RECURSO DE APELACIÓN

EXPEDIENTE: SUP-RAP-110/2020

RECURRENTE: PARTIDO DEL TRABAJO

AUTORIDAD RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL

MAGISTRADO PONENTE: REYES RODRÍGUEZ MONDRAGÓN

SECRETARIO: AUGUSTO ARTURO COLÍN AGUADO

COLABORÓ: MICHELLE PUNZO SUAZO

Ciudad de México, a diecisiete de febrero de dos mil veintiuno

Sentencia definitiva mediante la cual la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación confirma la Resolución INE/CG550/2020, en la que el Consejo General del Instituto Nacional Electoral valoró la constitucionalidad y legalidad de las modificaciones a los documentos básicos del Partido del Trabajo aprobadas en su Décimo Primero Congreso Nacional Ordinario.

Esta decisión se sustenta –en esencia– en que: i) la autoridad electoral determinó correctamente la improcedencia constitucional y legal del artículo tercero transitorio de la reforma a los Estatutos del Partido del Trabajo, al pretender una elusión del límite a la posibilidad de reelección que se ordenó en la sentencia SUP-JDC-2638/2008 y acumulado, aunado a que dicha regulación surtió efectos a partir de la renovación ordinaria que tuvo lugar en el año dos mil diecisiete; ii) los argumentos del partido recurrente no desvirtúan la conclusión de la autoridad electoral en el sentido de que las modificaciones a los documentos básicos son insuficientes para cumplir con los preceptos de la Ley General de Partidos Políticos que se adicionaron a través del Decreto en materia de violencia política en contra de las mujeres por razón de género, publicado en el Diario Oficial de la Federación el trece de abril de dos mil veinte, y iii) el término de sesenta días naturales posteriores a la conclusión del proceso electoral federal dos mil veinte-dos mil veintiuno, para realizar las adecuaciones a sus documentos básicos es razonable y no implica la inobservancia del procedimiento previsto en los Estatutos para la celebración de un Congreso Nacional de carácter extraordinario.

GLOSARIO

1. ANTECEDENTES

En este apartado se relatan los hechos relevantes para el análisis del asunto, los cuales se identifican a partir de lo expuesto en el escrito de demanda, en las constancias que integran el expediente y en la Resolución INE/CG550/2020, la cual se invoca como un hecho notorio, en términos del artículo 15, párrafo 1, de la Ley de Medios[1].

1.1. Celebración de un Congreso Nacional Ordinario. El veintidós de agosto de dos mil veinte, se celebró el Décimo Primero Congreso Nacional Ordinario del PT, en el cual –de entre otras cuestiones– se aprobaron diversas modificaciones a sus documentos básicos.

1.2. Análisis sobre la procedencia constitucional y legal de las modificaciones a los documentos básicos. En cumplimiento a la fracción l) del párrafo 1 del artículo 25 de la Ley de Partidos, el cuatro de septiembre siguiente, el ciudadano Pedro Vázquez González, representante propietario del PT ante el Consejo General del INE, presentó en la Oficialía de Partes el Oficio REP-PT-INE-PVG-096/2020, por el cual comunicó sobre las reformas a los documentos básicos del partido político y acompañó la documentación que estimó pertinente para soportarlo.

Después del trámite respectivo, la DEPPP integró un expediente con diversos documentos presentados en representación del PT. Posteriormente, en una sesión extraordinaria privada realizada el veintiséis de octubre de dos mil veinte, la Comisión de Prerrogativas y Partidos Políticos del Consejo General del INE aprobó el anteproyecto de la resolución sobre la procedencia constitucional y legal de las modificaciones a los documentos básicos del PT.

En la sesión ordinaria celebrada el veintiocho de octubre de dos mil veinte, el Consejo General del INE aprobó la Resolución INE/CG550/2020, en la cual determinó, de entre otros aspectos: i) declarar la procedencia constitucional y legal de las modificaciones a la Declaración de Principios, Programa de Acción y a los Estatutos, conforme al texto final presentado, con excepción de lo señalado en el considerando 35, en relación con el artículo tercero transitorio de los Estatutos (punto de resolución primero), y ii) en atención al cumplimiento parcial del PT a las reformas aprobadas mediante el Decreto en materia de violencia política de género, se le requiere para que realice las modificaciones a sus documentos básicos, a más tardar en los sesenta días naturales posteriores a la conclusión del proceso electoral federal dos mil veinte-dos mil veintiuno (punto de resolución tercero).

1.3. Interposición de un recurso de apelación y trámite. El primero de noviembre siguiente, Pedro Vázquez González presentó –en representación del PT– una demanda de recurso de apelación en contra de la determinación identificada en el punto anterior.

El seis de noviembre se recibió en la Oficialía de Partes de esta Sala Superior la documentación relativa al recurso, fecha en la cual el magistrado presidente ordenó integrar el expediente en el que se actúa y turnarlo a la ponencia del magistrado Reyes Rodríguez Mondragón, quien lo radicó y admitió. En su momento, el magistrado instructor declaró cerrada la instrucción del asunto, el cual quedó en estado de dictar sentencia.

2. COMPETENCIA

Esta Sala Superior es competente para resolver el presente recurso debido a que se interpone en contra de una determinación del Consejo General del INE, el cual –en tanto órgano superior de dirección– es uno de los órganos centrales del mencionado organismo público autónomo.

Lo anterior, con fundamento en los artículos 41, bases V y VI, así como 99, párrafo cuarto, fracción III, de la Constitución general; 186, fracción III, inciso a), y 189, fracción I, inciso c), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 4, 40, párrafo 1, inciso b), y 44, párrafo 1, inciso a), de la Ley de Medios; y 34, párrafo 1, inciso a), y 35 de la LEGIPE.

3. JUSTIFICACIÓN PARA RESOLVER EN SESIÓN NO PRESENCIAL

Esta Sala Superior emitió el Acuerdo 8/2020 en el cual, si bien reestableció la resolución de todos los medios de impugnación, en su punto de acuerdo segundo determinó que las sesiones continuarán realizándose por medio de videoconferencias, hasta que el pleno de esta Sala Superior determine alguna cuestión distinta[2]. En consecuencia, se justifica la resolución del recurso de apelación de manera no presencial.

4. PROCEDENCIA

Se admite el recurso de apelación debido a que reúne los requisitos de procedencia establecidos en los artículos 7, 8, 9, párrafo 1, 13, párrafo 1, inciso a), 40, párrafo 1, inciso b), y 45, párrafo 1, inciso a), de la Ley de Medios, de conformidad con los razonamientos que se exponen en los párrafos siguientes.

4.1. Forma. Se cumplen los requisitos formales previstos en el artículo 9, párrafo 1, de la Ley de Medios, porque el recurso se presentó por escrito, en el que se señaló: i) el nombre, la firma autógrafa y la calidad jurídica de la persona que promueve (el ciudadano Pedro Vázquez González, en representación del PT); ii) la dirección para oír y recibir notificaciones; iii) el acto impugnado (Resolución INE/G550/2020); iv) la autoridad responsable (Consejo General del INE); v) los hechos en los que sustenta la impugnación; vi) los agravios, y vii) las pruebas ofrecidas.

4.2. Oportunidad. El medio de impugnación se presentó dentro del plazo legal de cuatro días que se prevé en los artículos 7, párrafo 2, y 8, párrafo 1, de la Ley de Medios.

La resolución del INE fue aprobada en la sesión ordinaria del Consejo General del INE del veintiocho de octubre, en la cual estaba presente el representante propietario del partido[3]. En ese sentido, el cómputo del plazo para interponer el recurso debe realizarse a partir del día hábil siguiente y considerando solamente los días hábiles, pues la controversia no tiene vinculación con el proceso electoral federal que está en curso[4].

Por tanto, si el plazo para la interposición del recurso transcurrió del jueves veintinueve de octubre al martes tres de noviembre y la demanda se presentó el primero de noviembre, se tiene por satisfecho el requisito de procedencia bajo análisis.

4.3. Legitimación y personería. El recurrente cuenta con legitimación para promover el presente medio de impugnación, porque se trata de un partido político nacional que impugna una resolución del Consejo General del INE. 

Asimismo, se acredita el carácter con el que comparece al ciudadano Pedro Vázquez González, tal como fue reconocido por la autoridad responsable y se corrobora con las constancias que aportó en el expediente.

4.4. Interés jurídico. El partido recurrente cuenta con interés jurídico, puesto que controvierte una resolución del INE que versa sobre la procedencia constitucional y legal de las modificaciones a sus documentos básicos realizadas en un Congreso Nacional Ordinario, la cual –a su consideración– se traduce en una afectación de su derecho de regular su vida interna.

4.5. Definitividad. Se satisface el requisito, debido a que no existe otro medio de impugnación para controvertir el acto impugnado y que deba agotarse antes de acudir a esta instancia.

5. ESTUDIO DE FONDO

5.1. Planteamiento del problema

La controversia se enmarca en un procedimiento de revisión sobre la constitucionalidad y la legalidad de las modificaciones a los documentos básicos de un partido político nacional, que es un mecanismo de control previo de la validez de la normativa partidista y al cual queda condicionada su vigencia, en términos del artículo 25, párrafo 1, inciso l), de la Ley de Partidos. En otras palabras, solo surten sus efectos las disposiciones que son calificadas como constitucionales y legales por el Consejo General del INE.

Este tipo de asuntos deben analizarse bajo una perspectiva en la que se considere la tensión que puede generarse entre el derecho de autoorganización de los partidos políticos, como manifestación de la dimensión colectiva de la libertad de asociación en materia política, y otros valores o derechos que también encuentran sustento en el orden constitucional.

En los artículos 9.o y 35, fracción III, de la Constitución general se reconoce el derecho de la ciudadanía mexicana de asociarse libremente para tomar parte, en forma pacífica, en los asuntos políticos del país[5]. A su vez, en los artículos 16 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos se identifica la dimensión política del ejercicio de este derecho humano[6].

En el texto constitucional se destaca el carácter de los partidos políticos como entidades de interés público e instrumentos para que la ciudadanía ejerza su libertad de asociación y sus derechos político-electorales. En el segundo párrafo de la Base I del artículo 41 de la Constitución general se identifican como sus finalidades el “promover la participación del pueblo en la vida democrática, fomentar el principio de paridad de género, contribuir a la integración de los órganos de representación política y como organizaciones ciudadanas, hacer posible su acceso al ejercicio del poder público”.

Al respecto, el derecho a la libertad de asociación tiene una dimensión colectiva, que implica la libertad de autoorganización para alcanzar los objetivos que se delinearon por los individuos al momento de la constitución del ente[7]. En consecuencia, esta vertiente de la libertad de asociación habilita a los partidos políticos para adoptar las medidas orientadas al cumplimiento de sus fines.

En ese sentido, en el penúltimo párrafo de la Base I del artículo 41 constitucional se precisa que “[l]as autoridades electorales solamente podrán intervenir en los asuntos internos de los partidos políticos en los términos que señalen esta Constitución y la ley”. En tanto, de conformidad con el artículo 34, párrafos 1 y 2, inciso a), de la Ley de Partidos, “[…] los asuntos internos de los partidos políticos comprenden el conjunto de actos y procedimientos relativos a su organización y funcionamiento […]”, de entre los que destaca la elaboración y modificación de sus documentos básicos.

En congruencia con lo expuesto, en el artículo 36, párrafo 1, del mencionado ordenamiento se establece que, “[p]ara la declaratoria de procedencia constitucional y legal de los documentos básicos de los partidos políticos, el Consejo General atenderá el derecho de los partidos para dictar las normas y procedimientos de organización que les permitan funcionar de acuerdo con sus fines”.

No obstante, el ejercicio de esta dimensión de la libertad de autoorganización no es ilimitado, pues deben observarse ciertos parámetros derivados –por ejemplo– de las obligaciones de respeto y garantía de los derechos de la militancia, que se sustentan en la dimensión individual de la libertad de asociación y en los derechos de participación política (artículos 9.o y 35 de la Constitución general y 40 de la Ley de Partidos); algunos elementos mínimos para asegurar un régimen democrático al interior de los partidos (artículos 40 y 41, Base I, de la Constitución general; 25, párrafo 1, inciso a), 37, párrafo 1, inciso d), 39, párrafo 1, inciso e), de la Ley de Partidos)[8]; así como la observancia del mandato de paridad de género[9] y, de forma reciente, la exigencia de garantizar la integración de liderazgos políticos de mujeres al interior del partido y de establecer mecanismos internos para la prevención, atención y sanción de la violencia política en contra de las mujeres en razón de género.

Entonces, al desplegar esta atribución, la autoridad administrativa electoral debe reconocer el amplio margen con que cuentan los partidos políticos para definir su organización interna y los programas, principios e ideas que postulan, limitándose a verificar que la normativa en cuestión satisfaga los parámetros mínimos para el respeto y garantía de los demás derechos y principios constitucionales involucrados. Se debe privilegiar, en la medida de las posibilidades, una armonización entre la libertad de autoorganización y el resto de los valores relevantes, por lo que una decisión en cuanto a la inconstitucionalidad o ilegalidad de una modificación normativa debe justificarse de modo suficiente, evidenciando el incumplimiento de un mandato constitucional o legal; o bien, que la regulación se traduce en una incidencia irrazonable, innecesaria o desproporcionada en otro derecho o principio fundamental[10].

Una vez precisado el enfoque con base en el cual debe analizarse el presente asunto, en los siguientes apartados se expondrán las consideraciones que soportan la resolución controvertida y los argumentos que el partido recurrente formula en su contra, aspectos necesarios para posteriormente identificar los problemas jurídicos a resolver y la metodología que se seguirá para tal efecto.

5.1.1. Consideraciones de la Resolución INE/CG550/2020

El Consejo General del INE declaró la procedencia constitucional y legal de las modificaciones a los documentos básicos del PT, con excepción de dos cuestiones que se exponen a continuación.

a) Incumplimiento del Decreto en materia de violencia política de género

En primer lugar, consideró que las adiciones realizadas eran insuficientes para cumplir con el Decreto en materia de violencia política de género, específicamente con respecto a las reformas que se plasmaron en los artículos 37, párrafo 1, incisos e), f) y g), 38, párrafo 1, incisos d), e) y f), y 39, párrafo 1, incisos f) y g), de la Ley de Partidos.

En la resolución controvertida se hizo un estudio por separado del contenido de cada uno de los documentos básicos en torno a esta materia. En cada apartado [(considerandos 30, inciso e), 32, inciso d), y 34, inciso d)], la autoridad electoral identificó los preceptos que se proponían modificar o añadir y los contrastó con los contenidos mínimos que se ordenan en la Ley de Partidos, con respaldo en lo cual emitió una conclusión respecto a su cumplimiento.

En relación con la Declaración de Principios, se razonó que, si bien señala que se garantizará la participación efectiva de las mujeres, erradicando la violencia política en razón de género, dicho postulado era insuficiente para considerar cumplidos los incisos e), f) y g) del párrafo 1 del artículo 37 de la Ley de Partidos, en los cuales se adicionaron como elementos mínimos de dicho documento básico: i) la obligación de promover la participación política en igualdad de oportunidades y equidad entre mujeres y hombres; ii) la obligación de promover, proteger y respetar los derechos político-electorales de las mujeres, reconocidos tanto en la Constitución general como en los tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano, y iii) establecer mecanismos de sanción aplicables a quienes ejerzan violencia política en contra de las mujeres por razón de género. El Consejo General del INE concluyó que no bastaba con hacer explícitas dichas declaraciones, sino que se deben señalar los mecanismos de sanción en caso de que alguna persona asociada o dirigente ejerza violencia política en contra de las mujeres en razón de género, por lo que las modificaciones eran procedentes, pero el cumplimiento al Decreto se calificó como parcial.

En cuanto al Programa de Acción, se precisó que refiere que se promoverá la participación efectiva de las mujeres en la política, con mecanismos de promoción y acceso de las mujeres, y que la inclusión será por razones de talento, capacidad, experiencia y trabajo, no por razones de género. Sin embargo, consideró que estos postulados no eran suficientes para satisfacer lo exigido en el artículo 38, párrafo 1, incisos d), e) y f), de la Ley de Partidos, en cuanto a: i) promover la participación política de las militantes; ii) establecer mecanismos de promoción y acceso de las mujeres a la actividad política del partido, así como la formación de liderazgos políticos, y iii) preparar la participación activa de las y los militantes en los procesos electorales. La autoridad electoral determinó que no solo se debe hacer mención expresa de esos principios, pues se deben establecer los mecanismos de promoción, acceso y formación de liderazgos políticos de las mujeres, de modo que procedían las modificaciones, pero con estas solo se cumplía parcialmente con el Decreto.

Por último, valoró que de las modificaciones a los Estatutos se desprendía lo siguiente: i) que se garantizará a las mujeres el ejercicio de sus derechos político-electorales libres de violencia política por razón de género, con capacitaciones constantes; ii) que se promoverá la integración de liderazgos políticos de mujeres al interior del partido; iii) de entre las facultades de la Comisión Nacional de Conciliación, Garantías, Justicia y Controversias está la de aplicar la perspectiva de género en todas las resoluciones que emita; iv) asimismo, dicho órgano jurisdiccional tiene la facultad de sancionar las conductas que constituyan violencia política de las mujeres por razón de género, y v) que en la resolución en que se determine la actualización de violencia política de género se deberán ordenar las medidas de reparación integral que correspondan.

El Consejo General del INE estableció que estas previsiones no eran suficientes para considerar cumplido el Decreto en materia de violencia política de género, particularmente en cuanto a lo ordenado en los incisos f) y g) del párrafo 1 del artículo 39 de la Ley de Partidos, en el sentido de adoptar: i) los mecanismos y procedimientos que garanticen la integración de liderazgos políticos de mujeres al interior del partido, y ii) los mecanismos que garanticen la prevención, atención y sanción de la violencia política en contra de las mujeres en razón de género. En ese sentido, señaló que no bastaba con referir dichos principios, sino que debían establecerse los mecanismos señalados, por lo que el partido debía ser más exhaustivo.

Con base en las razones expuestas, en el considerando 39 de la resolución impugnada se requirió al PT para que realizara las modificaciones a todos sus documentos básicos y, en su caso, a los reglamentos correspondientes, para el cumplimiento del Decreto en materia de violencia política de género. En específico, se determinó que en los documentos básicos se debían establecer: i) los mecanismos y procedimientos para garantizar la integración de liderazgos políticos de mujeres al interior del partido; ii) los mecanismos que garanticen la prevención, atención y sanción de la violencia política en contra de las mujeres en razón de género; iii) que el órgano de justicia intrapartidaria aplique la perspectiva de género en todas sus resoluciones; iv) la garantía del principio de paridad de género en los órganos internos del PT; v) las conductas que actualizan la violencia política en contra de las mujeres en razón de género, y vi) las sanciones en caso de incumplimiento de la obligación de prevenir, atender y erradicar la violencia política por motivos de género.

En el resolutivo tercero de la determinación, se precisó que las modificaciones a los documentos debían realizarse a más tardar sesenta días naturales posteriores a la conclusión del proceso electoral federal dos mil veinte-dos mil veintiuno.

b) Declaración de improcedencia constitucional y legal del artículo tercero transitorio de las modificaciones a los Estatutos

En segundo lugar, en el considerando 35 de la resolución controvertida se valoró la validez del artículo tercero transitorio de la reforma estatutaria, vinculado con la posibilidad de reelección en los cargos de dirección partidista. El contenido de la disposición analizada es el siguiente:

La vigencia de lo establecido en los artículos 10, inciso g) y 15, inciso a) de los presentes Estatutos, por única ocasión, surtirá́ efectos a partir del siguiente periodo de renovación.

Para mayor claridad en la exposición, es pertinente transcribir la normativa a la que se hace referencia en el precepto transitorio:

Artículo 10. El Partido del Trabajo norma su funcionamiento a través de los siguientes principios:

[…]

g) La renovación y elección de las y los integrantes de los Órganos Directivos y demás Órganos del Partido, se realizará a través del Congreso respectivo, cada seis años, de manera ordinaria.

Las y los integrantes de Órganos Directivos que hayan servido con eficiencia, capacidad y probidad al Partido del Trabajo, o que se hayan distinguido por su lealtad a los principios del Partido, honorabilidad, competencia y por sus méritos personales, tendrán derecho, en su caso, a ser reelectos por un período adicional inmediato, de hasta seis años.

Artículo 15. Son derechos de las y los militantes del Partido del Trabajo:

a) Postularse dentro de los procesos de selección de dirigentes, así como votar y ser votados para todos los Órganos de Dirección, demás Órganos del Partido en todos los niveles y para todas las Comisiones que integran sus estructuras orgánicas, cuando cumplan los requisitos estatutarios para ello.

Las y los militantes tendrán derecho a reelegirse por una sola vez en los cargos que hayan sido electos, a nivel municipal, estatal y nacional.

Cabe destacar que, en el Décimo Primero Congreso Nacional Ordinario del PT, los preceptos citados solo fueron objeto de modificaciones de forma, pues se adecuó su redacción para atender a un lenguaje incluyente.

En la resolución controvertida se razonó que el contenido de los artículos 10, inciso g), y 15, inciso a), de los Estatutos obedeció a lo resuelto en la sentencia dictada por esta Sala Superior en el expediente SUP-JDC-2638/2008 y acumulado, pues se ordenó al PT modificar ese ordenamiento para subsanar diversas insuficiencias normativas, incluyendo la regulación de la reelección, para que se evitaran las prácticas de ejercicio indefinido o vitalicio en los cargos de dirección.

Después de retomar algunas de las ideas principales de la sentencia SUP-JDC-2638/2008 y acumulado, el Consejo General del INE precisó que, de entre las modificaciones a los Estatutos que se realizaron en su cumplimiento, se incluyó un párrafo al inciso g) del artículo 10, en el que se acota la posibilidad de reelección hasta por un periodo adicional de seis años, siempre y cuando se cumplan con las condiciones establecidas.

Seguidamente, la autoridad electoral razonó que, en atención a las consideraciones de la sentencia señalada, de estimarse procedente el artículo tercero transitorio, se estaría avalando una prórroga más por doce años para ejercer el derecho de ser votado bajo el principio de reelección, truncando el derecho y la obligación de renovación ordinaria de los órganos estatutarios, con lo que se vulnera el principio electoral de periodos cortos de mandato. También explicó que, con independencia de los años que han transcurrido desde la inserción de las disposiciones en los Estatutos, mediante el artículo tercero transitorio el PT pretende hacer un reinicio en el periodo de reelección a que tienen derecho las personas que integran sus órganos estatutarios.

Por otra parte, se expuso que en la sentencia SUP-JDC-2638/2008 y acumulado se realizó una acción declarativa en favor de la militancia del PT, por lo que pretender modificar sus efectos vulnera directamente los derechos adquiridos por la militancia. En la resolución se adopta como parte de la argumentación el que, bajo el principio de certeza y progresividad del derecho al voto activo y pasivo de la militancia, en su expresión de no regresividad, está prohibido adoptar medidas que sin plena justificación constitucional disminuyan el nivel de protección de los derechos humanos.

El Consejo General del INE concluyó que, con fundamento en los artículos 17 de la Constitución general; 6, párrafo 2, 30, párrafos 1, inciso b), y 2; 31, párrafo 1, de la LEGIPE, no surtía efectos legales la aplicación del artículo tercero transitorio de la modificación estatutaria, pues –de conformidad con los efectos de la sentencia SUP-JDC-2638/2008 y acumulado– el primer periodo de renovación ordinaria sucedió en el año dos mil once y concluyó en el dos mil diecisiete.

Así, consideró que el derecho de reelección, al que se refieren los artículos 10, inciso g), párrafo segundo, y 15, inciso a), párrafo segundo, de los Estatutos, surtió sus efectos por primera y única vez a partir del año dos mil diecisiete y concluirá en el dos mil veintitrés, por lo que otorgar vigencia al artículo tercero transitorio implicaría la posibilidad de que los ahora dirigentes del partido pudieran ampliar su gestión por un periodo más. Lo anterior, con base en la documentación que obra en los archivos de la DEPPP.

Por lo expuesto, en el resolutivo primero declaró la procedencia constitucional y legal de las modificaciones de los documentos básicos, con excepción del artículo tercero transitorio de la reforma estatutaria.

5.1.2. Síntesis de los argumentos del PT

El PT presenta diversos argumentos dirigidos a demostrar que la determinación del Consejo General del INE es inválida, los cuales pueden dividirse temáticamente en tres apartados.

a) Planteamientos en contra de la declaración de improcedencia constitucional y legal del artículo tercero transitorio

Como primera cuestión, el partido apelante sostiene que no estuvo debidamente justificada la declaración de improcedencia constitucional y legal del artículo tercero transitorio de la reforma estatutaria. Su postura se presenta en cinco argumentos principales que se exponen a continuación:

i) Al soportar la decisión en que la validación del artículo tercero transitorio implicaría un incumplimiento de la sentencia SUP-JDC-2638/2008 y acumulado se incurre en una indebida fundamentación y motivación. Se alega que el entonces IFE notificó en el momento procesal oportuno la aprobación de la Resolución CG373/2020, mediante la cual se declaró la procedencia constitucional y legal de las modificaciones estatutarias que realizó el PT en cumplimiento de la sentencia de la Sala Superior.

Si bien se promovió un incidente de inejecución de sentencia en contra de la resolución del IFE, la Sala Superior determinó que no se había cumplido únicamente con lo relativo a la integración del órgano de justicia intrapartidaria. Entonces, para el partido apelante, si en su momento la propia Sala Superior tuvo por cumplida la sentencia, resulta inaceptable que la autoridad electoral haya basado la invalidez del artículo tercero transitorio en que su aprobación se traduciría en el cumplimiento de dicha decisión. En ese sentido, considera que no puede pretenderse que se prolonguen en el tiempo los efectos de la sentencia o, en su caso, un posible incumplimiento.

ii) Reclama que el Consejo General del INE no realizó un análisis integral y contextualizado de la posibilidad de reelección, pues omitió considerar que, después de la emisión de la sentencia SUP-JDC-2638/2008 y acumulado, dicha figura fue elevada a rango constitucional, permitiendo hasta dos periodos consecutivos para las senadurías y hasta cuatro periodos consecutivos para las diputaciones. En consecuencia, el PT considera que esa modificación debió ser tomada en cuenta al analizar la viabilidad del artículo tercero transitorio, por lo que la autoridad electoral vulneró los principios de exhaustividad y objetividad.

iii) Argumenta que el artículo 15, inciso a), párrafo segundo, de los Estatutos sirvió de base para negar la validez del artículo tercero transitorio. Al respecto, estima que la autoridad electoral incurrió en una apreciación incorrecta, porque el precepto señalado fue resultado de las reformas estatutarias que se aprobaron a través de la Resolución INE/CG332/2017, lo cual significa que el derecho a reelegirse por una sola vez debe computarse a partir del año dos mil diecisiete y no antes. Por tanto, plantea que la decisión viola el mandato constitucional de debida fundamentación y motivación, pues es erróneo lo razonado en cuanto a que ya se agotó el derecho a la primera reelección.

iv) Plantea que, contrario a lo considerado por la autoridad responsable, el contenido del artículo tercero transitorio de la reforma estatutaria no vulnera ningún derecho adquirido de la militancia, pues la posibilidad de ser votado para un cargo de dirección partidista en realidad es una expectativa de derecho, ya que está sujeta al cumplimiento de los requisitos de elegibilidad que en su momento se incorporen en la convocatoria respectiva.

v) Por último, destaca que la autoridad electoral sostiene que la negativa de aprobar la legalidad y constitucionalidad del artículo tercero transitorio tiene como propósito evitar la posibilidad de que las personas que en este momento son dirigentes puedan ampliar su gestión por un periodo más. El partido argumenta que estas consideraciones son ilegales porque el Consejo General del INE se debe limitar a revisar que las normas tengan un carácter general, abstracto e impersonal, por lo que no puede pronunciarse de forma individualizada respecto de alguna persona.

Sostiene que la motivación de la resolución vulnera lo previsto en el artículo 13 de la Constitución general, pues no se pronuncia sobre el contenido de la norma, sino sobre un acto de aplicación que presume se realizará en el futuro; es decir, se pronuncia sobre un acto de aplicación, cuando la materia de su revisión debe circunscribirse al contenido general y abstracto de la norma.

A partir de los argumentos expuestos, el PT reclama que la autoridad electoral contraviene lo establecido en el artículo 23, párrafo 1, inciso c), de la Ley de Partidos, pues se vulnera su derecho a regular su vida interna y la determinación de su organización interior y de los procedimientos correspondientes. Así, su pretensión es que se revoque la resolución cuestionada con respecto a la improcedencia constitucional y legal del artículo tercero transitorio.

b) Inconformidad respecto al plazo para la realización de las modificaciones a los documentos básicos que se le ordenaron

En un segundo punto, el partido apelante señala que el Consejo General del INE fijó –de manera unilateral y arbitraria– un plazo de sesenta días naturales para llevar a cabo las modificaciones estatutarias que se le requirieron.

El PT sostiene que se faltó al principio de exhaustividad, pues no se tomó en cuenta que –de conformidad con su normativa interna– la realización de un Congreso Nacional –órgano encargado de realizar las reformas estatutarias– implica plazos y procedimientos ineludibles; por ejemplo, la aprobación de la convocatoria con al menos dos meses de anticipación y su publicación quince días naturales antes; así como la celebración previa de congresos estatales y municipales. Por tanto, considera que, al fijar un plazo de sesenta días naturales para realizar los ajustes, la autoridad electoral omitió analizar todo el procedimiento estatutario y exponer los elementos lógico-jurídicos por los cuales consideró que ese plazo es idóneo.

Por lo razonado, pretende la revocación de la resolución controvertida, para el efecto de que se establezca un término razonable que tome como parámetro el plazo contemplado en los Estatutos para celebrar un Congreso Nacional con el fin de modificar los documentos básicos del partido.

c) Planteamientos en relación con el cumplimiento del mandato de paridad de género

El partido apelante también reclama los razonamientos del considerando 39, que refieren que incorporó de manera parcial el principio de paridad de género. Sostiene que estos argumentos son erróneos, pues la propia autoridad administrativa determinó desde los años dos mil catorce y dos mil diecisiete, a través de las resoluciones INE/CG221/2014 e INE/CG332/2017, que el PT cumplió con la incorporación del principio de paridad de género para la postulación de candidaturas y para sus dirigencias.

También señala que en las modificaciones estatutarias aprobadas se hicieron diversos agregados, particularmente en el tema de paridad de género, pues se precisó que la paridad en la postulación de candidaturas debe alcanzar el ámbito municipal o de demarcación territorial (artículo 10 bis). Por lo anterior, solicita revocar la determinación del Consejo General del INE, en las partes controvertidas.

5.1.3. Problemas jurídicos por resolver y metodología de estudio

De la correlación entre las consideraciones de la resolución controvertida y de los argumentos formulados en su contra es posible identificar distintas cuestiones a estudiar. En un primer momento, se analizará si estuvo debidamente justificada la declaración de improcedencia constitucional y legal del artículo tercero transitorio, considerando los planteamientos agrupados en el inciso a) del apartado anterior.

En ese estudio se valorarán las implicaciones que tendría el artículo tercero transitorio respecto a la exigencia de regular la posibilidad de la reelección, como un elemento mínimo para asegurar un régimen democrático al interior de los partidos políticos, considerando lo ordenado por esta Sala Superior al PT a través de la sentencia SUP-JDC-2638/2008 y acumulado. De esta manera, se analizará si era admisible que el Consejo General del INE evaluara la validez del precepto a partir de que podía conllevar el incumplimiento de una determinación de esta autoridad jurisdiccional, la cual –en sentido técnico– ya se había considerado cumplida.

Asimismo, se reflexionará en torno a si la incorporación en el orden constitucional de la posibilidad de reelección para ciertos cargos de elección popular, a través de la reforma en materia electoral publicada el diez de febrero de dos mil catorce, era una variable normativa con base en la cual se podía justificar la validez del artículo tercero transitorio.

También se analizará si son correctas –a la luz del marco constitucional– las consideraciones de la resolución impugnada relativas a que con el contenido de la disposición transitoria se incidiría sobre derechos adquiridos de la militancia y a que la posibilidad de reelegirse por un periodo adicional consecutivo ya se había materializado en el procedimiento de renovación de la dirigencia que tuvo lugar en dos mil diecisiete. De igual forma, se debe valorar si resultaba viable que la autoridad electoral verificara la validez de la previsión a partir de una consideración de hecho o factual, consistente en la posibilidad de que las personas que actualmente se desempeñan como dirigentes amplíen su gestión por un periodo adicional.

En segundo lugar, se procederá a estudiar el planteamiento identificado en el apartado anterior con el inciso c), relacionado con la incorporación del mandato de paridad de género en la normativa interna del PT. Este ajuste en el orden de estudio no afecta al partido apelante y obedece a que con el argumento señalado pretende que se deje sin efectos la orden de modificar los documentos básicos para cumplir con el Decreto en materia de violencia política de género, por lo que –de asistirle la razón– quedaría sin materia la controversia con respecto al plazo otorgado por la autoridad electoral para hacer dichas adecuaciones, que es una cuestión dependiente o accesoria de aquella[11].

Por tanto, primero se analizará si fue adecuado que el Consejo General del INE determinara que las adiciones eran insuficientes para atender lo ordenado en diversos preceptos de la Ley de Partidos en relación con la garantía de los derechos de las mujeres militantes y la prevención, erradicación y sanción de la violencia política en contra de las mujeres por razón de género. Lo anterior, considerando que dicha autoridad emitió respectivas resoluciones en los años dos mil catorce y dos mil diecisiete, a través de las cuales consideró que el PT cumplió con el mandato de paridad de género para la postulación de candidaturas a cargos de elección popular y para sus dirigencias.

En caso de que no se le conceda la razón al partido apelante, entonces se estudiará el argumento expuesto en el inciso b) del anterior apartado, para lo cual se decidirá si el término concedido por la autoridad electoral para que el PT realice las modificaciones a sus documentos básicos es razonable y no supone una violación al procedimiento previsto en los Estatutos.  

5.2. El Consejo General del INE resolvió debidamente la improcedencia constitucional y legal del artículo tercero transitorio de la reforma estatutaria

Esta Sala Superior considera que los planteamientos del partido apelante son insuficientes para desvirtuar la conclusión a la que llegó la autoridad electoral en el sentido de que el artículo tercero transitorio era inconstitucional. La postura de esta autoridad jurisdiccional se basa en que la intención de exceptuar –a través de una disposición transitoria– la aplicación del límite a la posibilidad de reelección en los cargos de dirección partidista se traduciría en una vulneración de la exigencia constitucional de que los partidos políticos se conduzcan de forma democrática y de la garantía de irretroactividad de la ley prevista en el artículo 14 de la Constitución general.

En ese sentido, los argumentos que formula el PT serán valorados de conformidad con los parámetros constitucionales señalados. En primer lugar, se desarrollará el contenido del deber de establecer límites a la posibilidad de reelección en los cargos de dirección de los partidos políticos, como parte de los elementos para asegurar el principio democrático en su organización interna, así como el contexto en el que dicho mandato fue implementado en la normativa interna del PT y su aplicación en los procedimientos de renovación que han tenido lugar en los últimos años. Posteriormente, se valorarán los razonamientos de la resolución controvertida que –a consideración de esta Sala Superior– tienen una relación más estrecha con la garantía de irretroactividad de la ley.

5.2.1. Limitación de la posibilidad de reelección como un criterio mínimo para garantizar un régimen democrático al interior de los partidos políticos

Esta Sala Superior estima que, mediante el artículo tercero transitorio de la reforma estatutaria, el PT pretendía eludir el cumplimiento de la exigencia de restringir la posibilidad de reelección de los órganos de dirección partidista, la cual no solo le fue impuesta a través de la sentencia dictada en los expedientes SUP-JDC-2638/2008 y acumulado, sino que tiene sustento en el orden constitucional y legal vigente. Por tanto, fue adecuado que el Consejo General del INE considerara la sentencia señalada como un parámetro para verificar la validez del precepto transitorio, tanto en un sentido formal como en uno material.

En los siguientes subapartados se desarrollan las razones en las que se soporta esta conclusión.

a) Regulación de la posibilidad de reelección en los Estatutos y su aplicación en los procedimientos de renovación de los órganos de dirección del PT

La propuesta del artículo tercero transitorio tenía la finalidad de modificar la vigencia de los artículos 10, inciso g), párrafo segundo, y 15, inciso a), párrafo segundo, de los Estatutos, de modo que no se aplicaran en la siguiente elección interna, la cual debe tener lugar en el año dos mil veintitrés. Estas disposiciones regulan la figura de la reelección en relación con los cargos de dirección y de los demás órganos internos del PT. Para el análisis del caso es relevante tener en cuenta la forma como dicha normativa fue adoptada y su aplicación en los procesos electivos internos.

En el año dos mil ocho, un grupo de militantes del PT promovieron medios de impugnación en contra del Séptimo Congreso Nacional Ordinario, celebrado los días veintiséis y veintisiete de julio de ese mismo año. De entre otras cuestiones, las y los promoventes reclamaron que la normativa del PT tenía vacíos que permitían la constante reelección de la dirigencia nacional. Los asuntos se resolvieron el veintisiete de enero de dos mil diez, a través de la sentencia SUP-JDC-2638/2008 y acumulado, en la cual se analizó si los Estatutos contenían los elementos mínimos para ser considerados democráticos[12].

Esta Sala Superior consideró que las y los promoventes tenían razón en su planteamiento sobre la falta de previsión de límites en materia de reelección. Del análisis integral de los Estatutos se concluyó que no había una disposición que restringiera a la militancia que ocupe cargos en las instancias de dirección del partido, en cualquier nivel, la posibilidad de ser reelectos para el periodo inmediato posterior o de manera indefinida.

Se razonó que lo establecido en el inciso g) del artículo 10 de los Estatutos, en cuanto a que habrá rotación de la militancia en los cargos de responsabilidad, era insuficiente para tener por regulada la práctica de la reelección. En ese sentido, se estimó que la posibilidad de reelección indefinida en los cargos de dirección incumple la obligación partidista de ajustar sus conductas y la de su militancia a los principios del Estado democrático. También se señaló que la Constitución establece la forma republicana de gobierno, con la renovación auténtica y periódica de todos los cargos de elección, incluidos los correspondientes a las entidades de interés público, como los partidos políticos en su vida interna.

Esta Sala Superior argumentó que la posibilidad de reelección indefinida violenta aspectos esenciales de la democracia interna de los partidos políticos que deben contemplarse en sus estatutos y regir su organización interna; además de que se inobserva la exigencia de garantizar periodos definidos de mandato que –a su vez– permitan la rotación de la militancia en los cargos de responsabilidad partidista. Se expuso que los dirigentes partidistas deben ser renovados periódicamente, pues la alternancia es un elemento de la democracia que permite mayor deliberación y participación de la militancia en los procesos de toma de decisiones.

En la sentencia también se hace referencia al artículo 40 de la Constitución general, en el que se establece que es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa y democrática, pues se considera que con la permisión de prácticas de reelección indefinida se inobserva dicho principio constitucional, el cual puede sintetizarse bajo las siguientes condiciones: que no se concentren todos los poderes y toma de decisiones relevantes en pocas personas; que se renueven de manera periódica y efectiva los dirigentes, para evitar que se perpetúen en los cargos; que las dirigencias sean realmente representativas y elegidas por amplias mayorías; y que la militancia tenga derecho a formar parte de los órganos de decisión y responsabilidad partidaria.

A su vez, se estableció que, para cumplir con el derecho fundamental de libre asociación, que reconoce el artículo 35 de la Constitución general, la militancia debe tener acceso a la toma de decisiones de los órganos que marcan el rumbo del partido político. Esa disposición se inobserva si en los estatutos existe un insuficiente control de la reelección, propiciando que los miembros de los órganos de dirección se instalen de manera permanente o vitalicia, lo cual viola el derecho de las demás personas afiliadas, pues se les impide la posibilidad de integrar los mencionados órganos mediante el desarrollo de un procedimiento democrático, transparente e igualitario.

En la sentencia se añadió que, si los partidos políticos –en su carácter de entidades de interés público– tienen como uno de sus fines promover la participación del pueblo en la vida democrática del país, la no regulación de la figura de la reelección conlleva que sus estatutos sean antidemocráticos e inconstitucionales. Se estableció que, si bien no existe prohibición constitucional expresa respecto de la reelección de los órganos de dirección partidista, dicha figura debe de estar regulada estatutariamente para preservar los derechos político-electorales de la militancia.

Por último, en la sentencia se invocó como un hecho plenamente reconocido, el cual se corroboraba con diversas documentales, que, desde el año de mil novecientos noventa hasta agosto de dos mil ocho, ciertas personas se encontraban registradas en forma ininterrumpida como integrantes de distintos órganos de dirección nacional[13], las cuales habían sido electas nuevamente en el Séptimo Congreso Nacional Ordinario del PT.

Con base en las razones expuestas, la Sala Superior declaró la inconstitucionalidad de los Estatutos (resolutivo cuarto) y ordenó al PT que los modificara, en los términos que estimara pertinentes conforme a su libertad de decisión política y derecho de autoorganización, comprendiendo la regulación de la reelección, de modo que se evitara incurrir en prácticas de ejercicio indefinido o vitalicio en los cargos de dirección. También lo vinculó para que, una vez realizadas las modificaciones, las presentara al Consejo General del entonces IFE, quien debía dictar en el plazo previsto legalmente la resolución sobre su procedencia constitucional y legal (resolutivo quinto).

El once de septiembre de dos mil diez se realizó el Segundo Congreso Nacional Extraordinario del PT, en el cual se aprobaron modificaciones a sus Estatutos, en cumplimiento de la sentencia SUP-JDC-2638/2008 y acumulado. Posteriormente, lo hizo del conocimiento de la autoridad electoral y, una vez seguido el trámite respectivo, en la sesión ordinaria de veintisiete de octubre del mismo año, el Consejo General del IFE emitió la Resolución CG373/2010.

En lo que al asunto interesa, en esta decisión se estableció, respecto a la reforma de los artículos 10, inciso g), párrafo segundo, y 15 bis 1, que se apegaba a la exigencia señalada en el considerado octavo de la sentencia SUP-JDC-2638/2008 y acumulado, en virtud de que establece la posibilidad de reelección por un periodo adicional inmediato de hasta seis años, así como los impedimentos para ser reelecto[14]. Del estudio integral realizado, en la resolución se declaró la procedencia constitucional y legal de las modificaciones a los Estatutos.

La decisión de la autoridad electoral fue revisada a través de un incidente de ejecución de la sentencia SUP-JDC-2638/2008 y acumulado, el cual se resolvió el veintitrés de febrero de dos mil once. En relación con la materia de análisis, se evaluó el contenido de los artículos 10, inciso g), segundo párrafo, y 15 bis 1 de los Estatutos, de lo que se consideró que cumplían sustancialmente con lo ordenado, pues únicamente se vinculó para que se regulara la figura de la reelección, a fin de evitar prácticas de ejercicio indefinido o vitalicio en los cargos de dirección. Se razonó que, si en los preceptos señalados se prevé la figura de la reelección y se establecen aspectos específicos sobre su regulación, entonces estaba cumplida esa parte de la sentencia. Adicionalmente, esta Sala Superior desestimó los argumentos que hicieron valer distintos militantes del PT.

A partir del análisis desarrollado, se determinó que, con excepción de la cuestión relativa a la integración del órgano de justicia intrapartidaria, las reformas a la normativa partidista satisfacían en lo sustantivo los requisitos mínimos que fueron prescritos en la sentencia dictada el veintisiete de enero de dos mil diez. De este modo, la sentencia se tuvo por cumplida con respecto a la exigencia de regular la posibilidad de reelección.

De lo expuesto hasta este punto, se tiene que el artículo 10, inciso g), segundo párrafo, de los Estatutos, entró en vigor con la declaración de procedencia constitucional y legal que se emitió mediante la Resolución CG373/2010, de veintisiete de octubre de dos mil diez, la cual fue validada por esta Sala Superior. De esta manera, en ejercicio de su derecho de autoorganización y en cumplimiento de una sentencia de esta autoridad jurisdiccional, desde el año dos mil diez el PT estableció que las personas que integren sus órganos de dirección durarán en su encargo seis años y que podrán ser electos en forma consecutiva para un periodo adicional; es decir, que solamente podrán reelegirse en una ocasión.

Ahora bien, para esta Sala Superior es un hecho notorio, en términos del artículo 15, párrafo 1, de la Ley de Medios, que el diecinueve de febrero de dos mil once se celebró el Octavo Congreso Nacional Ordinario del PT, en el cual se renovaron todos sus órganos directivos[15]. Además, en la Resolución INE/CG550/2020 se estableció que el primer periodo ordinario de renovación después de la regulación de la posibilidad de reelección tuvo lugar en el año dos mil once, lo cual no es contradicho por el PT en su escrito de demanda. Entonces, puede afirmarse que la hipótesis prevista en el primer párrafo del inciso g) del artículo 10 de los Estatutos, que es el presupuesto para la aplicación de la posibilidad de reelección, se materializó desde ese momento.

Por otra parte, también es relevante tener en cuenta que el veinticuatro de junio de dos mil diecisiete se realizó el Décimo Congreso Nacional Ordinario del PT, mediante el cual se aprobaron diversas modificaciones a sus documentos básicos, incluyendo la adición de un segundo párrafo en el inciso a) del artículo 15 de los Estatutos[16], en el que se reitera la posibilidad de que la militancia se reelija por una sola vez en los cargos partidistas. En una sesión extraordinaria realizada el veinte de julio de dos mil diecisiete, el Consejo General del INE emitió la Resolución INE/CG332/2017, por la cual declaró la procedencia constitucional y legal de las reformas a los documentos básicos[17]. Por tanto, el precepto señalado surtió sus efectos a partir de su validación por parte de la autoridad electoral.

El veintidós de octubre de dos mil diecisiete, se reanudó y concluyó el Décimo Congreso Nacional Ordinario del PT, a través del cual se renovaron todos sus órganos directivos, incluyendo a las personas integrantes de la Comisión Coordinadora Nacional y de la Comisión Ejecutiva Nacional[18].

Al respecto, cabe destacar que el Consejo General del INE afirma en la resolución controvertida que la posibilidad de reelección, sustentada en los artículos 10, inciso g), párrafo segundo, y 15, inciso a), párrafo segundo, de los Estatutos, surtió sus efectos por primera y única vez a partir del año dos mil diecisiete (en el Décimo Congreso Nacional Ordinario), con base en la documentación que obra en los archivos de la DEPPP. Para esta Sala Superior, dicha afirmación implica que en el año dos mil diecisiete se reeligieron algunas o todas las personas que se desempeñaban en cargos directivos, siendo que el PT no la contradice ni presenta elementos de prueba para desvirtuarla. Por tanto, en el análisis del asunto se partirá del marco fáctico antes expuesto, el cual tiene respaldo en la documentación que obra en el expediente, así como en hechos que pueden calificarse como notorios o reconocidos por las partes.

b) La exigencia de limitar la posibilidad de reelección en los cargos de dirección partidista conforme al orden constitucional y legal

El mandato de que los partidos políticos observen el principio democrático en su organización interna se mantiene en el orden jurídico vigente y ha sido reiterado de forma reciente por esta Sala Superior[19].

La Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho (Comisión de Venecia) ha señalado que “[l]os partidos políticos son actores de gran relevancia en cualquier sociedad democrática, por lo que disfrutan de los beneficios de las garantías de esos principios [(el Estado de derecho, la democracia y los derechos humanos)] por parte del Estado y, en consecuencia, deben respetar y promover a su vez dichos principios”, lo cual “debe ser tomado en cuenta en la organización, funcionamiento y financiamiento de los partidos”[20]. De igual forma, ha considerado que “[l]os partidos son parte integral de una democracia”, por lo que “sus actividades deben asegurar su buen funcionamiento”; en ese sentido, “un compromiso con el funcionamiento democrático interno refuerza esta función general”[21].

La Comisión de Venecia también ha determinado que los partidos políticos “contribuyen a la expresión de la opinión política y son instrumentos para la presentación de candidatos en las elecciones, por lo que algunas regulaciones sobre las actividades partidistas internas puedan ser consideradas necesarias para garantizar el correcto funcionamiento de una sociedad democrática”[22]. Dicho órgano internacional ha reconocido el principio de democracia interna, bajo el argumento de que los partidos políticos son esenciales para la participación política y, por ende, deben respetar ciertos requisitos democráticos en su organización interna[23].

El mandato señalado está implícito en diversos preceptos de la Constitución general, a saber: i) el reconocimiento de los derechos de participación política y la libertad de asociación de las personas que forman parte de los partidos políticos (artículo 35); ii) el carácter representativo y democrático de la República mexicana (artículo 40), y iii) la finalidad de los partidos políticos de promover la participación del pueblo en la vida democrática (artículo 41, Base I, párrafo segundo). Además, lo expuesto se refuerza si se considera que, mediante el decreto de reforma constitucional en materia electoral publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de febrero de dos mil catorce, se estableció que la legislación general que regule a los partidos políticos debe contemplar, como parte de su contenido mínimo, los lineamientos básicos para la integración de sus órganos directivos, la postulación de sus candidaturas y, en general, la conducción de sus actividades de forma democrática (artículo segundo transitorio, fracción I, inciso c).

Por otra parte, en diversos preceptos de la Ley de Partidos se refleja este mandato de democracia interna, tales como: i) la obligación de los partidos políticos de ajustar su conducta y la de su militancia a los principios del Estado democrático (artículo 25, párrafo 1, inciso a); ii) la exigencia de incluir en la declaración de principios la obligación de conducir sus actividades por medios pacíficos y por la vía democrática (artículo 37, párrafo 1, inciso d), y iii) el deber de que en los estatutos se establezcan las normas y procedimientos democráticos para la integración y renovación de los órganos internos (artículo 39, párrafo 1, inciso e).

Con base en la normativa expuesta y con respaldo en la Jurisprudencia 3/2005, esta Sala Superior reitera en la presente el criterio adoptado en las sentencias SUP-JDC-2638/2008 y acumulado; y SUP-JDC-6/2019, en el sentido de que, para asegurar el carácter democrático del régimen interno de los partidos políticos, es necesario que se regule y limite la posibilidad de reelección en los cargos de dirección partidista y en los diversos órganos internos, como un mecanismo de control de poder que garantiza condiciones de autenticidad, libertad y periodicidad en la renovación de dichas autoridades partidistas, de modo que la militancia ejerza efectivamente sus derechos. Este elemento es indispensable para evitar que algunas personas se perpetúen en los cargos de toma de decisiones al interior de los partidos políticos, con lo que se preserva el carácter democrático de los procedimientos internos de elección.

La posibilidad de reelección en los cargos de dirección de los partidos políticos puede estar prevista en su normativa interna, pues no existe una prohibición en el orden constitucional o legal. Sin embargo, dicha figura debe de estar regulada y limitada para asegurar un mínimo democrático. En todo caso, cada partido político cuenta con un margen para regular la posibilidad de reelección, en ejercicio de su derecho de autoorganización.

Al respecto, es relevante destacar que la reelección no es –en sí misma– un derecho humano, sino que se trata de una modalidad o una limitación –según el enfoque adoptado– del derecho a ser electo, el cual sí tiene ese carácter. En el contexto de la organización interna de los partidos políticos, dicha figura se vincula con los derechos de las y los militantes de elegir a sus dirigentes y de postularse dentro de dichos procesos de selección (dimensiones activa y pasiva del derecho de voto), en términos del artículo 40, párrafo 1, incisos a) y c), de la Ley de Partidos.

Así, la reelección supone que quien desempeñe algún cargo de dirección partidista pueda contender nuevamente por el mismo al finalizar el periodo de su mandato, en la medida en que cumpla con las condiciones y requisitos previstos para su ejercicio[24]. No implica una garantía de permanencia, sino solo una habilitación jurídica para poder ser electo consecutivamente, de conformidad con el resultado del procedimiento respectivo.

En ese sentido, la Comisión de Venecia ha considerado que, si bien la prohibición de reelección o la limitación de mandatos se traducen en una restricción de los derechos de participación política, tiene por finalidad preservar la democracia, al evitar la formación de dictaduras de facto y asegurar que las autoridades sean el reflejo de una voluntad verdaderamente libre y genuina del electorado[25].

Adicionalmente, se han desarrollado algunos parámetros sobre las condiciones conforme a las cuales es legítimo implementar o modificar la reglamentación de la reelección. En torno a esta cuestión, la Comisión de Venecia ha señalado que los límites de mandatos deben ser neutrales y que no deben de ser impuestos o eliminados de una manera que impliquen la remoción anticipada de alguien electo o que aseguren la continuidad de una persona que ya está desempeñando el cargo, por lo que los riesgos respecto al abuso de esta figura pueden evitarse si los cambios no afectan o benefician a quien está en funciones (incumbent)[26].

En otras palabras, como un estándar general, dicho órgano internacional ha considerado que las modificaciones normativas que buscan el fortalecimiento de la posibilidad de reelección (al establecer la figura o extender el límite de mandatos), en atención a sus implicaciones democráticas, solo deberían de tener efectos para futuros titulares del cargo o puesto, no para quienes lo ejercen al momento en que se implementan[27].

Por último, cabe reconocer que –como lo señala el partido recurrente en su escrito de demanda– mediante la reforma constitucional en materia electoral de dos mil catorce se estableció la posibilidad de reelección para ciertos cargos de elección popular, en los siguientes términos: i) senadurías, hasta por dos periodos consecutivos; ii) diputaciones federales, hasta por cuatro periodos consecutivos (artículo 59); iii) autoridades municipales, elección consecutiva para el mismo cargo por un periodo adicional, siempre que el periodo del mandato no sea superior a tres años (artículo 115, Base I), y iv) diputaciones locales, hasta por cuatro periodos consecutivos (artículos 116, Base II, y 122, inciso A, Base II).

La modificación constitucional ha sido tomada en cuenta por esta Sala Superior para reforzar la idea de que es válido que los partidos políticos contemplen la posibilidad de reelección en su régimen interior. Asimismo, el límite de periodos consecutivos para los cargos de elección popular dispuestos en los preceptos constitucionales mencionados se tomó como un referente para valorar si la regulación de esta figura se encuentra dentro de un margen admisible para asegurar la renovación democrática de los órganos internos de los partidos políticos[28].

Sin embargo, esta Sala Superior estima que –en general– mediante la incorporación en diversos preceptos constitucionales de la posibilidad de reelección para determinados cargos de elección popular no se afecta directa o automáticamente la regulación o aplicación de dicha figura en relación con los cargos de dirección partidista, al tener un ámbito material de aplicación distinto. Tan es así que, antes de la reforma constitucional, esta autoridad jurisdiccional había admitido la legitimidad de que los partidos políticos contemplaran la reelección para la renovación de sus órganos internos.

También es preciso destacar que –como se ha dicho– para evaluar la validez de la regulación de la reelección en la normativa interna de los partidos políticos se debe dimensionar el margen con que cuentan en ejercicio de su libertad de autoorganización. Además, la reforma constitucional no impactó en los preceptos constitucionales que sirvieron como fundamento para la orden que se dio a través de la sentencia SUP-JDC-2638/2008 y acumulado de limitar la posibilidad de reelección ni tiene algún efecto directo en la regulación que el PT adoptó –en ejercicio de su derecho de autoorganización– para el cumplimiento de dicha determinación.

Por estos motivos, se considera que no le asiste la razón al partido apelante en cuanto a que el Consejo General del INE omitió valorar que en el año dos mil catorce se elevó a rango constitucional la figura de la reelección. Esta Sala Superior no advierte razones para estimar que la valoración de la reforma constitucional habría modificado la conclusión de la autoridad electoral sobre la procedencia constitucional y legal del artículo tercero transitorio, considerando que este solamente tenía por objeto exceptuar la aplicación, para el siguiente procedimiento de renovación, de la regulación de la reelección adoptada por el PT. Lo anterior, al margen del análisis que se desarrollará en el siguiente apartado con base en los parámetros que se han expuesto previamente.

Por tanto, no se aprecia que el elemento normativo destacado por el partido apelante fuera una variable relevante para revisar la validez del artículo tercero transitorio. Adicionalmente, el PT se limita a señalar de forma general que la autoridad electoral no realizó un análisis integral y contextualizado de la figura de la reelección, pero no aporta argumentos específicos para justificar por qué se habría llegado a una conclusión distinta de considerar las adiciones realizadas a través de la reforma constitucional de dos mil catorce. Por las razones expuestas, se desestima el planteamiento del partido recurrente.

c) Elusión del mandato de limitar la posibilidad de reelección

Como se adelantó, esta Sala Superior concluye que mediante el artículo tercero transitorio de la reforma estatutaria se pretendía exceptuar indebidamente el límite a la reelección para cargos de dirección partidista, el cual no solo fue adoptado por el PT en ejercicio de su libre autoorganización, sino en cumplimiento de una orden que se le impuso en la sentencia SUP-JDC-2638/2008 y acumulado. Por tanto, se coincide con la autoridad electoral en que, de admitir la entrada en vigor de la norma transitoria, se habría convalidado el incumplimiento de una determinación judicial y la inobservancia de uno de los criterios mínimos para garantizar un régimen democrático al interior de los partidos políticos.

En primer lugar, es válido que el Consejo General del INE haya tomado la sentencia SUP-JDC-2638/2008 y acumulado como un parámetro para valorar la procedencia constitucional y legal del artículo tercero transitorio.

Desde una perspectiva formal, se tiene que la resolución de este órgano jurisdiccional adquirió la autoridad de cosa juzgada, pues las sentencias de la Sala Superior son definitivas e inatacables, en términos de los artículos 60, párrafo tercero, 99, párrafo cuarto, de la Constitución general; 186 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como 25 y 84, párrafo 1, de la Ley de Medios. Además, la ejecución y cumplimiento de las resoluciones judiciales es una cuestión de orden público, así como un presupuesto para la efectividad del sistema de administración de justicia, de conformidad con el párrafo séptimo del artículo 17 constitucional.

Lo anterior implica que tanto las partes en el juicio como todas las autoridades del Estado quedan vinculadas por los efectos de la sentencia[29]. También es preciso tener en cuenta que una sentencia se traduce en una norma individualizada en relación con las partes del litigio, de modo que se puede reconocer un derecho o imponer una obligación determinada. Entonces, la debida observancia de una resolución judicial supone que las distintas autoridades –de acuerdo con su ámbito de competencia– tomen medidas orientadas a esa finalidad, lo que incluye supervisar que los sujetos vinculados a realizar una conducta o a materializar un estado de cosas efectivamente se conduzcan de conformidad.

Si bien el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación tiene una amplia facultad para supervisar y exigir el cumplimiento de sus resoluciones, para lo que cuenta con un mecanismo específico consistente en un incidente de cumplimiento[30]; el resto de las autoridades deben coadyuvar con dicha función, particularmente las que son vinculadas de forma expresa en la resolución, siempre que se sujeten a su marco de atribuciones.

De esta manera, al desplegar su facultad de evaluar la procedencia constitucional y legal de las modificaciones de los documentos básicos de los partidos políticos, es admisible que el Consejo General del INE considere los derechos reconocidos, o bien, las prohibiciones u obligaciones impuestas a través de las sentencias de esta Sala Superior.

En ese sentido, a través de la sentencia SUP-JDC-2638/2008 y acumulado se impuso al PT la obligación de modificar su normativa interna de tal manera que se regulara y limitara la posibilidad de reelección en los cargos de dirección partidista. En la resolución judicial se vinculó expresamente al Consejo General del entonces IFE para que revisara la validez de las modificaciones normativas realizadas en cumplimiento. En la Resolución CG373/2010, la autoridad electoral determinó la procedencia constitucional y legal de las reformas a partir de valorar su conformidad con los estándares definidos en la sentencia SUP-JDC-2638/2008 y acumulado, lo cual fue convalidado posteriormente por esta Sala Superior (resolución interlocutoria de veintitrés de febrero de dos mil once).

Por tanto, fue correcto que el Consejo General del INE analizara la validez del artículo tercero transitorio a partir de sus implicaciones respecto al cumplimiento de la orden que esta Sala Superior le impuso al PT mediante la sentencia señalada, en el sentido de que debía restringir la posibilidad de reelección en sus órganos internos.

Adicionalmente, desde un enfoque sustantivo, es relevante tener en cuenta que, a través de la sentencia SUP-JDC-2638/2008 y acumulado, esta Sala Superior tuteló un mandato constitucional, consistente en la observancia del principio democrático en la organización interna de los partidos políticos, el cual se traduce en la exigencia de limitar la reelección en los cargos directivos. De modo que con la postura asumida por la autoridad electoral no solo se buscó velar por el cumplimiento de la sentencia en un sentido técnico-formal, sino que se pretendió la salvaguarda del principio constitucional sustantivo que estaba involucrado, lo que es acorde con la finalidad de este mecanismo de control previo sobre la regularidad de la normativa partidista.

Ahora bien, el PT reclama que no era válido que el Consejo General del INE sustentara su decisión en el posible incumplimiento de la sentencia SUP-JDC-2638/2008 y acumulado, debido a que la propia Sala Superior ya la había considerado cumplida.

Esta Sala Superior no comparte la postura del partido apelante. Es cierto que el PT, en acatamiento a lo ordenado en la sentencia SUP-JDC-2638/2008 y acumulado, realizó una reforma en el año dos mil diez por la que adicionó un párrafo al inciso g) del artículo 10 de los Estatutos, en el cual se limitó la reelección de las personas integrantes de órganos directivos permanentes a un periodo adicional inmediato de hasta seis años. Tanto el Consejo General del IFE como esta Sala Superior emitieron respectivas determinaciones en las que consideraron que con dicha regulación se cumplía con lo ordenado en la sentencia.

Sin embargo, la declaración sobre el cumplimiento de la resolución judicial no produce un impedimento para que se mantenga una revisión sobre cualquier modificación normativa que pudiera traducirse en una regresión a la situación que calificó como irregular esta Sala Superior. Debe atenderse a la posibilidad material de que el partido político derogara la previsión que adoptó para acatar la sentencia, o bien, que emitiera una disposición transitoria con la finalidad de exceptuar su aplicación, tal como hizo en el caso concreto.

Entonces, por las particularidades del caso, es necesario partir de un enfoque diacrónico al evaluar el cumplimiento de la orden judicial formulada, pues esta implicó que se modificara una de las bases que rigen la vida interna del partido político, la cual debía mantenerse a través del tiempo. De aceptar el argumento formulado por el apelante se produciría el riesgo de que los partidos se aprovechen de ciertas estrategias para evadir las exigencias impuestas para satisfacer el principio de democracia interna.

Así, a través de la sentencia no solo se vinculó al partido político para que ajustara sus documentos básicos para cumplir con ciertos estándares democráticos, sino que estaba implícito que debía materializar un determinado estado de cosas (el desarrollo de sus actividades dentro de los cauces democráticos), para lo cual también resultaba necesario poner en práctica los cambios normativos señalados y asegurar su eficacia. Por lo tanto, contrario a lo alegado por el partido apelante, sí cabía partir de la idea de que los efectos del mandato materializado en la sentencia SUP-JDC-2638/2008 y acumulado debían prolongarse en el tiempo.

Resulta pertinente puntualizar que la resolución del Consejo General del INE y la postura de esta Sala Superior no implican que los partidos políticos estén impedidos para modificar legítimamente su regulación interna relativa a la posibilidad de reelección de las autoridades partidistas. Precisamente es el contexto del caso el que permite advertir que el PT en realidad pretendía evadir el límite a la reelección que él mismo estableció en ejercicio de su libertad de autoorganización y en cumplimiento a una orden judicial, por lo que no puede calificarse como una reforma a la reglamentación de dicha figura dentro de los parámetros constitucionales y legales.

El artículo tercero transitorio señalaba que la vigencia de lo establecido en los artículos 10, inciso g), y 15, inciso a), de los Estatutos, por única ocasión, surtiría sus efectos a partir del siguiente periodo de renovación. Como se ha explicado, en dichos preceptos se estipula que quienes desempeñen un cargo partidista podrán reelegirse de forma consecutiva por una sola vez. Lo anterior significa que la disposición transitoria tenía por finalidad modificar la vigencia de los preceptos que regulan la posibilidad de reelección, de tal manera que se exceptuara su aplicación para el siguiente procedimiento de renovación (a celebrarse en el año dos mil veintitrés).

Para esta autoridad jurisdiccional, el precepto bajo análisis no se ajustaba a la naturaleza y fines de un precepto de carácter transitorio, lo que respalda la idea de que se propuso con miras a eludir los límites a la posibilidad de reelección.

Las normas transitorias se caracterizan por su función: facilitar el tránsito de un orden jurídico a otro derivado de una reforma normativa. En ese sentido, tienen carácter accesorio, por cuanto necesariamente se vinculan con la definición de la vigencia o de las condiciones de aplicación de las normas que se expiden o derogan mediante una reforma, además de que sus destinatarias son las autoridades aplicadoras[31]. Existen distintos tipos de artículos transitorios, de entre los que se encuentran[32]:

i) Los que se vinculan con determinaciones sobre la vigencia de una norma;

                    Es posible que se establezca la entrada en vigor o vigencia temporal de las disposiciones materia de la reforma a partir del momento de su promulgación o publicación;

                    La entrada en vigor de las disposiciones puede sujetarse a un término o condición;

                    Es viable precisar el modo de aplicación de la normativa; por ejemplo, declarando la pervivencia y ultraactividad de la norma antigua respecto de situaciones jurídicas materializadas antes de la entrada en vigor de la nueva normativa, o bien, la aplicación retroactiva o inmediata de la norma nueva para situaciones generadas con fundamento en la norma anterior;

ii) Los que establecen la derogación de una o varias disposiciones jurídicas, y

iii) Los que establecen un mandato al órgano legislativo, con independencia de las condiciones materiales, temporales o de otro tipo.

Adicionalmente, si bien los propios preceptos transitorios pueden ser objeto de modificaciones, en caso de que regulen la vigencia o derogación de una norma, estos efectos no pueden variarse –según cada caso– si la norma en cuestión ya entró en vigor (se incorporó al orden jurídico) o se derogó (se extingue o deja de formar parte del orden jurídico). En un supuesto como el expuesto, únicamente cabría la posibilidad de suspender temporalmente la eficacia de la norma vigente, pero una decisión en ese sentido debe de estar plenamente justificada y no puede afectar los derechos adquiridos o situaciones materializadas al amparo de dicha disposición legal.

En el caso concreto, se tiene que los artículos 10, inciso g), y 15, inciso a), de los Estatutos, entraron en vigor desde años atrás (el veintisiete de octubre de dos mil diez y el veinte de julio de dos mil diecisiete, respectivamente), por lo que no era viable que mediante una disposición transitoria de una reforma posterior se pretendiera modificar su vigencia. Además, dichas disposiciones no fueron materia de una modificación sustantiva a través la reforma estatutaria en cuestión[33], de modo que tampoco estaba justificado que fueran materia de regulación en el articulado transitorio de la misma.

A mayoría de razón, no era viable cambiar la entrada en vigor de los artículos 10, inciso g), y 15, inciso a), de los Estatutos, porque ya habían cobrado aplicación en el año dos mil diecisiete; cuestión en la que se profundizará en el siguiente apartado, al abordar el análisis desde el enfoque de la garantía de irretroactividad de la ley.

Se insiste, la orden de esta Sala Superior en la sentencia SUP-JDC-2638/2008 y acumulado no solo suponía que el PT modificara su normativa interna para restringir la reelección en los cargos partidistas, sino que estaba implícita una exigencia de que se implementara de manera efectiva en los procedimientos de renovación de los órganos de dirección. Tan es así, que en el mencionado precedente se determinó –derivado de la inconstitucionalidad de los Estatutos, incluyendo lo relativo a la no restricción de la posibilidad de reelección– la revocación de lo acordado en el Séptimo Congreso Nacional Ordinario del PT, lo que comprendía la selección de las autoridades partidistas.

En ese sentido, no se advierte justificación alguna para exceptuar la aplicación del límite de reelección en el próximo procedimiento de renovación de la dirigencia, sobre todo porque el partido político no brindó –en sede administrativa o jurisdiccional– una explicación para tal efecto, de modo que pudiera ser valorada.

Con base en un argumento de reducción al absurdo, de aceptar en este asunto que mediante un precepto transitorio se exceptúe la vigencia o aplicación del límite a la posibilidad de reelección para la próxima elección interna, nada impediría que para los procesos subsecuentes se hiciera lo mismo, con lo cual dicha regulación se tornaría ilusoria. Un escenario como el expuesto conllevaría a que no existiera de facto (de hecho) la limitación a la reelección, contraviniendo así una orden de esta autoridad jurisdiccional y el principio constitucional de democracia interna a cargo de los partidos políticos.

Las cuestiones señaladas no se reducen a una deficiente técnica de regulación normativa. Para esta Sala Superior hay suficientes elementos para considerar que el PT pretendía emplear una disposición transitoria con el fin de eludir el límite a la posibilidad de reelección, por lo que fue correcta la decisión adoptada por el Consejo General del INE, en el sentido de que era improcedente la declaración de constitucionalidad y legalidad del artículo tercero transitorio.

5.2.2. La garantía de irretroactividad en la aplicación de la ley

La conclusión adoptada en el apartado anterior se refuerza a partir de la consideración de la garantía de irretroactividad de la ley, la cual se contempla en el primer párrafo del artículo 14 de la Constitución general[34]. Si bien este mandato constitucional no fue invocado expresamente por el Consejo General del INE en la resolución controvertida, esta autoridad jurisdiccional estima que algunas de las consideraciones que adoptó deben revisarse a la luz de este parámetro.

La garantía señalada es una de las manifestaciones del derecho fundamental a la certeza y seguridad jurídica, en tanto se parte del imperativo de generar a las personas previsibilidad sobre las normas a las que deben sujetar su conducta y las consecuencias jurídicas que se producirán. En general, los derechos, beneficios u otro tipo de situaciones jurídicas generadas bajo el amparo de un determinado orden jurídico no deben ser afectadas arbitrariamente a partir de una modificación normativa.

La prohibición de retroactividad está dirigida tanto al órgano legislativo, lo que implica que no debe expedir normas que en sí mismas sean retroactivas, como a las autoridades encargadas de la implementación, en el sentido de que apliquen las normas de acuerdo con su ámbito temporal de validez, sin afectar situaciones jurídicas definidas o derechos adquiridos por el gobernado[35].

Como primer punto, esta Sala Superior considera que la prohibición de retroactividad es aplicable en relación con la normativa emitida por los partidos políticos, pues se trata de normas generales y abstractas que reglamentan cuestiones que tienen una base constitucional o legal, como los derechos y obligaciones de los propios partidos y de su militancia, o bien, otros aspectos que pueden trascender al desarrollo de los procesos electorales constitucionales (procedimientos de selección de candidaturas, aportaciones económicas, etcétera)[36]. Como se ha expuesto, los partidos políticos deben sujetar su actuación a los principios y bases de un Estado constitucional democrático, de entre los que se encuentran los principios de certeza y seguridad jurídica.

En relación con el contenido de este mandato constitucional, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha analizado la garantía de irretroactividad desde dos enfoques. Por una parte, esta cuestión se ha valorado de acuerdo con una distinción entre derechos adquiridos y expectativas de derecho. Un derecho adquirido se ha entendido como aquel “que implica la introducción de un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona”; mientras que “la expectativa de derecho es una pretensión o esperanza de que se realice una situación determinada que va a generar con posterioridad un derecho”. A partir de esas definiciones, se ha determinado que “si una ley o un acto concreto de aplicación no afectan derechos adquiridos[,] sino simples expectativas de derecho[,] no violan la garantía de irretroactividad de las leyes prevista en el precepto constitucional”[37].

Por otra parte, esta garantía también se ha analizado desde la perspectiva de la teoría de los componentes de la norma, la cual ha sido de particular relevancia para casos en los que, a pesar de la necesidad de garantizar el derecho de seguridad jurídica, la teoría de los derechos adquiridos resulta limitada para evaluar las implicaciones de alguna modificación normativa.

Conforme a esta teoría, se parte de la idea de que toda norma jurídica contiene un supuesto y una consecuencia, lo cual no produce complejidades cuando se producen de modo inmediato, de manera que se tiene certeza sobre los derechos, obligaciones o situaciones jurídicas que se generan. Sin embargo, en algunos casos puede suceder que la norma se base en un supuesto complejo o produzca consecuencias sucesivas, por lo que resulta necesario definir la manera como opera la prohibición de retroactividad de acuerdo con las distintas hipótesis que se pueden presentar[38]:

i) Cuando durante la vigencia de una norma jurídica se actualizan, de modo inmediato, el supuesto y la consecuencia establecidos en ella. En este caso, cualquier modificación o supresión del supuesto o de la consecuencia violarían la garantía de irretroactividad, siempre que sea en perjuicio;

ii) Cuando la norma jurídica establece un supuesto y varias consecuencias sucesivas. Si dentro de la vigencia de la norma se actualiza el supuesto y alguna o algunas de las consecuencias, pero no todas, cualquier norma posterior que modifique los actos ya ejecutados será retroactiva;

iii) Cuando algunas de las consecuencias de la norma anterior no se produjeron durante su vigencia, pero no dependen de la realización de los supuestos una vez que existe la nueva disposición, sino que algunas de las implicaciones estaban diferidas en el tiempo, por el establecimiento de un plazo o término específico o porque la realización de las consecuencias era sucesiva o continuada. La nueva disposición no deberá suprimir, modificar o condicionar las consecuencias no realizadas, debido a que estas no estaban supeditadas a lo dispuesto en aquella, y

iv) Cuando la norma jurídica contempla un supuesto complejo, integrado por diversos actos parciales sucesivos y una consecuencia. La norma posterior será retroactiva si modifica los actos del supuesto que se hayan realizado bajo la vigencia de la norma anterior. Sin embargo, el resto de los actos componentes del supuesto se regirán conforme a la nueva disposición, lo cual no puede calificarse como retroactivo.

En el caso concreto, como parte de la línea argumentativa desarrollada en la Resolución INE/CG550/2020 para justificar la invalidez del artículo tercero transitorio, el Consejo General del INE razonó que en la sentencia SUP-JDC-2638/2008 y acumulado se realizó una acción declarativa en favor de la militancia del PT, por lo que pretender la modificación de sus efectos vulneraba directamente derechos ya adquiridos por la militancia. En tanto, el partido apelante plantea que con el artículo tercero transitorio no se vulneraba algún derecho adquirido de la militancia, pues la posibilidad de ser votado para un cargo de dirección partidista en realidad es una expectativa de derecho.

Esta Sala Superior coincide con lo argumentado por el partido recurrente, pues el razonamiento de la autoridad electoral fue impreciso en este punto. Es cierto que en la sentencia SUP-JDC-2638/2008 y acumulado se invocó la garantía de los derechos político-electorales de la militancia (de asociación, de votar y de poder ser votados para ocupar cargos de dirigencia) como una de las razones para justificar la exigencia de limitar la posibilidad de reelección, de manera que se asegurara la renovación periódica y auténtica en los cargos de dirección y la participación democrática e igualitaria de toda la militancia en los procesos internos de elección.

No obstante, los derechos de las y los militantes de participar en la elección de las autoridades partidistas y de postularse dentro de estos procesos de selección no pueden calificarse –en un sentido técnico– como derechos adquiridos. Ello, porque estos derechos se concretizan una vez que inicia cada procedimiento electivo con la convocatoria correspondiente, momento en el cual la militancia debe cumplir con los requisitos legales y estatutarios para poder participar, ya sea activa o pasivamente, en términos del artículo 40, párrafo 1, de la Ley de Medios.

Entonces, no es viable considerar que todos los derechos mínimos contemplados legal y estatutariamente entran en la esfera jurídica desde que la persona obtiene la calidad de militante y que las condiciones para su ejercicio son inalterables a través de alguna modificación normativa posterior. Es factible que entre cada procedimiento el órgano legislativo o el partido político varíen ciertos derechos o las condiciones para su ejercicio, por ejemplo, contemplando otros requisitos o cambiando algunas cuestiones de los ya existentes. Por tanto, se estima que es incorrecta la consideración de la autoridad electoral en cuanto a que el artículo tercero transitorio afectaba derechos adquiridos de la militancia.

Sin embargo, lo expuesto es insuficiente para variar la conclusión sobre la inconstitucionalidad de la disposición transitoria, pues en la resolución controvertida se argumentó acertadamente que la posibilidad de reelección para un periodo consecutivo adicional surtió sus efectos en el procedimiento de renovación que tuvo lugar en el dos mil diecisiete, por lo que no era admisible levantar esa prohibición para que la actual dirigencia pudiera ampliar su gestión por un periodo más.

Para esta Sala Superior, en el razonamiento identificado está implícita una valoración sobre la no conformidad del artículo tercero transitorio con la garantía de irretroactividad, pero respaldada en la teoría de los componentes de la norma. Se coincide en esa apreciación, en cuanto a que el precepto transitorio resultaba retroactivo en sí mismo, porque pretendía modificar situaciones que ya se habían actualizado, consistentes en la imposibilidad o prohibición de que las personas reelectas en el año dos mil diecisiete pudieran ser electas por un periodo adicional en el procedimiento a realizarse en el dos mil veintitrés.

Como se ha señalado, en los artículos 10, inciso g), párrafo segundo, y 15, inciso a), párrafo segundo, se contempla que las y los militantes que cumplan con ciertas condiciones tienen la posibilidad de ser reelectos, por un solo periodo adicional inmediato de hasta seis años, para los cargos de dirección y los relativos a los demás órganos internos. Entonces, las disposiciones contemplan un supuesto complejo al que le siguen consecuencias sucesivas que se producen en diversos momentos.

Primero, si una persona ha sido designada previamente para ocupar un cargo partidista y, en atención al cumplimiento de los requisitos previstos, decide contender nuevamente por el mismo puesto, se actualiza un supuesto de la norma, lo que tiene como consecuencia la habilitación para que dicha persona participe en el siguiente procedimiento de renovación, con miras a hacer efectiva su posibilidad de reelección. Ahora bien, si la persona señalada obtiene el triunfo y con ello se materializa su reelección, también puede decirse que tiene lugar otra de las hipótesis de la norma, a la que le sigue como implicación una imposibilidad o prohibición de participar y –a mayoría de razón– de ser electa para el mismo cargo en el próximo procedimiento electivo.

Con base en lo expuesto, se considera que se actualiza la segunda hipótesis contenida en la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, debido a que una vez que se cumple con uno de los componentes del supuesto (que la persona es reelecta en el cargo partidista) se materializan consecuencias que pueden calificarse como sucesivas (se produce dentro de su esfera una imposibilidad de ser reelecta para un periodo consecutivo adicional, de lo que se sigue que no puede postularse en el siguiente procedimiento de renovación y, en caso de que se le permitiera hacerlo, debería considerarse ese vicio al momento de calificar la elección).

De este modo, en el caso concreto, si en el año dos mil diecisiete ya surtió efectos la posibilidad de reelección, tal como lo afirmó el Consejo General del INE en la resolución impugnada, aspecto que no fue controvertido por el partido apelante, se tiene que desde ese momento se materializó una situación jurídica, consistente en la prohibición de que las personas que fueron reelectas para los cargos de dirección partidista participen y sean electas de nuevo en la siguiente elección interna, a celebrarse en el dos mil veintitrés. Por tanto, si el artículo tercero transitorio tenía por objeto modificar esa situación jurídica materializada como consecuencia de la aplicación de los artículos 10, inciso g), segundo párrafo, y 15, inciso a), segundo párrafo, de los Estatutos, en el sentido de levantar la prohibición para una nueva elección consecutiva, se concluye que el dispositivo era retroactivo en sí mismo y, por ende, contrario al artículo 14 constitucional.

Esta conclusión no cambia por la circunstancia de que el efecto retroactivo de la normativa habría sido en beneficio –y no en perjuicio– de las personas reguladas, debido a que también están involucrados otros principios constitucionales, como el mandato de democracia interna y los derechos de la militancia. En otras palabras, con independencia de que en un sentido técnico no es apropiado su calificación como derechos adquiridos, es evidente que la disposición transitoria era regresiva y causaría una afectación relevante en los derechos de participación política de la militancia, en cuanto a la posibilidad de postularse y elegir a sus autoridades internas en condiciones de libertad, autenticidad y periodicidad, de conformidad con las ideas desarrolladas en los incisos a) y b) del apartado 5.2.1. de esta resolución.

Tampoco impacta en lo considerado por esta Sala Superior el planteamiento del partido apelante respecto a que el segundo párrafo del inciso a) del artículo 15 de los Estatutos en realidad se adoptó y entró en vigor hasta el año dos mil diecisiete, con lo que –a su parecer– se debe determinar que en el procedimiento de renovación no se agotó la posibilidad de reelección por una ocasión consecutiva.

No es posible interpretar aisladamente el artículo 15, inciso a), párrafo segundo, de los Estatutos, como si hubiera sido una regulación novedosa de la posibilidad de reelección. Más bien, debe entenderse como una reiteración de la limitación contenida en el artículo 10, inciso g), segundo párrafo, del mismo ordenamiento y, en todo caso, como una ampliación de su ámbito material de aplicación, en el sentido de que comprende todos los cargos de los órganos internos del partido y no solo a los de dirección.

De esta manera, si el precepto inició su vigencia antes del procedimiento de renovación realizado en el dos mil diecisiete, se estima que –a partir de su interpretación y aplicación sistemática con el artículo 10, inciso g), segundo párrafo– la posibilidad de reelección efectivamente surtió sus efectos por primera vez en esa elección interna, con lo que se materializó el impedimento para que las personas reelectas en ese momento puedan participar por el mismo puesto en el próximo Congreso Nacional Ordinario. Por estas razones, se desestima el argumento del partido apelante.

Por último, se considera que tampoco le asiste la razón al PT en su argumento relativo a que el análisis realizado por la autoridad electoral fue indebido, el cual descansa en que se basó en un acto futuro y de realización incierta, como lo es que las personas que actualmente ocupan un cargo de dirección sean electas para un periodo adicional.

El estudio del Consejo General del INE no se hizo a partir de una valoración sobre la situación particular de cada una de las personas que ocupa un cargo de dirección partidista, sino que, siguiendo el enfoque del principio de irretroactividad conforme a la teoría de los componentes de la norma, se verificó si el contenido del precepto en cuestión incide sobre los principios de seguridad y certeza jurídica por afectar o modificar situaciones jurídicas surgidas bajo el amparo de una normativa vigente en un momento determinado.

Además, en cualquier caso, las razones expuestas en los apartados 5.2.1. y 5.2.2. de la presente evidencian que sí era necesario tomar en cuenta algunas variables fácticas para revisar la constitucionalidad y legalidad del artículo tercero transitorio, en atención a la naturaleza de los parámetros constitucionales relevantes en el caso concreto y a que se tenía que considerar el cumplimiento de una orden judicial impuesta previamente al PT.

Con base en las ideas desarrolladas, esta Sala Superior determina que el Consejo General del INE concluyó debidamente la improcedencia constitucional y legal del artículo tercero transitorio de la reforma estatutaria.

Se reitera que esta decisión no significa que los partidos políticos estén imposibilitados de forma absoluta para modificar su reglamentación sobre la figura de la reelección en sus órganos internos, pero ello debe realizarse dentro de los márgenes constitucionales y legales, lo que comprende el respeto al mandato de democracia interna y a la garantía de irretroactividad de la ley.

5.3. Sobre el cumplimiento del Decreto en materia de violencia política de género

Esta Sala Superior considera que los argumentos del partido recurrente no desvirtúan la conclusión de la autoridad electoral en el sentido de que las modificaciones a los documentos básicos son insuficientes para cumplir con los preceptos de la Ley de Partidos que se adicionaron a través del Decreto en materia de violencia política en contra de las mujeres por razón de género.

Según se expuso en el apartado 5.1.1. de la presente sentencia, el Consejo General del INE desarrolló una amplia exposición de los motivos por los que consideraba que mediante la modificación a los documentos básicos del PT no se satisfacían los elementos mínimos previstos en la Ley de Partidos. La autoridad electoral hizo un estudio por separado de cada uno de los documentos básicos (Declaración de Principios, Programa de Acción y Estatutos), contrastando las modificaciones realizadas con los parámetros legales exigibles.

A manera de ejemplo, en cuanto a los Estatutos, estableció que las previsiones incorporadas eran insuficientes para cumplir con el Decreto en materia de violencia política de género, particularmente con respecto a lo ordenado en los incisos f) y g) del párrafo 1 del artículo 39 de la Ley de Partidos, en el sentido de adoptar: i) los mecanismos y procedimientos que garanticen la integración de liderazgos políticos de mujeres al interior del partido, y ii) los mecanismos que garanticen la prevención, atención y sanción de la violencia política contra las mujeres en razón de género. En ese sentido, señaló que no bastaba con referir dichos principios, sino que debían establecerse los mecanismos señalados, por lo que el partido debía ser más exhaustivo. A partir de ese estudio, en el considerando treinta y nueve de la resolución controvertida se ordenó al PT que realizara las modificaciones correspondientes a sus documentos básicos, con la precisión de los elementos mínimos que se debían prever.

El partido apelante centra su reclamo en que la determinación del Consejo General del INE es errónea, debido a que la propia autoridad administrativa determinó en los años dos mil catorce y dos mil diecisiete, mediante las Resoluciones INE/CG221/2014 e INE/CG332/2017, que el PT cumplió con la incorporación del principio de paridad de género para la postulación de candidaturas y para sus dirigencias.

El planteamiento es ineficaz, porque no está dirigido a combatir las consideraciones que soportan la resolución controvertida.

La argumentación del partido recurrente ignora por completo la premisa normativa en que se basó la determinación del Consejo General del INE, consistente en que el trece de abril de dos mil veinte se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto en materia de violencia política de género. Se realizaron diversas adiciones a la Ley de Partidos, particularmente con respecto al contenido mínimo de los documentos básicos de los partidos políticos (artículos 37, párrafo 1, incisos e), f) y g), 38, párrafo 1, incisos d), e) y f), y 39, párrafo 1, incisos f) y g). Para esta Sala Superior es evidente lo deficiente del planteamiento del apelante, pues basa su postura en determinaciones de la autoridad administrativa, sobre la incorporación del mandato de paridad de género en su normativa interna, que son previas a la publicación del Decreto en materia de violencia política de género que sirvió como fundamento principal.

Además, el Consejo General del INE hizo un estudio detallado del contenido de cada documento básico y brindó una explicación sobre los aspectos que hacían falta, siendo que el PT no presenta razones específicas dirigidas a su refutación. En otras palabras, omite desarrollar los motivos por los que considera que –contrario a lo determinado– las modificaciones que se realizaron a sus documentos básicos sí eran suficientes para cumplir con lo ordenado en el Decreto, específicamente con respecto a los mecanismos para garantizar la integración de liderazgos políticos de mujeres al interior del partido y los procedimientos para prevenir, atender y sancionar la violencia política en contra de las mujeres en razón de género.

Por este motivo, se desestima el planteamiento del partido recurrente y se mantiene la orden de realizar las modificaciones necesarias. En consecuencia, se valorará el tercer problema jurídico que se identificó.

5.4. Razonabilidad del término otorgado para modificar los Estatutos

Esta Sala Superior considera que el término de sesenta días naturales posteriores a la conclusión del proceso electoral federal dos mil veinte-dos mil veintiuno, para realizar las adecuaciones a sus documentos básicos, es razonable y no implica la inobservancia del procedimiento previsto en los Estatutos para la celebración de un Congreso Nacional.

El partido apelante sostiene que el Consejo General del INE fijó de manera arbitraria un plazo de sesenta días naturales para hacer las adecuaciones normativas que se le requirieron, lo cual no toma en cuenta los requisitos y plazos previstos en los Estatutos para la celebración de un Congreso Nacional, que es la instancia partidista que tiene a su cargo la realización de las reformas a los documentos básicos.

En primer lugar, se estima que el recurrente parte de una premisa equivocada, porque la orden de la autoridad electoral no implica que necesariamente debe desahogar la totalidad del procedimiento para organizar un Congreso Nacional en un plazo acotado de sesenta días naturales, contado a partir de la conclusión del proceso electoral federal en curso.

En la resolución impugnada se estableció que las modificaciones a los documentos básicos debían realizarse a más tardar sesenta días naturales posteriores a la conclusión del proceso electoral federal dos mil veinte-dos mil veintiuno. Para esta autoridad jurisdiccional, la formulación empleada por la autoridad electoral significa que se le otorgó un término –es decir, una fecha máxima para cumplir con lo ordenado respecto a los ajustes a su normativa interna–, y no propiamente un plazo.

Además, no se advierte que las gestiones necesarias para la celebración de un Congreso Nacional deban iniciarse hasta que termine la elección federal bajo desarrollo, considerando que la prohibición de modificar los documentos básicos una vez iniciado el proceso electoral, contemplada en el inciso a) del párrafo 2 del artículo 34 de la Ley de Partidos, solamente supone que la reforma no se materialice en esa temporalidad, pero no hay un impedimento para que se realicen los actos preparatorios.

Dicha interpretación se corrobora partiendo de que la finalidad de la prohibición es que el Consejo General del INE se concentre en sus funciones relativas a la preparación, vigilancia y calificación del proceso electoral. Lo anterior, considerando que en el artículo 25, párrafo 1, inciso l), de la Ley de Partidos, se concede a dicha autoridad electoral un plazo de treinta días naturales, contados a partir de la presentación de la documentación correspondiente, para dictaminar y formular la declaración de procedencia constitucional y legal de los cambios a los documentos básicos de los partidos políticos nacionales.

Por otra parte, la idea de que el PT puede adoptar las medidas para la celebración oportuna del Congreso Nacional, incluso antes de que culmine el proceso electivo, también se refuerza si se toma en cuenta que dicha conclusión tendrá lugar hasta que este Tribunal Electoral resuelva el último de los medios de impugnación que se hubiesen promovido o cuando se tiene constancia de que no se presentó ninguno, de conformidad con el artículo 225, párrafo 1, de la LEGIPE. Ello refleja que ese entendimiento no produce un riesgo de que el partido político distraiga su atención de los actos del proceso electoral en los que se requiere de su participación activa, pues podría iniciar con los actos preparatorios una vez que presenten las impugnaciones respectivas, a las cuales únicamente restaría darles seguimiento.

Entonces, esta Sala Superior estima que el término de sesenta días hábiles después de la finalización del proceso electoral ordinario que le concedió la autoridad electoral al PT para modificar sus documentos básicos es razonable, puesto que se trata de una fecha máxima y el partido está en posibilidad de hacer las gestiones para su preparación de forma previa al fin de la elección.

En todo caso, se advierte que en los Estatutos se contempla un procedimiento para celebrar un Congreso Nacional de carácter extraordinario, supuesto en el cual la convocatoria solo se debe emitir con al menos un mes de anticipación a su celebración, lo que implica un plazo acotado para el cumplimiento de los diversos presupuestos (artículos 27, 28 y 29). Esta reglamentación refuerza la conclusión en cuanto a que es viable que el PT cumpla con la orden de la autoridad electoral en el término que se le concedió, sin que ello se traduzca en un riesgo de que inobserve su normativa interna.

Con base en las razones precisadas, se desestima el planteamiento del partido recurrente y se confirma en su integridad la resolución controvertida.

6. RESOLUTIVO

ÚNICO. Se confirma la Resolución INE/CG550/2020, en lo que fue materia de impugnación.

NOTIFÍQUESE, como en Derecho corresponda.

Devuélvanse, en su caso, las constancias que correspondan y, en su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido.

Así lo resolvieron, por unanimidad de votos, las magistradas y los magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ante el secretario general de acuerdos, quien autoriza y da fe de que la presente sentencia se firma de manera electrónica.

Este documento es una representación gráfica autorizada mediante firmas electrónicas certificadas, el cual tiene plena validez jurídica de conformidad con los numerales segundo y cuarto del Acuerdo General de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 3/2020, por el que se implementa la firma electrónica certificada del Poder Judicial de la Federación en los acuerdos, resoluciones y sentencias que se dicten con motivo del trámite, turno, sustanciación y resolución de los medios de impugnación en materia electoral.