESPONDE DETERMINARLAS AL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL, TRATÁNDOSE DE PROPAGANDA DIFUNDIDA EN RADIO Y TELEVISIÓN. En la jurisprudencia citada, se establece que para la autorización de la medida cautelar el Instituto se abstendrá de iniciar un procedimiento especial sancionador, ya que será la autoridad local la competente para iniciar dicho tipo de procedimiento. Un criterio contrario, señala la Sala Superior, propiciaría el inicio y desarrollo de dos procedimientos (uno local y otro federal), en violación al principio de administración de justicia en los términos que establece el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

 

8. ¿Puede ofrecerse todo tipo de prueba en el procedimiento especial sancionador?

Respuesta.

De acuerdo con lo dispuesto en la Ley General de Instituciones y Procedimientos electorales, sólo pueden ofrecerse como medios de prueba la documental y la técnica. La  Sala Superior ha estimado mediante Tesis XLVI/2015 que la pericial es un medio de convicción válidamente considerado dentro del rubro de pruebas técnicas.

En cuanto a la autoridad electoral, debe precisarse que se encuentra facultada para ordenar el desahogo de las pruebas de inspección y la pericial cuando considere que son necesarias para la resolución del procedimiento especial sancionador; lo anterior, con base en la Jurisprudencia 22/2013. De rubro: PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR. LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA ELECTORAL DEBE RECABAR LAS PRUEBAS LEGALMENTE PREVISTAS PARA SU RESOLUCIÓN.

Conforme a la Jurisprudencia 29/2009 de rubro: PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR. LA AUTORIDAD ELECTORAL ESTÁ FACULTADA PARA RECABAR PRUEBAS QUE ACREDITEN LA CAPACIDAD ECONÓMICA DEL SANCIONADO, la autoridad investigadora podrá obtener la información y los elementos de prueba que estime pertinentes para comprobar la referida capacidad.

La Jurisprudencia 12/2010 de rubro: CARGA DE LA PRUEBA. EN EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR CORRESPONDE AL QUEJOSO O DENUNCIANTE, establece que cuando se trate de expresiones que denigren a las instituciones, partidos políticos o calumnien a los ciudadanos, utilizadas en la propaganda política o electoral que se difunda en radio y televisión, la carga de la prueba corresponde al quejoso o denunciante desde la presentación de la denuncia, así como el deber de identificar los medios de prueba que el órgano jurisdiccional debe requerir, por no estar a su alcance recabarlos.

 

9. ¿Existe un plazo legal para que se produzca la caducidad en el procedimiento especial sancionador?

Respuesta.

En la Jurisprudencia 11/98, de rubro: CADUCIDAD Y PRESCRIPCIÓN. DIFERENCIAS, la Sala Superior ha precisado cuales son los elementos que diferencian a estas figuras procesales. Así, ha estimado que la caducidad se genera a causa de la inacción del interesado, por ello, basta con que quede comprobada en autos tal falta de actividad para que la autoridad judicial declare que se ha actualizado dicha figura. El órgano jurisdiccional precisa que para evitar que se pierda la acción procesal se requiere la realización de un hecho positivo, así, para que la caducidad no se produzca es necesario que se lleven a cabo los actos que al respecto indique la ley, dentro del plazo que la misma fije. Cuando la caducidad es invocada por parte interesada, se considera una defensa. Esta figura procesal no produce la destrucción de la acción, sino que evidencia la falta de un requisito para su ejercicio.

En cuanto a la prescripción, el órgano jurisdiccional ha precisado que es un hecho negativo que se produce cuando el interesado se abstiene de ejercer las acciones procesales, sin embargo, para que pueda declararse por la autoridad judicial es necesario que transcurra el tiempo que señale la ley, y que la persona a la que le favorezca la invoque en su favor en el medio de impugnación respectivo. Por esta razón se considera como una excepción.

La caducidad del Procedimiento Especial Sancionador no se encuentra regulada en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. Respecto a esta figura, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha fijado el plazo de un año para que se configure, contado a partir de la presentación de la denuncia o del inicio oficioso del procedimiento. El criterio de referencia se encuentra sustentado en la Jurisprudencia 8/2013. CADUCIDAD. OPERA EN EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR, del tenor siguiente:

“…en la legislación electoral federal no se contempla un plazo de caducidad para la extinción de la facultad sancionadora de la autoridad administrativa respecto de dicho procedimiento.”

…

“…en observancia a los principios de seguridad y certeza jurídica, es proporcional y equitativo el plazo de un año para que opere la caducidad de la potestad sancionadora en el procedimiento especial, contado a partir de la presentación de la denuncia o de su inicio oficioso, por ser un tiempo razonable y suficiente, tomando en consideración la naturaleza y las características del procedimiento.”

El plazo de caducidad de un año a que está sujeto el procedimiento especial sancionador es susceptible de ampliarse si existe causa justificada. En la Jurisprudencia 11/2013 de rubro: CADUCIDAD. EXCEPCIÓN AL PLAZO EN EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR, se establece que el plazo para que se tenga por actualizada la caducidad de la facultad sancionadora puede ampliarse, excepcionalmente, cuando la autoridad administrativa alegue y pruebe la existencia de una causa justificada, razonable y que pueda ser valorada de manera objetiva, en la que se señalen las circunstancias de hecho o de derecho a partir de las cuales se pueda advertir que la demora en el dictado de la resolución se debe, entre otras causas, a la conducta procedimental del probable infractor o bien a que el desahogo y resolución del procedimiento exigió la realización de diligencias o actuaciones procedimentales que no fue posible realizar dentro de ese plazo, sin que esta excepción pueda derivar de la inactividad de la autoridad.

En la Jurisprudencia 14/2013 de rubro: CADUCIDAD. SUSPENSIÓN DEL PLAZO EN EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR, la Sala Superior ha precisado que dicho plazo se suspende a partir del momento en que se interpone algún medio de impugnación en contra de la resolución que se emita en el procedimiento respectivo, y que dicha suspensión se mantiene hasta la notificación de la sentencia que se dicte en dicho medio de impugnación, ya que dentro de ese lapso la autoridad no se encuentra en posibilidad de ejercer su facultad sancionadora.

 

Fuentes de información.

Bibliografía.

Casoluengo Méndez, René. La Jurisprudencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha tutelado el derecho humano al debido proceso en el procedimiento especial sancionador. (Inédito).

Casoluengo Méndez Rene. ¿El procedimiento especial sancionador mexicano satisface las exigencias del derecho humano al debido proceso? (Inédito).

Espinosa Silis, Arturo. (2014). Quejas y sanciones en el sistema electoral federal mexicano (2000-2012) en: Fortalezas y debilidades del sistema electoral mexicano. Perspectiva estatal e internacional, coordinadores Luis Carlos Ugalde Ramírez y Gustavo Rivera Loret de Mola, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, México.

Instrumentos internacionales de protección de derechos humanos.

Convención Americana sobre Derechos Humanos. (Consultable en: http://www.oas.org/dil/esp/tratados_B-32_Convencion_Americana_sobre_Dere...).

Sentencias pronunciadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Corte IDH. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C No. 72, párrafos 124 a 127; (consultable en http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/Seriec_72_esp.pdf).

Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de enero de 2001. Serie C No. 71, párrafo 90; (consultable en: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/Seriec_71_esp.pdf):

Corte IDH. Caso Hilaire, Constantine y Benjamin y otros Vs. Trinidad y Tobago. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 21 de junio de 2002. Serie C No. 94, párrafo 148; (consultable en: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/Seriec_94_esp.pdf)

Corte IDH. Caso Castañeda Gutman Vs. México. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008. Serie C No. 184, párrafo 118; (consultable en: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia_cd/pdf/corte/seriec_184_esp.pdf):

Corte IDH. Caso Bayarri Vs. Argentina. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de octubre de 2008. Serie C No. 187, párrafo 107. (consultable en: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_187_esp.pdf):

Legislación en materia electoral. (Consultable en www.te.gob.mx liga Legislación).

Resoluciones y sentencias dictadas por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. (Consultable en www.te.gob.mx liga Sentencias).

Jurisprudencia y Tesis del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. (Consultable en www.te.gob.mx liga Jurisprudencia).

 

ANEXO 1[2]

Estadísticas de Procedimientos especiales sancionadores de 2015 relacionados con la elección federal de diputados

 

Numeralia general:

 

Resoluciones y sentencias dictadas por la SRE:

• 34 Cuadernos de antecedentes
• 36 Procedimientos interpuestos ante órganos centrales (PSC)
• 271 Procedimientos interpuestos ante órganos distritales (PSD)
• 5 Procedimientos interpuestos ante órganos locales (PSL)
• Total: 346

 

Medio en el que se cometió la infracción denunciada:

 

• Impreso: 239
• Radio y televisión: 18
• Alternativo (internet, Facebook, Twitter, etc.): 47
• Varios: 34
• Utilitaria: 8
• Total: 346

 

Número de quejas o denuncias interpuestas por partidos nacionales.

 

• MORENA: 17
• PAN: 66
• PANAL: 2
• PES: 1
• PH: 1
• PRD: 27
• PRI: 131
• PT: 9
• PVEM: 13
• Total: 267

 

Número de quejas o denuncias interpuestas en contra de partido político nacional:

 

• MORENA: 2
• PAN: 8
• PANAL: 1
• PES: 1
• PH: 0
• PRD: 1
• PRI: 4
• PT: 1
• PVEM: 13
• Total: 31 (no se incluyen en esta lista los casos en que además del partido se involucra a algún candidato)

 

REP interpuestos en contra de las sentencias dictadas por la SRE:

 

• 0 Cuadernos de antecedentes
• 18 Procedimientos interpuestos ante órganos centrales (PSC)
• 51 Procedimientos interpuestos ante órganos distritales (PSD)
• 1 Procedimientos interpuestos ante órganos locales (PSL)
• Total: 70

 

Sentencias revocadas por la Sala Superior:

 

• 12 de PSC
• 10 de PSD
• 0 de PSL
• Total: 22

 

Sentencias confirmadas por la Sala Superior:

 

• 6 de PSC
• 35 de PSD
• 1 de PSL
• Total: 42

 

Sentencias modificadas por la Sala Superior:

 

• 0 de PSC
• 1 de PSD
• 0 de PSL
• Total: 1

 

Desechamiento, sobreseimiento y reencauzamiento:

 

• Desechamiento: 3 de PSD
• Sobreseimiento: 1 de PSD
• Reencauzamiento: 1 de PSD
• Total: 5 de PSD

 

 

 

ANEXO 2[3]